區(qū)域土地財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀及對(duì)金融的影響分析

韓麗

【摘 要】土地財(cái)政是各級(jí)地方政府獲取收益的主要方式，伴隨著土地使用制度的歷史變遷，各級(jí)地方政府通過(guò)土地出讓等方式獲取了大量的土地出讓金收入，填補(bǔ)了財(cái)政支出的不足，同時(shí)通過(guò)以土地為具體抵押標(biāo)的獲取了銀行等金融機(jī)構(gòu)的大量信用貸款，籌集了大量用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障資金，但土地財(cái)政的過(guò)度擴(kuò)張帶來(lái)諸多弊端，特別是給金融業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。文章結(jié)合地方政府的實(shí)際運(yùn)行情況，從土地財(cái)政運(yùn)行的角度，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展2個(gè)層面分析其對(duì)于整體金融體系的影響并有針對(duì)性地提出相應(yīng)的解決辦法。

【關(guān)鍵詞】土地財(cái)政；土地出讓金；銀行貸款；金融風(fēng)險(xiǎn)

【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）03-0021-03

2017年以來(lái)，國(guó)家逐漸重視宏觀調(diào)控政策及由此帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為政府首要考慮的因素險(xiǎn)。2017年5～6月，“一行三會(huì)”提出了“強(qiáng)有力的監(jiān)管和去杠桿化”一系列政策措施，財(cái)政部和相關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)，簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”）及《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”），并伴隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)逐步出臺(tái)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)，簡(jiǎn)稱“62號(hào)文”）及《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金〔2017〕55 號(hào)，簡(jiǎn)稱“55號(hào)文”）。

這些辦法的出臺(tái)重點(diǎn)在于通過(guò)發(fā)文等行政手段允許各級(jí)地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，逐步規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管推動(dòng)土地交易活動(dòng)的資產(chǎn)證券化，使得各級(jí)財(cái)政債務(wù)更加公開透明，同時(shí)針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中的各種不合理現(xiàn)象和行為予以逐步規(guī)范，對(duì)于土地交易及政府引導(dǎo)環(huán)節(jié)中存在的違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行整頓清理，切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)金融機(jī)構(gòu)的融資管理能力，嚴(yán)格禁止各級(jí)地方政府及相關(guān)部門利用政府采購(gòu)等手段為地方建設(shè)工程進(jìn)行變相融資，確保了在大的范圍內(nèi)不出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。由此，通過(guò)行政命令的逐步完善逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)政府違法違規(guī)行為的全面監(jiān)管，確保地方政務(wù)債務(wù)整體可控。

地方政府土地財(cái)政主要指的是各級(jí)地方政府依靠一次性的土地使用權(quán)出讓以獲得相關(guān)收入來(lái)維持地方政府財(cái)政支出的行為。地方政府通過(guò)土地財(cái)政的運(yùn)作，可以緩解財(cái)政收入不足，積累大量資金用于城市建設(shè)，促進(jìn)城市整體形象建設(shè)，逐步提高市民的生活品質(zhì)和公共服務(wù)水平，同時(shí)有效帶動(dòng)周邊城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，吸引大量外來(lái)人員進(jìn)城務(wù)工，提高居民整體收入等，其拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正面帶動(dòng)效應(yīng)不容忽視。但是，它也帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)，特別是給金融業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。本文以準(zhǔn)格爾旗為例，對(duì)土地財(cái)政運(yùn)行的基本情況和由此對(duì)金融體系造成的影響進(jìn)行深入分析，并有針對(duì)性地提出相關(guān)解決辦法。

1 地方政府土地財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1 運(yùn)行機(jī)制

準(zhǔn)格爾旗政府土地財(cái)政的運(yùn)作機(jī)構(gòu)主要是國(guó)土資源局下設(shè)的土地儲(chǔ)備交易中心和內(nèi)設(shè)的土地交易股，分別負(fù)責(zé)土地的收儲(chǔ)和掛牌出讓，實(shí)行“收支兩條線”管理，土地出讓采用掛牌方式。其中土地儲(chǔ)備交易中心是準(zhǔn)格爾旗土地經(jīng)營(yíng)、開發(fā)、管理的重要機(jī)構(gòu)，在地方政府土地財(cái)政運(yùn)行中扮演著重要的角色，是于2005年6月22日經(jīng)由準(zhǔn)格爾旗機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)成立的事業(yè)單位，屬于準(zhǔn)格爾旗國(guó)土資源局二級(jí)單位，開辦資金100萬(wàn)元。主要職能是承擔(dān)準(zhǔn)格爾旗國(guó)有土地使用權(quán)的收購(gòu)、儲(chǔ)備、前期開發(fā)和土地出讓前期工作。

本來(lái)土地儲(chǔ)備交易中心成立的初衷是準(zhǔn)格爾旗政府為進(jìn)一步提高政府招商引資能力，確保項(xiàng)目開發(fā)對(duì)于土地的基本需求，解決項(xiàng)目土地申報(bào)流程長(zhǎng)、程序繁多等限制項(xiàng)目落地實(shí)施的體制機(jī)制障礙，加大項(xiàng)目用地基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提高土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、建設(shè)用地保障能力和促進(jìn)土地集約利用而設(shè)立的。但是隨著土地應(yīng)招環(huán)節(jié)中招拍掛制度的變化及土地財(cái)政在政府財(cái)政收入中占比的不斷提高，土地儲(chǔ)備制度逐漸成為各級(jí)地方政府土地政策管理中獲取財(cái)政收入的主要手段和途徑。

1.2 土地財(cái)政的運(yùn)行態(tài)勢(shì)

1.2.1 土地出讓金收入高低受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響

準(zhǔn)格爾旗土地儲(chǔ)備交易中心自成立以來(lái)，逐步形成較為完善的土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制，準(zhǔn)格爾旗土地儲(chǔ)備工作也步入了一個(gè)良性循環(huán)和滾動(dòng)快速發(fā)展期，2011—2016年累計(jì)出讓土地約2 940.43 hm2（44 106.39畝），獲得土地出讓金收入39.1億元，籌集了大量的建設(shè)資金，對(duì)推動(dòng)城市建設(shè)起到了重要的作用。近幾年來(lái)，受全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行及國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)高壓的宏觀調(diào)控政策的影響，房地產(chǎn)商拿地?zé)崆橛兴鶞p弱，土地出讓金收入下降。例如，2016年的土地出讓金收入比2011年下降了18.53億元，2016年的土地出讓金收入僅是2011年的6.5%（見表1）。

1.2.2 土地財(cái)政不是準(zhǔn)格爾旗財(cái)政收入的主要收入來(lái)源

準(zhǔn)格爾旗是煤炭資源地區(qū)，煤炭產(chǎn)業(yè)是全旗經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐點(diǎn)。煤炭是準(zhǔn)格爾旗的支柱產(chǎn)業(yè)，80%以上的財(cái)政收入來(lái)自煤炭行業(yè)，對(duì)全旗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了巨大的拉動(dòng)和促進(jìn)作用。雖然政府通過(guò)土地財(cái)政獲取大額的土地出讓金收入，但土地財(cái)政不是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，在財(cái)政總收入中所占比例不大，政府對(duì)土地財(cái)政依賴度不高，從繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓金數(shù)額來(lái)看，在財(cái)政收入中所占比重最高的是2011年的9%，然后呈下降趨勢(shì)。土地出讓金收入只是財(cái)政部門調(diào)節(jié)財(cái)政收入的“蓄水池”（見表2）。

2 土地財(cái)政對(duì)金融的影響

土地儲(chǔ)備部門的設(shè)立依據(jù)是為進(jìn)一步調(diào)控市場(chǎng)，在土地交易過(guò)程中實(shí)現(xiàn)高位賣出，低位買進(jìn)，必須保證土地供應(yīng)的平穩(wěn)健康運(yùn)行。根據(jù)市場(chǎng)的現(xiàn)有條件，土地儲(chǔ)備已經(jīng)逐步成為地方政府直接獲取銀行抵押貸款支持的重要途徑。如今，土地儲(chǔ)備部門已經(jīng)成為地方政府融資的重要保證，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定地方政府不能直接通過(guò)銀行借款獲得融資，但是實(shí)際上很多地方政府正是通過(guò)土地儲(chǔ)備的手段以土地抵押的形式從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲取信貸支持，獲取城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和開發(fā)資金。而且，地方政府熱衷于將征用的土地作為抵押物來(lái)獲得銀行的貸款。這就是學(xué)術(shù)界所稱的“土地金融”，這是土地財(cái)政的重要組成部分。

據(jù)調(diào)查了解，準(zhǔn)格爾旗土地儲(chǔ)備交易中心以土地作抵押物，于2013年10月至11月共獲得銀行貸款8億元，用于準(zhǔn)格爾旗大路新區(qū)617.52 hm2土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，為期5年，并規(guī)定了1年的寬限期，約定自2014年11月開始償還貸款，共分9期，主要資金來(lái)源為收儲(chǔ)土地的出讓收入。如果出現(xiàn)貸款到期項(xiàng)目土地未能如期出讓或者出讓收入無(wú)法保障貸款本息，政府承諾通過(guò)協(xié)調(diào)其他資金來(lái)源進(jìn)行補(bǔ)充。到2015年年底，8億元貸款本息全部還清。其中，5 275萬(wàn)元貸款還款來(lái)源是土地出讓收入，74 725萬(wàn)元貸款是以政府債券資金置換還清。

2.1 土地財(cái)政隱含金融風(fēng)險(xiǎn)

從表面上看，以土地作抵押的貸款是優(yōu)質(zhì)貸款，因?yàn)橛姓男庞米霰Ｕ?，銀行等進(jìn)入機(jī)構(gòu)也有很多的意愿，但是這種模式從客觀上給銀行帶來(lái)了很多的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。抵押的土地越多，對(duì)應(yīng)的評(píng)估價(jià)格也會(huì)越高，進(jìn)入體系的債權(quán)債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此帶來(lái)的銀行呆賬壞賬風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大，一旦土地價(jià)格不能持續(xù)上漲甚至出現(xiàn)下跌，地方土地出讓收入也無(wú)法持續(xù)增加，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)格爾旗土地儲(chǔ)備交易中心8億元的貸款用土地出讓收入來(lái)源歸還的貸款本息僅有5 275萬(wàn)元，僅占6.59%，74 725億元的貸款如果沒有政府債券資金置換，那么政府的信用保證就會(huì)成為一句空話。地方政府每年通過(guò)土地出讓獲得的收入相比巨大的地方債權(quán)債務(wù)而言只是冰山一角，如果沒有土地收入的大規(guī)模持續(xù)性增長(zhǎng)，沒有地方債務(wù)債務(wù)資金的兜底，貸款資金的周轉(zhuǎn)就會(huì)出現(xiàn)很嚴(yán)重的問(wèn)題。

2.2 地方財(cái)政收入、土地出讓收入逐年下降，貸款風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大

隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的下行壓力不斷增大，傳統(tǒng)行業(yè)收入不斷下滑，直接影響準(zhǔn)格爾旗地方政府的財(cái)政收入和土地出讓，2012年以來(lái)準(zhǔn)格爾旗的財(cái)政收入呈逐年下降的趨勢(shì)，2013年較2012年下降6.94%；2014年較2013年下降26.11%。2015年較2014年下降52.71%，2016年較2015年稍有增加，但數(shù)額不大，基本持平。相應(yīng)的土地出入收入也不理想，呈下降趨勢(shì)。從2013年起開始下降，2013年土地出讓約254.07 hm2（3 811.03畝），出讓收入為1.74億元，較2012年分別下降約909.36 hm2（13 640.42畝）、81 606萬(wàn)元。雖然2015年出讓面積下降但收入增加，也是上一年度結(jié)余的資金繳入當(dāng)年。2016年出讓土地最少僅為40.92 hm2（613.73畝），出讓收入為1.29億元。從整體看，土地出讓面積逐年減少，土地出讓收入也在減少，銀行貸款的還款來(lái)源逐年減少，貸款風(fēng)險(xiǎn)隨之加大（見表2）。

2.3 土地出讓資金無(wú)法監(jiān)管，還貸資金無(wú)保障

土地經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在運(yùn)作土地收入和出讓過(guò)程中實(shí)行收支兩個(gè)方面管理的資金管理方式，出讓收入直接上繳財(cái)政，銀行對(duì)收入款項(xiàng)根本無(wú)法監(jiān)管。受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響，土地經(jīng)營(yíng)效益不理想，對(duì)應(yīng)的銀行資金監(jiān)管賬戶也沒有持續(xù)的現(xiàn)金流支持，轉(zhuǎn)入的資金僅能用于償還利息，本金的償還無(wú)法得到有效保障。

3 防范土地財(cái)政帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)的措施

在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新常態(tài)的大背景下，中央自上而下要求各級(jí)地方政府不斷調(diào)整債務(wù)規(guī)模，為各種金融機(jī)構(gòu)融資逐步推向市場(chǎng)做好風(fēng)險(xiǎn)管理，及時(shí)結(jié)合市場(chǎng)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整自身的營(yíng)銷發(fā)展戰(zhàn)略，順應(yīng)地方政府債務(wù)規(guī)模調(diào)整的具體要求，降低對(duì)于機(jī)構(gòu)存量信貸業(yè)務(wù)量的聯(lián)系，盡可能采取一切措施降低政企合作給金融市場(chǎng)帶來(lái)的巨大沖擊。

3.1 改革地方政府債務(wù)管理框架

賦予地方政府主動(dòng)作為的空間，同時(shí)建立硬約束機(jī)制，防止地方政府亂作為。首先，需要逐步建立和完善“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)稅收權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”體系，使各級(jí)政府的財(cái)政相對(duì)獨(dú)立，保證收支平衡，放松中央對(duì)于債務(wù)額度的行政性干預(yù)，進(jìn)一步完善地方政府的融資模式和方式體系，徹底打破傳統(tǒng)地方政府融資的慣性思維，避免出現(xiàn)過(guò)去“一收就死”的現(xiàn)象。其次，要結(jié)合現(xiàn)有的體制機(jī)制建立完整有效的約束體系，避免出現(xiàn)“一收就亂”的情況。由此，可以進(jìn)一步完善政府治理體系，提高債務(wù)信息管理的有效性，發(fā)揮金融市場(chǎng)的約束作用及政府機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督作用，由地方人大自行決定債券的規(guī)模、額度、期限及利率等內(nèi)容，建立地方政府破產(chǎn)制度，同時(shí)保證基本公共服務(wù)有效擴(kuò)充和兜底，避免出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)給居民生活帶來(lái)較大影響。

在我國(guó)土地資源是稀有資源，有償出讓土地一次性收取了未來(lái)50～70年的收益，透支未來(lái)的土地收入來(lái)進(jìn)行城市建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，無(wú)疑是寅吃卯糧、竭澤而漁，是不可持續(xù)的發(fā)展模式。所以，地方政府要看到擴(kuò)張土地財(cái)政的危害性，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，既要惠及當(dāng)前又要顧及子孫。過(guò)度的土地財(cái)政擴(kuò)張不斷給城市建設(shè)造成了大量的無(wú)序管理及大量資源浪費(fèi)，同時(shí)還造成了房地產(chǎn)價(jià)格的暴漲，地方政府過(guò)渡依賴于土地財(cái)政的畸形發(fā)展戰(zhàn)略也造成了地方政府賬務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，這種發(fā)展模式已經(jīng)被社會(huì)公認(rèn)為影響未來(lái)發(fā)展的巨大障礙。

3.2 銀行積極采取應(yīng)對(duì)措施保全信貸資產(chǎn)

一是伴隨著地方政府各級(jí)體系的不斷發(fā)展，政府各級(jí)擔(dān)保對(duì)銀行的影響力不斷削弱，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)化程度不高、資金實(shí)力不強(qiáng)的客戶，根據(jù)具體經(jīng)營(yíng)環(huán)境無(wú)法進(jìn)一步追加授信，商業(yè)銀行等金融管理機(jī)構(gòu)需要結(jié)合市場(chǎng)變化不斷調(diào)整信貸政策，明確相關(guān)經(jīng)營(yíng)發(fā)展方向，引導(dǎo)金融資源合理有效配置，進(jìn)一步優(yōu)化信貸資產(chǎn)合理分配，采取一切手段強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)保障能力，促進(jìn)信貸業(yè)務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。

二是根據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)支持地方振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求。當(dāng)前，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸得到了中央和地方政府的大力支持，房地產(chǎn)金融信貸被嚴(yán)格控制，傳統(tǒng)上依靠繼續(xù)出讓土地獲取收入來(lái)償還存量債務(wù)的老方法逐步成為歷史，這種先還后貸的發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今市場(chǎng)的變化和發(fā)展，由此各級(jí)地方政府必須高度重視，逐步完善各種政策和體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化發(fā)展模式，確保各項(xiàng)政策落到實(shí)處。

三是土地出讓金收入是“土地金融”還款的主要資金來(lái)源，當(dāng)土地出讓不佳，財(cái)政收入大幅下降，財(cái)政支出困難，土地經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)按原還款計(jì)劃還貸壓力加大時(shí)，銀行為避免出現(xiàn)呆賬壞賬及信貸資產(chǎn)質(zhì)量下降的不良后果，應(yīng)積極采取應(yīng)對(duì)措施，如上報(bào)上級(jí)行批準(zhǔn)延長(zhǎng)還款期限、降低貸款利率，為企業(yè)減輕還貸壓力，增強(qiáng)其還貸信心，同時(shí)可以保全自身的信貸資產(chǎn)，達(dá)到銀企雙贏。

3.3 銀行要協(xié)調(diào)溝通當(dāng)?shù)卣芮型瑯I(yè)合作，加快“土地金融”風(fēng)險(xiǎn)化解措施的落實(shí)

銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況的不斷變化，逐步加強(qiáng)與各級(jí)合作部門之間的溝通配合，逐步建立起統(tǒng)一的監(jiān)管體系，通過(guò)有效的手段化解由土地財(cái)政帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 加強(qiáng)貸后管理

加強(qiáng)與地方政府各部門的互動(dòng)協(xié)調(diào)，密切關(guān)注財(cái)政收入變化及政府財(cái)政債務(wù)支出，密切結(jié)合地方政府財(cái)務(wù)償還能力的變化，采用一切手段將地方政府土地出讓資金的流轉(zhuǎn)盡可能地控制在可控范圍內(nèi)。同時(shí)，結(jié)合市場(chǎng)環(huán)境的變化，密切關(guān)注土地價(jià)格的變動(dòng)及企業(yè)經(jīng)營(yíng)和信用情況的變化，有針對(duì)性地制定相關(guān)政策保障企業(yè)能夠按時(shí)還款。

3.5 完善司法維權(quán)手續(xù)，做好法律訴訟準(zhǔn)備

對(duì)于原有各項(xiàng)貸款逐步建立專人專管，確保各項(xiàng)手續(xù)和資料完整、合規(guī)，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目的發(fā)展情況收集資金流向變動(dòng)數(shù)據(jù)，在一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議需要訴諸法律的情況下可以做到有備無(wú)患。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]徐忠.不能忽視央地財(cái)政關(guān)系對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2017-12-09/101182991.html，2017-12-09.

[2]準(zhǔn)格爾旗統(tǒng)計(jì)局.準(zhǔn)格爾旗2017統(tǒng)計(jì)年鑒[Z].2017.

[3]胡超.新型城鎮(zhèn)化背景下的土地財(cái)政改革研究[D].西安：長(zhǎng)安大學(xué)，2014.

[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]