甘肅省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)法規(guī)實(shí)施效果研究

姚立瑛

[提要] 按照1982年維也納老齡問(wèn)題世界大會(huì)確定60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^(guò)10%，意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入嚴(yán)重老齡化的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)步入嚴(yán)重老齡化的國(guó)家行列。全國(guó)各地方盡管地域不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，但普遍面臨這一嚴(yán)峻形勢(shì)。甘肅目前處在全省人均居民可支配收入提高與全省快速步入老齡化社會(huì)的雙重壓力之下，在緊抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中亟須采取積極養(yǎng)老政策，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：老齡化社會(huì)；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；實(shí)施效果

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、中國(guó)人口老齡化社會(huì)現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年末中國(guó)大陸總?cè)丝冢ò?1個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役軍人，不包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省以及海外華僑人數(shù)）138，271萬(wàn)人。60周歲及以上人口23，086萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲及以上人口15，003萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.8%。按照1982年維也納老齡問(wèn)題世界大會(huì)確定60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^(guò)10%，意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入嚴(yán)重老齡化的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)步入嚴(yán)重老齡化的國(guó)家行列。2017年2月28日，國(guó)務(wù)院公布《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)劃提出，預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2，900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。隨著中國(guó)老齡化趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，養(yǎng)老問(wèn)題受到越來(lái)越多人的重視。很多人擔(dān)心，自己老后不僅不能老而富足、“優(yōu)雅地老去”，反而可能因老致貧，陷入“銀發(fā)貧困”的窘境。中國(guó)已經(jīng)面臨嚴(yán)峻的社會(huì)老齡化問(wèn)題，要降低老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)治久安帶來(lái)的負(fù)面影響，養(yǎng)老問(wèn)題的解決迫在眉睫。2013年9月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，主要內(nèi)容是明確提出要以政府為主導(dǎo)，發(fā)展居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多種養(yǎng)老服務(wù)模式。一是辦好公辦保障性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；二是完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)托底的措施；三是完善公共財(cái)政補(bǔ)貼支持政策。該《意見(jiàn)》的出臺(tái)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展注入了新動(dòng)力。（圖1）

二、甘肅省社會(huì)化養(yǎng)老的社會(huì)基礎(chǔ)

（一）甘肅省人口現(xiàn)狀。甘肅省作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份人口再生產(chǎn)經(jīng)歷了由20世紀(jì)五六十年代的“高出生、高死亡、低增長(zhǎng)”到80年代以后的低出生、低死亡、低增長(zhǎng)階段。這一現(xiàn)實(shí)對(duì)人口年齡構(gòu)成的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了巨大影響，從80年代初起，甘肅人口年齡構(gòu)成逐漸從年輕型向成年型、老年型轉(zhuǎn)變，到2006年全面進(jìn)入老齡化社會(huì)。2017年2月17日，甘肅省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2016年人口變動(dòng)主要數(shù)據(jù)顯示：2016年末，全省常住人口為2，609.95萬(wàn)人；城鎮(zhèn)人口1，166.39萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.9%；鄉(xiāng)村人口1，443.56萬(wàn)人，降低2.3%；65歲及以上人口為223.72萬(wàn)人，占9.07%。預(yù)計(jì)到2020年，全省60歲以上人口將突破424萬(wàn)人，占全省人口總數(shù)的比例將增至15.7%，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)一步說(shuō)明，甘肅省將要邁入嚴(yán)重老齡化社會(huì)階段。

（二）存在的問(wèn)題。探其原因：一方面緣于30年來(lái)甘肅在控制人口增長(zhǎng)，實(shí)行計(jì)劃生育政策方面成效顯著，人口生育率保持了較低水平；另一方面反映出甘肅人口在改革開(kāi)放以來(lái)，人民生活水平和醫(yī)療保健事業(yè)得到很大改善，人口預(yù)期壽命增長(zhǎng)。同時(shí)，也要注意到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變，甘肅青壯年勞動(dòng)力外出就業(yè)流動(dòng)的加速對(duì)常住人口年齡結(jié)構(gòu)的影響，一定程度上造成了老年人口比重相對(duì)提高迅速，老齡化進(jìn)程逐步加快。

毋庸置疑，人口老齡化對(duì)甘肅政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）未富先老，人口年齡結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步。甘肅人口老齡化主要是嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，實(shí)行計(jì)劃生育的結(jié)果，人口老齡化進(jìn)程超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在發(fā)達(dá)國(guó)家由于人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本同步，對(duì)老齡化具有較強(qiáng)的承受能力，當(dāng)這些國(guó)家65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%時(shí)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值一般在1萬(wàn)美元以上，同時(shí)由于老齡化速度慢，有較長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備和適應(yīng)。然而，2010年人口普查數(shù)據(jù)表明，甘肅已全面進(jìn)入老齡化社會(huì)，老齡化進(jìn)程加速，但人均GDP截至2016年底僅4，000多美元，人口轉(zhuǎn)變與人均收入提高之間出現(xiàn)“未富先老”的缺口；（2）養(yǎng)老模式單一，家庭養(yǎng)老不堪重負(fù)。傳統(tǒng)居家養(yǎng)老局限于家庭，主要依靠家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老壓力，本身就勢(shì)單力薄，可是由于計(jì)劃生育政策直接導(dǎo)致如今在養(yǎng)老人群數(shù)量急劇減少，獨(dú)生子女養(yǎng)老個(gè)體壓力增大，而空巢老人比重增加。2010年人口普查發(fā)現(xiàn)全省157.82萬(wàn)戶家庭中有一個(gè)及以上65歲及以上的老人，占家庭戶總數(shù)的22.87%；（3）養(yǎng)老資金籌措渠道單一、資金缺口大。長(zhǎng)期以來(lái)，老齡工作的資金籌措渠道多數(shù)只限于上級(jí)撥款，資金投入還存在很大的缺口。不管是提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)還是擴(kuò)大補(bǔ)助面，政府都將面臨很大的資金壓力；（4）老齡化的地區(qū)差異明顯。甘肅省地域狹長(zhǎng)，各個(gè)地區(qū)的風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口流動(dòng)情況、生育觀念等差距很大，導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)在老齡化過(guò)程中表現(xiàn)出速度和程度上的區(qū)域不平衡。甘肅未來(lái)40年人口年齡結(jié)構(gòu)變化的基本趨勢(shì)是：年齡結(jié)構(gòu)顯著老化，老齡化進(jìn)程加速，社會(huì)總撫養(yǎng)比下降，育齡婦女?dāng)?shù)量增加，生育旺盛期婦女比重下降；勞動(dòng)力人數(shù)繼續(xù)增加，結(jié)構(gòu)趨于老化。這些都表明解決老齡化問(wèn)題刻不容緩。

三、國(guó)際社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各個(gè)國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保障體系的建設(shè)都非常的重視，在社會(huì)的保障體系中養(yǎng)老保障體系是不可或缺的部分，養(yǎng)老體系的不斷完善能夠促進(jìn)社會(huì)更好地發(fā)展。我國(guó)在進(jìn)行養(yǎng)老保障體系建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該充分地吸取外國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這樣才能夠不斷完善我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。養(yǎng)老保障在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中發(fā)生了很大的變化。從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老走向了社會(huì)養(yǎng)老。在傳統(tǒng)的養(yǎng)老過(guò)程中，家庭都是非常重要的部分，家庭成員對(duì)老人進(jìn)行照顧，這樣的養(yǎng)老模式不僅僅在我國(guó)是非常常見(jiàn)的，在各個(gè)國(guó)家也都是非常常見(jiàn)的。因此，家庭在養(yǎng)老方面發(fā)揮了非常重要的作用。由于受到一些儒家思想的影響，一些東方國(guó)家家庭觀念非常得重，人們也將家庭當(dāng)成精神的寄托和歸宿。但是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的工作越來(lái)越繁忙，日常的生活節(jié)奏越來(lái)越快，因此年輕人能夠陪在老人身邊的時(shí)間越來(lái)越少，老人沒(méi)有辦法得到很好的照顧，因此想要讓家庭成為養(yǎng)老的主要模式是非常困難的。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱松鐣?huì)養(yǎng)老模式。在養(yǎng)老保障體系的建設(shè)過(guò)程中并沒(méi)有一味地強(qiáng)調(diào)政府的作用，也沒(méi)有完全依靠市場(chǎng)的作用，因?yàn)橹挥袑⒄褪袌?chǎng)作用有機(jī)的結(jié)合在一起才能夠更好地建設(shè)養(yǎng)老保障體系。在養(yǎng)老保障體系建設(shè)過(guò)程中，政府始終都是主體力量，起到了良好的主導(dǎo)作用，而市場(chǎng)作用則能為養(yǎng)老保障體系的建設(shè)提供更多的資源，從而提高養(yǎng)老保障的效率，能夠?qū)①Y源進(jìn)行合理的使用，還能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。由于家庭情況和個(gè)人收入的差距導(dǎo)致了在養(yǎng)老保障的繳費(fèi)能力上存在著非常大的差異，但是根據(jù)全體國(guó)民的養(yǎng)老保障需求要一視同仁的對(duì)待。所以，在養(yǎng)老保障體系建設(shè)的過(guò)程中將基本保障和補(bǔ)充保障充分地結(jié)合在了一起。政府在基本保障中的作用非常大，因?yàn)橹饕空M(jìn)行籌資，但是在補(bǔ)充保障中，一些個(gè)人和私企的作用就顯得比較重要。為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的公平，在繳費(fèi)的制度上采用了繳費(fèi)型保障和非繳費(fèi)型保障的結(jié)合。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度指的就是不用個(gè)人進(jìn)行繳費(fèi)，而是國(guó)家或者是用一些企業(yè)紅利來(lái)進(jìn)行繳付。繳費(fèi)型保障則需要私人負(fù)擔(dān)一定的費(fèi)用，與非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度有效結(jié)合，既確保公平，又實(shí)現(xiàn)效率。

四、甘肅省促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體舉措及成效

甘肅省對(duì)于全面老齡化的形勢(shì)，以國(guó)家應(yīng)對(duì)老齡化對(duì)策為指引，提出了一系列的舉措。但是，甘肅養(yǎng)老事業(yè)欠賬較多，缺口較大，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，保障老年人老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)，既是政府應(yīng)盡職責(zé)，也可挖掘養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏的巨大需求增長(zhǎng)空間。

（一）強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高居民可支配收入，提高家庭養(yǎng)老能力。甘肅省在全國(guó)處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，雖然近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但是發(fā)展的過(guò)程都是依靠國(guó)家的力量、依靠政府的投資政策，在發(fā)展的過(guò)程中缺乏動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展點(diǎn)。在發(fā)展的過(guò)程中，一些投資和消費(fèi)的問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題、城市發(fā)展及農(nóng)村發(fā)展的問(wèn)題日益凸顯出來(lái)。截至2016年底甘肅省年人均可支配收入僅有4，000多美元，這些情況與現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老需求形成強(qiáng)烈反差，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間極大，但是相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要時(shí)間，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，家庭的作用就顯得非常重要，家庭需要承擔(dān)更多的責(zé)任，在日常的生活中給予老人充分的照顧，為老人提供物質(zhì)方面和精神方面的滿足。這就需要努力提升全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高家庭可支配收入，從而促進(jìn)家庭養(yǎng)老的投入，從根本上解決老年人口的生活問(wèn)題。

（二）充分發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，搭建社會(huì)家庭共建的養(yǎng)老保障體系。2014年，財(cái)政部、商務(wù)部決定在甘肅等國(guó)內(nèi)8個(gè)省區(qū)市開(kāi)展以市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)工作，探索以社會(huì)化、市場(chǎng)化、商業(yè)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過(guò)幾年的探索發(fā)展，甘肅省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立，老年消費(fèi)市場(chǎng)初步形成。期間具有建設(shè)性與引領(lǐng)作用的措施主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、重視市場(chǎng)的作用。市場(chǎng)是老年人最直觀反映社會(huì)養(yǎng)老需求的晴雨表，甘肅省政府通過(guò)深入觀察老年人的需要，發(fā)現(xiàn)空巢老人日益增多，于是針對(duì)性培訓(xùn)入戶陪護(hù)和老年保姆為老年人提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)、心理護(hù)理的服務(wù)。自2009年以來(lái)，蘭州市城關(guān)區(qū)率全國(guó)之先創(chuàng)建了虛擬養(yǎng)老院，隨后全國(guó)各地城市紛紛效仿。在建設(shè)養(yǎng)老保障體系的過(guò)程中應(yīng)該充分重視市場(chǎng)的作用。政府應(yīng)該多鼓勵(lì)私人建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并且形成良好的利益導(dǎo)向，這樣才能充分地發(fā)揮出市場(chǎng)的重要作用。對(duì)老年活動(dòng)室、老年公寓、老年娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行大力的建設(shè)。將老年的服務(wù)設(shè)置由傳統(tǒng)的政府建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w或者個(gè)人的建設(shè)。

2、建立健全老年人法律法規(guī)體系，切實(shí)保障老年人的合法權(quán)益。2013年10月1日甘肅省根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、民政部《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定了《甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，2015年6月19日為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)行為，保護(hù)老年人和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、《國(guó)家發(fā)展改革委民政部關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《甘肅省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定《甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》，實(shí)實(shí)在在為甘肅省應(yīng)對(duì)老齡化嚴(yán)峻形勢(shì)保駕護(hù)航，通過(guò)法制手段切實(shí)維護(hù)老年人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)和被贍養(yǎng)權(quán)。

3、加快城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)，完善基本生活保障。2014年2月21日，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行條例辦法》，此《辦法》是我國(guó)第一部統(tǒng)籌各類社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，是我國(guó)統(tǒng)籌構(gòu)建社會(huì)救助制度體系的標(biāo)志。根據(jù)該辦法，甘肅省出臺(tái)了《甘肅省社會(huì)救助條例》，該條例已于2015年10月1日起施行，這些法規(guī)的出臺(tái)加快了城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)的步伐，將困難老人納入社會(huì)救助的范疇中，對(duì)其進(jìn)行救助。從而，建立一個(gè)公平與效率兼顧、基金來(lái)源多渠道、城鄉(xiāng)有別、社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的、多層次的養(yǎng)老保障社會(huì)體系。

4、充分發(fā)揮社區(qū)力量，為老人提供精確化服務(wù)。由于受到我國(guó)傳統(tǒng)儒家思想的影響，一些老人都非常重視家庭觀念，認(rèn)為只有家庭是自己的歸宿，認(rèn)為家庭是自己生命中必不可少的一部分。老人在享受養(yǎng)老保障的同時(shí)更加希望獲得像家庭一樣的關(guān)懷，希望獲得更多的安全感和歸屬感。也正是因?yàn)檫@樣的原因，甘肅省在建設(shè)養(yǎng)老保障體系的過(guò)程中推行將家庭作為養(yǎng)老的中心，以社區(qū)為依托，為老人提供更加專業(yè)的服務(wù)。在實(shí)施的具體過(guò)程中，最主要的體現(xiàn)就是在日間的照顧中，居家養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)關(guān)愛(ài)義工援助、鄰里互助等多種服務(wù)形式上?！妒藢萌腥珪?huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)。城市網(wǎng)格化管理是運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過(guò)網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動(dòng)、資源共享的一種城市管理新模式。這種新型城市管理模式的推行對(duì)于社區(qū)參與居家養(yǎng)老意義巨大。社區(qū)借助網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)積極參與居家養(yǎng)老，在甘肅廣大社區(qū)積極推行建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立老人及其家庭基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，居家養(yǎng)老綜合管理系統(tǒng)和呼叫系統(tǒng)等，努力打造在不遠(yuǎn)的將來(lái)由社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織、服務(wù)供應(yīng)商、服務(wù)人員、社區(qū)、物業(yè)公司、監(jiān)督管理部門(mén)共同組成的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人打造足以滿足其日常生活需要的“一刻鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”。

五、甘肅省促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律法規(guī)實(shí)施效果分析

近年來(lái)，為有效應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，甘肅省從加強(qiáng)政策創(chuàng)制入手，著力推進(jìn)制度建設(shè)，經(jīng)過(guò)幾年的努力，已形成基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策法規(guī)體系。2013年10月1日甘肅省根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、民政部《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)制定的《甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》實(shí)施，2014年出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了到2020年全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)、扶持政策和保障措施。2015年6月19日為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)行為制定了《甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》，總而言之，甘肅省在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)方面取得了一定的成效。甘肅省對(duì)社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以及居家養(yǎng)老等方面的政策進(jìn)行不斷的完善，從而促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系能夠進(jìn)行更好的建設(shè)。甘肅省打造一個(gè)完善的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系，這個(gè)體系是以居家為基礎(chǔ)的擁有完善的養(yǎng)老功能，社區(qū)的服務(wù)體系也是非常的完善，一些相關(guān)的部門(mén)機(jī)構(gòu)為養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提供了大力支持。在老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中形成了多種多樣的服務(wù)政策。老人能夠很好地享受到健康服務(wù)、體育健身服務(wù)、老年旅游服務(wù)以及老年金融服務(wù)等，通過(guò)這些服務(wù)政策的建立老人能夠享受到更好地養(yǎng)老服務(wù)。在建設(shè)的過(guò)程中對(duì)于一些支持和補(bǔ)貼都制定了明確的制度規(guī)定。對(duì)社會(huì)中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及社區(qū)照料中心都會(huì)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對(duì)一些社會(huì)福利機(jī)構(gòu)也會(huì)提供良好的資助。為了能夠?qū)崿F(xiàn)更好的養(yǎng)老服務(wù)而制定了相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入、養(yǎng)老扶持等相關(guān)的政策措施。除了建設(shè)良好的養(yǎng)老服務(wù)，還要對(duì)老年福利進(jìn)行良好的保障，要不斷制定服務(wù)管理、服務(wù)評(píng)估以及服務(wù)保障的措施，通過(guò)這些措施不斷提升養(yǎng)老服務(wù)的保障能力。這一系列政策法規(guī)的出臺(tái)反映出甘肅省政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是為老年人服務(wù)的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)大有潛力可挖。在過(guò)去的幾年里，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體發(fā)展快速，有數(shù)據(jù)顯示隨著我國(guó)老齡化進(jìn)程的加快，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持力度加大，利好政策不斷，業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，到2030年，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模有望達(dá)到22萬(wàn)億元，智慧養(yǎng)老、信息化養(yǎng)老等新形式的養(yǎng)老服務(wù)模式將迎來(lái)新風(fēng)口。

（一）采取積極經(jīng)濟(jì)措施應(yīng)對(duì)老年人口撫養(yǎng)比逐年遞增效果已經(jīng)顯現(xiàn)。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分對(duì)勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。據(jù)測(cè)算，我國(guó)人口總撫養(yǎng)比將在2027年達(dá)到50%的臨界點(diǎn)，屆時(shí)我國(guó)人口紅利將消失。在2029年老年撫養(yǎng)比將達(dá)到27.4%，超過(guò)少兒撫養(yǎng)比，老年人撫養(yǎng)壓力加大。根據(jù)甘肅省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，甘肅省的老年人口撫養(yǎng)比也呈現(xiàn)出了逐年遞增的態(tài)勢(shì)，基于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)，未富先老已是定局，在“十二五”時(shí)期甘肅綜合實(shí)力實(shí)現(xiàn)重大跨越，人均生產(chǎn)總值超過(guò)4，000美元，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生重大變化，人民生活得到重大改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就。但與全國(guó)相比，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)總量小，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題較為突出，還存在許多短板。2016年7月29日，甘肅省委省政府出臺(tái)《關(guān)于加快補(bǔ)齊發(fā)展短板促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》指出，各級(jí)政府部門(mén)要進(jìn)一步深化省情認(rèn)識(shí)，補(bǔ)齊發(fā)展短板，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次，實(shí)現(xiàn)人均可支配收入的快速增長(zhǎng)，收入的增長(zhǎng)無(wú)疑將回饋于老年人撫養(yǎng)能力的提升。（表1）

（二）健全的法律法規(guī)促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)。甘肅省從加強(qiáng)政策創(chuàng)制入手，著力推進(jìn)制度建設(shè)，經(jīng)過(guò)幾年的努力，已形成基本養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策法規(guī)體系。2013年10月1日，甘肅省根據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、民政部《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)制定的《甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》實(shí)施，2014年出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了到2020年全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)、扶持政策和保障措施。2015年6月19日，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)行為制定了《甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》，特別是2017年12月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》，為進(jìn)一步放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提供了有力的政策支撐，這一系列法規(guī)政策利好助力甘肅省社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)。（表2、表3）

在2016年甘肅省爭(zhēng)取中央專項(xiàng)彩票公益金5，410萬(wàn)元，支持蘭州市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作，下?lián)苁〖?jí)福彩公益金和公共預(yù)算資金4.88億元，資助111個(gè)養(yǎng)老和社會(huì)福利項(xiàng)目。建成城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心1，200個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施已覆蓋65%的城市社區(qū)和38%的行政村，福利服務(wù)設(shè)施條件不斷改善。全省養(yǎng)老床位增幅明顯，2016年達(dá)到14.01萬(wàn)張，同比增加2.33萬(wàn)張；每千名老年人擁有養(yǎng)老床位34.3張，比上年增加3.9張。居家養(yǎng)老服務(wù)積極推進(jìn)，27個(gè)縣區(qū)建立信息服務(wù)平臺(tái)，覆蓋所有市（州），購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持養(yǎng)老組織和機(jī)構(gòu)提供居家養(yǎng)老服務(wù)。加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍建設(shè)，年內(nèi)培訓(xùn)養(yǎng)老護(hù)理員470人，提升養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化水平。

另外，《甘肅省委省人民政府關(guān)于加快補(bǔ)齊發(fā)展短板促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，預(yù)計(jì)到2020年，全省每千人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到5.5張；力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”覆蓋所有城鎮(zhèn)居家老年人，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋所有城市社區(qū)、90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60%以上的農(nóng)村社區(qū)和100%的貧困村，社會(huì)養(yǎng)老床位達(dá)到每千名老年人35張以上。加強(qiáng)縣級(jí)及以下衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系全覆蓋。想要不斷提高對(duì)疑難病癥的診治能力以及提高婦幼健康和計(jì)劃生育方面的相關(guān)服務(wù)就要實(shí)施良好的公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)。對(duì)省級(jí)和市級(jí)的醫(yī)院提供不斷的支持，加強(qiáng)對(duì)腫瘤、兒科以及一些傳染病等薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)。對(duì)食品藥品的技術(shù)體系也要不斷的加強(qiáng)，對(duì)應(yīng)急措施進(jìn)行不斷完善，這樣才能夠很好地處理一些緊急的突發(fā)事件。不斷推進(jìn)各種類型養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，例如醫(yī)護(hù)型、供養(yǎng)型以及養(yǎng)護(hù)型，通過(guò)健全養(yǎng)老設(shè)施能夠讓老人得到更好的照顧，從而減輕子女的負(fù)擔(dān)。加快天水麥積、張掖甘州及慶陽(yáng)、臨夏等國(guó)家級(jí)和省級(jí)養(yǎng)老示范基地建設(shè)。積極探索旅游養(yǎng)老、養(yǎng)生養(yǎng)老、度假養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式。建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的醫(yī)療服務(wù)綠色通道，積極推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。

（三）政府積極出臺(tái)優(yōu)惠政策助力養(yǎng)老服務(wù)改革。在過(guò)去的幾年，甘肅養(yǎng)老服務(wù)改革創(chuàng)新不斷深入。積極推進(jìn)天水麥積、張掖甘州全國(guó)養(yǎng)老示范基地和慶陽(yáng)省級(jí)養(yǎng)老示范基地、臨夏市國(guó)家級(jí)少數(shù)民族地區(qū)綜合性社會(huì)福利服務(wù)示范區(qū)“三基地一示范區(qū)”建設(shè)，探索了政府搭臺(tái)、企業(yè)參與、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、股份制合作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)新模式。積極推動(dòng)蘭州市全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革和居家社區(qū)養(yǎng)老試點(diǎn)工作，打造了“幸福蘭州·為老驛站”等特色養(yǎng)老服務(wù)品牌。出臺(tái)了居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老3個(gè)地方性標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建了一批規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和示范城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向邁進(jìn)。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，甘肅養(yǎng)老服務(wù)的主要矛盾表現(xiàn)在廣大老年人日益增長(zhǎng)的幸福養(yǎng)老需求和發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展不平衡，由于甘肅經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的影響，就整體而言對(duì)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺乏充分的投入，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)未得到應(yīng)有的重視；國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革滯后、人員包袱重、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益不高。

二是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供給不充分，面對(duì)全面進(jìn)入老齡化，養(yǎng)老服務(wù)要求井噴式增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，甘肅養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)呈現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)絕對(duì)數(shù)量少，資本進(jìn)入相應(yīng)領(lǐng)域積極性不高，對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立還需要研究更加合理有效的法律法規(guī)和政策支持。另外，政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)供給主體職責(zé)上存在劃分不明確，既存在缺位也有越位，這就導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置的決定性作用發(fā)揮不充分，市場(chǎng)潛力未能得以充分釋放，在一定程度上不能有效地促進(jìn)社會(huì)力量參與到養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

三是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高，相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和組織所提供的養(yǎng)老服務(wù)與老年人及其家屬的質(zhì)量期望還存在一定差距。養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍專業(yè)水平不高，醫(yī)療、康復(fù)、心理、社會(huì)工作等高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才尤為匱乏。針對(duì)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的迫切需求，民政部在2017年12月29日出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提出106條要求，主要包括基本要求、服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量要求、管理要求、服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)等內(nèi)容?？梢灶A(yù)見(jiàn)未來(lái)通過(guò)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到普遍執(zhí)行，甘肅養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)水平大幅提高。

四是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展布局和功能定位不科學(xué)。隨著社會(huì)的發(fā)展和變遷，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化、核心化特征，并且出現(xiàn)空巢化現(xiàn)象。據(jù)第四次人口普查結(jié)果顯示，老年空巢家庭占老年人居住的家庭戶的25%。該數(shù)據(jù)表明，家庭在養(yǎng)老服務(wù)中所占比重將會(huì)快速下降，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)此變化進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步對(duì)養(yǎng)老服務(wù)具體化、功能化、市場(chǎng)化區(qū)分，以滿足不同老年人對(duì)養(yǎng)老的差異化需求，由政府牽頭，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)積極參與，從老年人數(shù)量特別是失能老年人數(shù)量、發(fā)展趨勢(shì)和養(yǎng)老服務(wù)需求出發(fā)制定分區(qū)分級(jí)的設(shè)施布局規(guī)劃，從根本解決護(hù)理型床位數(shù)量相對(duì)缺乏，供需對(duì)接不暢，及時(shí)化解養(yǎng)老領(lǐng)域“一床難求”和床位空置同時(shí)存在的供需失衡矛盾?！耙淮搽y求”與高空床率的現(xiàn)象，說(shuō)明我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供給與老年人需求之間的結(jié)構(gòu)性失衡。未來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分考慮養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展布局和功能定位。

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