地方政府在招商引資中的角色定位

黃文芬

[提要] 地方政府在招商引資中一直處于主角地位，這一現(xiàn)象盡管具有一定的歷史合理性，并產(chǎn)生一些積極作用，但從根本來說，這是地方政府角色的越位和錯位，由此也帶來一定的弊端。因此，地方政府在招商引資中的角色定位變得非常重要，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變政績考核標(biāo)準(zhǔn)，培育招商引資主體，通過中介招商以及優(yōu)化投資軟環(huán)境，重新定位政府經(jīng)濟(jì)管理角色。

關(guān)鍵詞：地方政府；招商引資；角色定位

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

當(dāng)前，資本比勞動力更缺乏的現(xiàn)實(shí)，使得許多地方政府把招商引資作為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金、搞活經(jīng)濟(jì)的一種有效手段，因此把招商引資視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重，當(dāng)作壓倒一切的任務(wù)。而在如火如荼的招商引資活動中，政府或政府部門往往成為實(shí)際意義上的主角，甚至包攬招商引資的全過程。這一現(xiàn)象盡管具有一定的歷史合理性并產(chǎn)生了一些積極作用，但從根本來說，這是地方政府角色的越位和錯位，由此也帶來了經(jīng)濟(jì)、政治和社會等方面的弊端。

我國政府的職能應(yīng)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場監(jiān)管、維護(hù)秩序、社會服務(wù)這四個方面。政府的職能決定了它的角色定位，所謂角色定位，即是指地方政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。據(jù)此，地方政府在招商引資中角色的正確定位應(yīng)該是：當(dāng)?shù)胤疆a(chǎn)業(yè)政策的制定者、投資環(huán)境的營造者、市場秩序的監(jiān)督者和維護(hù)者、公共產(chǎn)品的提供者。但是至今為止，我國許多地方政府或政府部門仍是社會經(jīng)濟(jì)生活的主導(dǎo)者。政府除了制定發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策外，還直接控制著大部分經(jīng)濟(jì)資源，使得招商引資活動也帶有了過多的政府干預(yù)色彩。另外，我們的干部選拔任用制度仍有弊端，靠政績決定職位升遷的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此，把招商引資活動作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑，也成為許多政府官員升遷的捷徑。這些都造成了地方政府角色的越位和錯位。

一、政府主導(dǎo)招商引資的弊端

招商引資作為一種專業(yè)性強(qiáng)、要求嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動，無論是新上項目還是引進(jìn)合作方面，都要經(jīng)過科學(xué)的論證和艱苦的談判，同時，資本的投向是按照增值最大化的市場原則來進(jìn)行的。因此，招商引資工作應(yīng)該按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來運(yùn)作，而不能繼續(xù)沿襲計劃經(jīng)濟(jì)體制下的措施和思路，依靠行政手段招商。但是，當(dāng)前有的地方政府不但沒有從招商引資中淡出，反而愈陷愈深，一方面繼續(xù)充當(dāng)招商引資的主體，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”，另一方面又忽視公共服務(wù)的有效供給，忽視投資軟環(huán)境的建設(shè)。政府主導(dǎo)招商引資的弊端主要有以下四個方面：

（一）許多地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和客觀環(huán)境的限制，投資環(huán)境不盡如人意，投資者少、引資者多的現(xiàn)實(shí)，使得許多地方政府招商引資工作步入一種誤區(qū)，認(rèn)為吸引投資唯有打“政策牌”，搞地價、稅收優(yōu)惠政策大賽。如有的地方政府明確規(guī)定：只要投資者在其他地區(qū)能夠享受到的優(yōu)惠政策，我們這里都應(yīng)該有，而且要更優(yōu)惠，以增強(qiáng)政策的吸引力。許多地方均以土地成本價以下的價格招商，有的地方甚至出現(xiàn)“零地價”或者土地“買一送一”的現(xiàn)象，在稅收政策方面，更是大幅度突破國家稅收法律、法規(guī)及中央政策的底線，競相制定“土政策”，使得招商引資處于無序狀態(tài)。政府的行為不僅破壞了地方的整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和正常經(jīng)濟(jì)秩序，降低了自身公信力，更影響了投資者的投資信心，損害了本地企業(yè)的利益。

（二）許多地方政府及其相關(guān)部門缺乏對招商引資嚴(yán)謹(jǐn)性與艱苦性的認(rèn)識。把招商引資做成了表面文章，這就造成了脫離本地實(shí)際，重數(shù)量輕質(zhì)量、重資金輕資格、重引資輕招商的傾向。

（三）許多地方政府及其相關(guān)部門缺乏對招商引資科學(xué)化、規(guī)范化的認(rèn)識。先下達(dá)全年引資指標(biāo)，各部門再層層分解，引資指標(biāo)的完成與否，作為部門及領(lǐng)導(dǎo)干部考評的重要方面，甚至在有些地區(qū)招商引資被戲稱為“一把手工程”，這既影響了政府各部門的正常工作，又往往招來假商，引來虛資。

（四）即使某一項目招商成功，由于政府部門過多過深地介入招商引資活動中，身兼“裁判員”和“運(yùn)動員”兩職，使得實(shí)質(zhì)性的合作并不理想，對于政府來說，更為重要的監(jiān)督職能、協(xié)調(diào)職能和服務(wù)職能也不能有效地履行。在許多地區(qū)，從項目設(shè)計到招商談判直至合同履行，政府都直接參與其中，“越位”履行行政職能，作為招商引資主體的企業(yè)反而退居幕后，在談判桌上經(jīng)常“缺位”。地方政府采取行政手段，指令企業(yè)參加由其組織、主辦的招商引資“介紹會”、“洽談會”，甚至由政府領(lǐng)導(dǎo)指定某個企業(yè)與外商洽談合作意向，有的地方政府與外商直接談判，有的參與企業(yè)的某些條款的談判，在合同中規(guī)定政府履行某些承諾，有的對企業(yè)的合同進(jìn)行擔(dān)保等。

政府將過多的精力放在招商引資上，同時主導(dǎo)整個招商引資過程，這使得本地資本難以有效利用，本地企業(yè)的生產(chǎn)能力和技術(shù)特色不能充分發(fā)揮，更重要的是，難以形成科學(xué)的、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的招商引資市場，由此造成的地方政府在招商引資中的錯位、越位與缺位，在一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)有序的發(fā)展。

二、產(chǎn)生弊端的原因分析

（一）不合理的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。目前，地方政府的工作績效以經(jīng)濟(jì)總量和增長的速度作為主要指標(biāo)，為了體現(xiàn)政績，最易見效的方式就是通過大量招商引資拉動GDP等指標(biāo)的增長，政府又以招商引資數(shù)量的多寡來考核各相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，由此產(chǎn)生了政府對招商引資的考核往往“重數(shù)量，輕質(zhì)量”，只關(guān)心引進(jìn)多少資金，多少項目，對項目建設(shè)后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及對當(dāng)?shù)厣鐣暙I(xiàn)等缺乏應(yīng)有的考核，這種忽視引資實(shí)際效益的考核評價體系必然引起招商引資過程中一些不正之風(fēng)的滋生，而且把招商引資數(shù)量的多寡與政府官員職務(wù)的升遷掛鉤，加劇了地方政府在招商引資中角色錯位、越位的行為。

（二）地方政府在優(yōu)化投資環(huán)境方面所得到的激勵不足。地方政府的許多行為，受制于其“政績”動機(jī)影響?！罢儭笔钦芰Φ捏w現(xiàn)和履行職能的結(jié)果，但“政績”是多方面、多層次的、長期性的，由于政府領(lǐng)導(dǎo)任期有限，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)都希望在任期內(nèi)做出顯著政績，所以短期行為動機(jī)強(qiáng)烈，對“短、平、快”的項目更感興趣；“政績”在形態(tài)上有顯性和隱性之分，“隱性政績”有解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)決策、營造氛圍等，“顯性政績”有舊城改造、新區(qū)開發(fā)、標(biāo)志性建筑、GDP增長等，地方政府提供的公共物品及服務(wù)包括地方政府在招商引資中必不可少的軟硬環(huán)境建設(shè)，比如良好的社會秩序、公平的競爭環(huán)境、誠實(shí)守信的社會氛圍、方便快捷的交通設(shè)施等，大多屬于“隱性政績”，但由于地方政府在這方面得到的激勵不足，許多地方政府不愿花大力氣去做，而“顯性政績”直觀形象，有目共睹，所以地方政府喜歡搞招商引資的“形象工程”。

（三）地方政府在招商引資中的約束機(jī)制不健全。地方政府工作的好壞大多數(shù)是由上級政府來評定，不是由公民來評定。這就使得許多地方政府背離本地的實(shí)際情況，不經(jīng)科學(xué)論證和民主審議，盲目隨意組織招商引資，對一些投資項目放寬入口，不經(jīng)科學(xué)論證，擅自決策引進(jìn)，使一些超出經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境承受能力的重污染企業(yè)和國家限制規(guī)模企業(yè)，甚至生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品和進(jìn)行非法生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)?，為?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展埋下隱患。即使引進(jìn)的項目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成危害，地方政府也不用承擔(dān)任何責(zé)任，其主要負(fù)責(zé)人也不會被追究責(zé)任，所以地方政府更熱衷于招商引資。

（四）計劃經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生的行為慣性。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府往往扮演著全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會生活的角色，具有超強(qiáng)的控制力。首先，在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，由于各種原因，政府往往不能很好地適應(yīng)環(huán)境的變化，還是習(xí)慣于干預(yù)市場，而轉(zhuǎn)型時期的“強(qiáng)勢政府”地位，也使政府具有進(jìn)行這種干預(yù)的能力，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，開放程度極其有限，地方政府還在一定范圍內(nèi)扮演著“守夜人”的角色，招商引資不是以需求為導(dǎo)向，存在很大的盲目性，因此地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了一定的限制；其次，政府中的領(lǐng)導(dǎo)干部也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，招商引資中也難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。

三、科學(xué)定位政府在招商引資中的角色

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)角色，科學(xué)規(guī)劃招商引資。政府在招商引資中的職能定位，既要服從于政府整個經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的要求，諸如減少辦事環(huán)節(jié)、提高行政效能、變權(quán)力行政為服務(wù)行政等，而且也要受限于招商引資現(xiàn)階段的客觀環(huán)境。政府應(yīng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)職能，科學(xué)規(guī)劃招商引資，根據(jù)當(dāng)?shù)氐呐涮桩a(chǎn)業(yè)、本土資源、區(qū)位優(yōu)勢等因素，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，精心制定本地中長期發(fā)展規(guī)劃。這種在充分調(diào)查研究、廣泛討論醞釀的基礎(chǔ)上形成的科學(xué)規(guī)劃，既為招商引資提供指南，又作為招商引資必須遵循的準(zhǔn)則。

（二）加大對外宣傳力度。由于政府對外宣傳帶有整體性、全面性的特征，使其更具權(quán)威性、準(zhǔn)確性和可靠性，因此招商引資中對外宣傳由政府來部署和組織實(shí)施具有更好的效果。實(shí)踐證明，政府高度重視對外宣傳，充分利用媒體的力量，不僅會加快招商引資的進(jìn)程，推動外來投資者同本地工商企業(yè)家的對接，而且還會有助于改善投資環(huán)境，營造全社會的良好氛圍。

（三）改善和提升投資軟環(huán)境。投資軟環(huán)境是指一個地區(qū)能夠提供給外商所需要的社會文化、市場秩序和法制建設(shè)等方面的保障與條件，與硬環(huán)境相比，軟環(huán)境對一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資水平的提高意義更加重大，因此要把軟環(huán)境作為擴(kuò)大對外開放和招商引資的實(shí)際舉措來抓，從依靠政策優(yōu)勢為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境建設(shè)為主。

（四）培育招商引資的主體——中介招商。在招商引資中，由專業(yè)中介咨詢公司對投資公司的特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)布局、戰(zhàn)略意圖，甚至企業(yè)負(fù)責(zé)人的個性、風(fēng)格做深入的了解，并認(rèn)真做項目的篩選與確立、宣傳與推介、實(shí)施與管理，提供權(quán)威的、及時的、全面的信息服務(wù)，從而提高招商引資項目合作的成功率。由中介穿針引線的招商引資行為，更規(guī)范嚴(yán)密，更能實(shí)現(xiàn)利潤最大化。

（五）改變政績考核標(biāo)準(zhǔn)。以招商引資數(shù)量的多寡來考核政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績是一種急功近利、違背經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的做法，會破壞地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的秩序，其危害性不可低估，應(yīng)當(dāng)予以糾正，建立合理的干部政績考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲機(jī)制，不要單純以GDP等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)來衡量政績水平，要淡化對地方政府的GDP考核，強(qiáng)化對綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、群眾生活水平提高、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核，使得政府的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營投資環(huán)境、提供完善的行政和法律服務(wù)。

因此，政府在招商引資工作中，必須端正思想，明確定位，招商引資不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一出路，優(yōu)惠政策也不是招商引資中的唯一法寶，只有在招商引資中營造良好的環(huán)境，確立發(fā)展目標(biāo)，規(guī)范企業(yè)運(yùn)營，向投資商充分提供有價值的投資項目，把投資項目和本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)勢資源有效銜接起來，加強(qiáng)配套服務(wù)，才能取得招商引資的成功。

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