完善休閑漁業(yè)立法的思考

安然

[提要] 本文通過對國內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及現(xiàn)有漁業(yè)法律法規(guī)背景的分析，對休閑漁業(yè)法律法規(guī)的缺失以及現(xiàn)有漁業(yè)法律法規(guī)的一些問題，在法律體系完善、制定、與國際接軌等方面進(jìn)行分析比較，剖析休閑漁業(yè)法在實(shí)際中的需求和對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性等問題，并對休閑漁業(yè)立法提出對策建議。

關(guān)鍵詞：海洋經(jīng)濟(jì)；休閑漁業(yè)；中國漁業(yè)法；位階；國際漁業(yè)法

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、休閑漁業(yè)立法背景

（一）國內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。經(jīng)過長期不懈的努力，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的正確指引下，我國在開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)、研發(fā)海洋技術(shù)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)等方面取得了巨大成就，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開始逐步成為國民經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力點(diǎn)。國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所劉容子認(rèn)為，今后，海洋經(jīng)濟(jì)仍將保持高于或略高于GDP增速的發(fā)展速度。但是，我國目前的海洋利用還處于初級階段，對于海洋的開發(fā)利用都處于資源消耗期，不能形成良好的資源可持續(xù)利用系統(tǒng)。在《中國海洋發(fā)展報(bào)告（2013）》的預(yù)測中了解到，在2015～2030年我國的海洋經(jīng)濟(jì)將逐漸走向成熟，增長方式也將從粗放型向集約型所轉(zhuǎn)變，海洋資源的開發(fā)利用將大幅度提升。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中海洋經(jīng)濟(jì)也將成為最為重要的支撐點(diǎn)之一。

（二）我國海洋經(jīng)濟(jì)中的休閑漁業(yè)。我國的海洋休閑漁業(yè)在海洋經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展中所占的比重越來越大，中國沿海地帶跨越熱帶、亞熱帶、溫帶3個(gè)氣候帶，具備“陽光、沙灘、海水、空氣、綠色”5個(gè)旅游資源基本要素，旅游資源種類繁多，數(shù)量豐富，發(fā)展休閑海洋旅游即休閑漁業(yè)的前景一片光明，并且我國大部沿海地區(qū)已經(jīng)在開展種類繁多的海洋特色旅游，例如浙江寧波的松蘭山度假景區(qū)、九龍湖度假景區(qū)等，還有以游艇船舶為主要特色的廈門五緣灣游艇俱樂部、深圳浪騎游艇俱樂部等。海洋休閑旅游業(yè)已經(jīng)逐漸成為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的生力軍，它不但給現(xiàn)有的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的動力，還加快了我國海洋利用從初始到成熟的進(jìn)程。但是，在海洋休閑旅游業(yè)飛速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)不斷擴(kuò)大的同時(shí)我們還面臨著絕對性制約發(fā)展的問題，那就是我國現(xiàn)有的有關(guān)海洋、旅游、船舶、漁業(yè)等法令的不完善和不協(xié)調(diào)。

（三）我國漁業(yè)立法現(xiàn)狀。我國最早出現(xiàn)的海洋漁業(yè)法律法規(guī)是于1955年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》。這個(gè)《命令》主觀目的是為了免除國營機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)與群眾帆船漁業(yè)的糾紛，設(shè)置了機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)的近海禁漁區(qū)，但客觀上它起到了保護(hù)水產(chǎn)資源，促進(jìn)海洋漁業(yè)發(fā)展和維護(hù)我國海洋權(quán)益的重要作用。以此為起點(diǎn)，中國海洋漁業(yè)法制建設(shè)走過了50年的歷程，期間共經(jīng)歷了三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代以前的初創(chuàng)階段、80年代中期至90年代末的初具規(guī)模階段以及世紀(jì)之交至今的逐步健全完善階段?，F(xiàn)階段，漁業(yè)法律法規(guī)、與漁業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)和與漁業(yè)相關(guān)的部門規(guī)章制度三個(gè)部分構(gòu)成了我國漁業(yè)法律體系。漁業(yè)法律法規(guī)主要是指《中華人民共和國漁業(yè)法》?！稘O業(yè)法》于1986年經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)頒布實(shí)施，《漁業(yè)法》的頒布標(biāo)志著我國漁業(yè)法律體系的基本制度與管理原則的確定，我國進(jìn)入全面快速構(gòu)建漁業(yè)法律體系階段。

目前，我國共出臺涉漁法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件600多部，其中涉及各個(gè)漁業(yè)水域方面的相關(guān)規(guī)定，但是對于現(xiàn)在新興的休閑類漁業(yè)的法規(guī)幾乎為空白。但是也不能完全否定國家立法對休閑漁業(yè)的關(guān)注和關(guān)心正在逐步加強(qiáng)，在各類大方向的漁業(yè)法律法規(guī)中與游艇相關(guān)的各法律、法規(guī)、各類文件及管理辦法全部加在一起，共有88個(gè)。并且其制定和實(shí)施都在近些年完成，游艇就是休閑漁業(yè)發(fā)展中的一項(xiàng)重要組成部分，法律的制定與海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是相輔相成的，所以說建立和完善我國休閑漁業(yè)法規(guī)體系，盡快填補(bǔ)法律空白，是我國海洋漁業(yè)立法的當(dāng)務(wù)之急。

二、我國休閑漁業(yè)立法分析

（一）休閑漁業(yè)法的缺失問題。休閑漁業(yè)作為近年來旅游活動中一顆冉冉升起的新星越來越受到人們的關(guān)注，其結(jié)合漁村、漁民、漁業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、漁業(yè)文化內(nèi)涵為一身的休閑體驗(yàn)旅游恰好符合目前我國旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。我國的旅游業(yè)已經(jīng)逐步從休閑觀光的初級階段向更注重自身體驗(yàn)參與的旅游活動轉(zhuǎn)變，而休閑漁業(yè)恰好符合這種轉(zhuǎn)變趨勢，而且需求量將會越來越大。在浙江石浦漁港、舟山的朱家尖、嵊泗等地火暴的市場供不應(yīng)求。但是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)階段還存在較多的問題，這些問題中缺少相關(guān)的法律法規(guī)定性定位就是很重要的問題。

漁業(yè)法律體系，是指構(gòu)成漁業(yè)法這個(gè)部門法的所有法律規(guī)范的總和?，F(xiàn)有的海洋漁業(yè)法律體系中有諸多空白需要填補(bǔ)，有許多薄弱環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)。與世界主要漁業(yè)國家相比，日本、韓國都有10部以上，而我國的漁業(yè)專門法律只有《漁業(yè)法》，其余為涉漁法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章。因?yàn)槲覈鴿O業(yè)專門法律的缺少，故導(dǎo)致很多現(xiàn)實(shí)問題得不到有效的解決。其中，涉及漁業(yè)管理制度與資源保護(hù)的法律規(guī)范較多，而水產(chǎn)業(yè)振興與發(fā)展戰(zhàn)略方面的法規(guī)則比較薄弱，急需加強(qiáng)。在海洋經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展中，休閑漁業(yè)屬于水產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展中最重要的方面之一，但是現(xiàn)在我國關(guān)于休閑漁業(yè)的法律可以說是空白，在現(xiàn)有的漁業(yè)法律中基本沒有休閑漁業(yè)的概念。

（二）法律系統(tǒng)不完善，更新速度慢。首先，我國的漁業(yè)專門法律只有《漁業(yè)法》，專門法律的缺少導(dǎo)致很多現(xiàn)實(shí)問題得不到有效的解決；其次，漁業(yè)法律法規(guī)的配套法律系統(tǒng)也不完善，修訂工作滯后；最后，漁業(yè)法在休閑漁船管理、漁港漁船管理、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域還缺乏配套法律，尤其是作為濱海旅游新興產(chǎn)業(yè)的休閑漁業(yè)，由于現(xiàn)有法律的限制，給休閑漁船在申請、運(yùn)營等方面造成了很多的障礙，給整體海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中休閑漁業(yè)的發(fā)展帶來了不利的影響。

我們可以通過國內(nèi)與臺灣地區(qū)的相關(guān)漁業(yè)法律的更新與修訂對比中清楚地發(fā)現(xiàn)問題的所在?！蛾惽闀肥桥_灣地區(qū)2008年8月13日提出的對《水域游憩活動管理辦法》中內(nèi)容關(guān)于人民權(quán)利、法律位階等內(nèi)容的修改意見。從中我們可以清晰的看到其對于人權(quán)的重視，并且對于法令中一些涉及法律細(xì)微的問題進(jìn)行修改，其中對禁止?jié)撍?、?dú)木舟等活動的禁止與人權(quán)和水上休閑觀光的發(fā)展相結(jié)合進(jìn)行充分的考慮并加以修改，其更新的速度及內(nèi)容也是值得我們學(xué)習(xí)的。我們可以從不同的角度去思考這個(gè)問題，即使現(xiàn)在國家對于整個(gè)漁業(yè)法律體系不完善，不能迅速的制定法律法規(guī)，也需要對現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的更行和修訂，以促進(jìn)社會的和諧和產(chǎn)業(yè)整體的穩(wěn)定。

（三）漁業(yè)法律位階原則不明確。由于我國的漁業(yè)法律體系還處于發(fā)展階段，部分漁業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)或事項(xiàng)還不能完全的被法律法規(guī)所覆蓋，法律體系發(fā)展進(jìn)步的速度趕不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度。這也就造成了地方性的法律法規(guī)與已有的高階層法律法規(guī)有相抵觸或不適應(yīng)的地方，如對一些違法行為的處罰力度、處罰方式等方面，地方性法規(guī)、行政規(guī)章與法律、行政法規(guī)的規(guī)定往往存在著偏差。這就造成漁業(yè)執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中常常出現(xiàn)的爭論點(diǎn)是應(yīng)該依據(jù)地方法還是上位法，有時(shí)候會出現(xiàn)“政出多頭”現(xiàn)象，因此在進(jìn)行漁業(yè)執(zhí)法的過程中很容易出現(xiàn)混亂。漁業(yè)法律法規(guī)中也存在沖突，由于位階原則不明確，導(dǎo)致相關(guān)的法律法規(guī)不能起到良好的社會作用，現(xiàn)有的關(guān)于休閑漁業(yè)的一些法律法規(guī)也都處于最低位階層次，難以起到良好的調(diào)節(jié)作用。

（四）現(xiàn)有漁業(yè)法語言、術(shù)語不規(guī)范。我國漁業(yè)相關(guān)法律中涉及到的術(shù)語不規(guī)范?！稇椃ā钒l(fā)布以后，在漁業(yè)方面，我國各級政府管理機(jī)關(guān)頒布了一系列的法律法規(guī)以及地方性準(zhǔn)則等，十分有利于我國漁業(yè)的發(fā)展和管理，但是在相關(guān)術(shù)語方面存在不規(guī)范、不符合實(shí)際的現(xiàn)象。主要問題包括：地方性規(guī)章制度與國家層面頒布的法律法規(guī)在用語上存在歧義，這些歧義主要表現(xiàn)在“條例、準(zhǔn)則、辦法、決議”等用詞上的不統(tǒng)一，致使這些法律法規(guī)的法律效力和上下級約束條件不夠明確，很容易產(chǎn)生矛盾和管理上的不順暢。特別是在實(shí)際應(yīng)用中經(jīng)常造成混淆，在管理實(shí)施中存在諸多困難。另外，一些法律語言不夠嚴(yán)謹(jǐn)，在某些方面的定義不夠準(zhǔn)確，分類及范圍規(guī)定不夠全面，致使法律條文沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，在現(xiàn)實(shí)管理中缺乏前瞻性，許多方面需要完善，有時(shí)還會導(dǎo)致管理過程不合理，不符合實(shí)際。最后，我國現(xiàn)有的漁業(yè)法律法規(guī)中并沒有對“休閑漁業(yè)”進(jìn)行明確定義，這給休閑漁業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的制定帶來了較大的局限性，沒有合理可靠地規(guī)章制度支持，使得很多地區(qū)要發(fā)展休閑漁業(yè)不知從何入手，有什么法律可以遵循。

（五）與國際漁業(yè)法律制度差異明顯。我國加入WTO多年，在這些年的艱苦努力中，各個(gè)方面都已經(jīng)逐漸與世界相接軌，與世界的發(fā)展同步。我們的海洋開發(fā)利用、海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在這個(gè)大的發(fā)展環(huán)境下也在逐步提高，但是其關(guān)聯(lián)的速度還有待提高，我們現(xiàn)有的關(guān)于海洋、漁業(yè)的法律法規(guī)還不夠完善，不成體系，尚未與世界海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所接軌，就休閑漁業(yè)這方面的分析比較，臺灣地區(qū)在2004年2月11日制定頒布的《臺灣水域游憩活動管理辦法》，2008年8月13日提出的對《水域游憩活動管理辦法》中內(nèi)容進(jìn)行修訂。而國內(nèi)并沒有有關(guān)休閑漁業(yè)明確的法律規(guī)定，更不用說修訂和更改。例如，我國現(xiàn)在沿海各個(gè)游艇港碼頭對于接待外籍游船，這其中包括停泊、維修、補(bǔ)給等一系列問題，有著很大的麻煩，現(xiàn)有的一些規(guī)定繁復(fù)無用，給國外游艇到國內(nèi)檢修，補(bǔ)給等等可擴(kuò)大中國消費(fèi)市場的方面帶來了不必要的阻礙和弊端，也阻礙了海洋經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的接軌，中國海洋漁業(yè)法律法規(guī)的體系與國際漁業(yè)法律體系的相互結(jié)合是勢在必行的。

三、完善休閑漁業(yè)立法的對策建議

（一）立法緊跟時(shí)代需求，及時(shí)補(bǔ)充修正完善。根據(jù)實(shí)際需要，首先應(yīng)該補(bǔ)充空白的法律法規(guī)，及時(shí)出臺相關(guān)法律規(guī)定，完善漁業(yè)法律體系，如《休閑漁業(yè)管理辦法》、《休閑漁船管理辦法》等應(yīng)盡快制定；其次，法律應(yīng)定時(shí)更新，不斷在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，通過實(shí)踐檢驗(yàn)其可行性，及時(shí)修訂完善。真正做到“有法可依，有法必依”。另外，對于一些作用不大、重復(fù)性高、實(shí)施困難的法律應(yīng)該進(jìn)行廢止、修訂，及時(shí)清理無用、無功的法律。

（二）立法要明，防止越權(quán)立法。首先，在休閑漁業(yè)立法過程中應(yīng)充分考慮我國目前休閑漁業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)市場實(shí)際需求明確休閑漁業(yè)定義，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家成熟的漁業(yè)立法體系，結(jié)合我國自身休閑漁業(yè)的活動特征是完善我國休閑漁業(yè)立法的根本；其次，在立法過程中應(yīng)注意已有高位階法律法規(guī)與正在制定的法律法規(guī)之間的位階問題，嚴(yán)格遵守階原則，防止與上位法律相矛盾。同時(shí)，應(yīng)明確職能部門，不越權(quán)立法，劃清立法和執(zhí)法部門，分工合作不相互干擾、相互矛盾。

（三）人性化立法。立法應(yīng)遵循以人為本的原則，從人民的利益出發(fā)，保證人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從漁業(yè)權(quán)的主題出發(fā)，造福漁民，保障真正的“漁民”的權(quán)利。休閑漁業(yè)從業(yè)者目前主要為轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民，而且大多數(shù)地區(qū)的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民在從事休閑漁業(yè)生產(chǎn)過程中都會面臨著休閑漁船定位不明確、船舶檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不明確、載客生產(chǎn)活動范圍不明確等實(shí)際問題。這些問題都與漁民的直接收入來源有關(guān)，就目前情況而言，隨著我國漁業(yè)捕撈政策、休漁政策的逐步收緊，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民將進(jìn)一步增加。地方政府、漁政和海事等部門沒有相關(guān)法律法規(guī)支撐的情況下很難管理，漁民也很難生活。所以，在休閑漁業(yè)立法過程中必須以人性化為核心，把最廣大漁民放在首位，只有這樣的權(quán)限制度才能夠使得休閑漁業(yè)蓬勃向上的發(fā)展，減少其在發(fā)展道路上的制度阻礙。

（四）與國際要求接軌。為迎合國際趨勢，應(yīng)制定專門的關(guān)于休閑旅游、漁業(yè)、船舶等法律法規(guī)，以適應(yīng)開始逐步發(fā)展的國際海洋休閑漁業(yè)的需求。同時(shí)，建立完善漁業(yè)環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)、漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)督管理系統(tǒng)、漁業(yè)水域污染處理辦法、外籍游船泊岸管理辦法等，以健全漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理的相關(guān)制度，以成為吸收國際游船各項(xiàng)需求的大市場。另外，應(yīng)提倡國際漁業(yè)交流合作、疏通漁業(yè)貿(mào)易渠道、完善國際漁業(yè)貿(mào)易體制、拓寬漁業(yè)增值道路，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速增長。最后，應(yīng)把握好漁業(yè)旅游的契機(jī)，消除障礙，帶動入境旅游，增加外匯收入。

（五）完善休閑漁業(yè)立法。休閑漁業(yè)相較于傳統(tǒng)漁業(yè)來說有專業(yè)性低、娛樂性強(qiáng)、受眾范圍廣、收益?zhèn)戎夭煌忍攸c(diǎn)，僅僅按照傳統(tǒng)漁業(yè)法律法規(guī)對其進(jìn)行制約顯然是不夠的，所以應(yīng)從完善休閑漁業(yè)法律體系開始，以憲法為核心制定《娛樂性漁業(yè)法》等法律，使下層行政法規(guī)、地方法規(guī)等有章可循、有法可依。而后針對休閑漁業(yè)特點(diǎn)細(xì)化規(guī)章制度，例如可根據(jù)休閑漁業(yè)收入渠道不同、利潤大的特點(diǎn)放寬登記條件但增收經(jīng)營稅款等。

四、小結(jié)

休閑漁業(yè)在國民休閑旅游中的熱度在不斷升高，不但是整個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍，也是國民休閑旅游中的重要支柱之一，在實(shí)施過程中加強(qiáng)監(jiān)督管理是必不可少的，但是我們現(xiàn)在關(guān)于此方面的法律法規(guī)相當(dāng)匱乏，尤其是關(guān)于休閑漁業(yè)、海洋旅游的相關(guān)法令可以說是空白。所以，我們應(yīng)該根據(jù)實(shí)際所需，為更好地發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，壯大休閑漁業(yè)，增強(qiáng)海洋旅游的專業(yè)化程度，加強(qiáng)旅游市場管理，強(qiáng)化綜合執(zhí)法，確保旅游休閑的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定和有效實(shí)施。

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