審計服務“一帶一路”建設的思考

陳希暉 邢祥娟

[摘要]近年來，“一帶一路”建設取得了重大進展。作為國家治理的重大決策部署，離不開國家審計的監(jiān)督。強化審計服務“一帶一路”建設，需成立“一帶一路”審計相關機構，加快“一帶一路”審計的“人、法、技”建設，加強相關理論研究，推動境外投資企業(yè)設立總審計師制度。

[關鍵詞]一帶一路 政府審計 政策建議

本文系江蘇省社會科學基金項目“生態(tài)文明視域下資源環(huán)境審計研究”（項目編號：17GBL021）

一、“一帶一路”建設進展及影響

自2013年“一帶一路”重大合作倡議提出以來，已得到100多個國家和國際組織的積極響應，我國已與50多個國家簽署相關合作協(xié)議，同時與20多個國家開展了國際產(chǎn)能合作，并在沿線20多個國家建立了56個經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，相關理念得到聯(lián)合國和亞太經(jīng)合組織等國際組織的認同。

目前，我國有30個省份建立了“一帶一路”工作領導小組，并出臺了戰(zhàn)略對接方案，多個省區(qū)市提出了“一帶一路”建設行動方案和計劃?！耙粠б宦贰苯ㄔO中，中央企業(yè)承擔了大量建設通道、戰(zhàn)略支點項目的建設和推進工作，其中涉及交通、能源、通信等領域，西部地區(qū)成為“一帶一路”建設投資的重點，境外投資和工程承包市場逐步擴大。國家發(fā)改委會同13個部門和單位建立了“一帶一路”PPP工作機制，大力推進PPP模式，投融資模式發(fā)生了巨大變化。中國作為最大股東的亞洲基礎設施投資銀行這一全球性多邊金融機構的開業(yè)，一方面加速了人民幣國際化，另一方面加大了金融風險的多元化。

二、“一帶一路”建設離不開審計監(jiān)督

“一帶一路”屬于國家重大戰(zhàn)略決策部署，國家戰(zhàn)略實施需要細化為一攬子政策，需要一定的“載體”來承擔，這些載體不外乎項目和資金。在戰(zhàn)略目標的分解、政策的制定、落實和評價中，在項目的建設、管理運營以及資金的籌集、使用和分配中，由于信息不對稱，不可避免地存在各種風險，產(chǎn)生各種機會主義行為?！耙粠б宦贰苯ㄔO是跨國戰(zhàn)略，實施主體多元化，實施過程復雜化，面臨的風險也就更復雜，互信機制難以建立，機會主義行為將更普遍，因此，“一帶一路”建設的實施離不開監(jiān)督保障體系的建設。

國家審計是維護國家治理秩序和防控國家治理風險的重要保障，現(xiàn)階段國家審計的目標是“推進法制、維護民生、推動改革、促進發(fā)展”（劉家義，2015），國家治理的目標決定了國家審計的方向。當前，國家審計的主要任務是維護國家安全尤其是國家經(jīng)濟安全，包括財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全?！坝酗L則險，無風則安”，“一帶一路”審計是控制“一帶一路”投資風險的重要手段，也是實現(xiàn)審計全覆蓋的客觀要求。

國有企業(yè)是“一帶一路”建設的重要力量，近年來，我國境外投資失敗教訓慘痛，國家審計在維護境外資產(chǎn)安全方面責無旁貸。

近年來，黨和政府高度重視“一帶一路”倡議下的境外資產(chǎn)審計，中共中央《關于全面推進依法治國重大問題的決定》和國務院《關于加強審計工作的意見》明確要求，對政策措施落實情況，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》明確指出：“審計機關要依法對行政事業(yè)單位、國有和國有資本占控股或主導地位的企業(yè)（含金融企業(yè)，以下簡稱國有企業(yè)）等管理、使用和運營的境內(nèi)外國有資產(chǎn)進行審計。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》要求加大境外資產(chǎn)審計力度，做到應審盡審，有審必嚴。

自2013年“一帶一路”倡議提出以來，“一帶一路”審計正逐步走進人們的視野。審計署聯(lián)合相關地方審計局共同開展新亞歐大陸橋國際協(xié)調(diào)機制的建立執(zhí)行情況績效審計；國家交通部門的內(nèi)部審計機構對“連新亞”鐵路班列、“連新歐”中歐班列的運輸量、運輸次數(shù)開展績效審計；作為新亞歐大陸橋“橋頭堡”，連云港市審計局實施了第四屆絲綢之路國際物流博覽會的績效與財務收支審計。盡管如此，關于“一帶一路”審計的理論研究和實踐探討仍處于起步階段，國家審計機關應未雨綢繆，提前思考，提前布局，在“一帶一路”建設中發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。

三、推動審計服務“一帶一路”建設的若干建議

（一）成立“一帶一路”審計相關機構

1.為推動“一帶一路”審計的國內(nèi)和國際協(xié)調(diào)，可以嘗試建立“一帶一路”審計部際聯(lián)席會議制度，如設立“一帶一路”審計部際聯(lián)席會議辦公室，與“一帶一路”建設工作領導小組和國際審計組織（INTOSAI）建立常態(tài)化聯(lián)系制度。

2.可以嘗試設立“一帶一路”審計決策咨詢智庫，具體包括服務于審計機關的審計決策智庫和著眼于審計對象的咨詢服務智庫。前者重點關注“一帶一路”建設下的審計實施機制（如審計指南建設、跨區(qū)域審計方式方法探索等）建設，為審計機關開展“一帶一路”審計答疑解惑并提供智力支持；后者重點關注“一帶一路”沿線國家和相關國家與審計有關的政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律、政策、宗教研究，重點研究“一帶一路”建設風險，降低“一帶一路”審計風險，為推動“一帶一路”審計提供保障服務。

3.可以嘗試成立“一帶一路”審計培訓委員會，制定國際審計培訓計劃，為“一帶一路”審計培養(yǎng)國內(nèi)外相關人才。同時，組織相關學科（如審計學、國際貿(mào)易、空間經(jīng)濟學、工程管理、公共政策等）專家成立松散型項目制的“一帶一路”審計研究中心，區(qū)別于前述審計決策咨詢智庫，更多致力于“一帶一路”審計“是什么和應該怎么做”的研究。

（二）加快“一帶一路”審計的“人、法、技”建設

1.開展“一帶一路”審計人才培訓工作。針對參與“一帶一路”建設審計的國家審計人員，繼續(xù)辦好“中國政府審計獎學金項目”“沿線國家審計培訓班”；審計干部職業(yè)教育方面，開設國際會計準則、審計準則培訓班、“一帶一路”審計風險培訓班等短期課程班；審計國民教育方面，政府審計或相關專業(yè)人才培養(yǎng)方案中可以考慮開設“跨文化管理”課程，并增加雙語課程的比重；在政府審計課程和教材建設中可以考慮增加國際比較審計和國際審計準則部分。

2.加快“一帶一路”審計相關制度建設。根據(jù)《關于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》等相關文件，結合審計法的授權，建議審計署出臺《關于審計機關推進“一帶一路”建設的指導意見》《關于加強中央企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的指導意見》《“一帶一路”協(xié)同審計管理辦法》《審計機關“一帶一路”審計操作指引》等文件，并協(xié)同國資委制定《中央企業(yè)總審計師管理辦法》，在參與一帶一路建設的中央企業(yè)進行試點。

3.加強“一帶一路”審計相關理論和技術方法研究?！耙粠б宦贰睂徲嬍且粋€巨大的系統(tǒng)工程，主要研究領域包括但不限于：“一帶一路”建設審計實施框架研究；非現(xiàn)場審計實施機制研究；境內(nèi)審計與境外審計一體化研究；“一帶一路”審計組織模式研究；“一帶一路”沿線國家協(xié)同審計的理論與實踐研究；“一帶一路”大數(shù)據(jù)審計實施機制研究；“一帶一路”建設下境外資產(chǎn)監(jiān)管和責任界定研究；“一帶一路”PPP模式下的審計風險防范機制研究；“一帶一路”下“五通發(fā)展”的風險管理機制研究；“一帶一路”建設項目審計模式研究；“一帶一路”建設下三種審計主體分工協(xié)作機制研究；“一帶一路”審計人才培養(yǎng)機制研究；“一帶一路”審計人員英語能力提升策略研究；“一帶一路”沿線國家審計比較研究等。

（三）推動境外投資企業(yè)設立總審計師制度

境外投資企業(yè)不僅面臨政治、法律、金融、文化、生態(tài)環(huán)境風險，還面臨信息不對稱帶來的用人風險、經(jīng)營管理風險。審計本質是盡早地切斷風險源，保障組織安全健康發(fā)展?！蛾P于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》要求加快建立總審計師制度。今年發(fā)布的審計署11號令，再次強調(diào)建立總審計師制度。目前，國外發(fā)達國家一般都建立了總審計師制度，雖然我國部分大中型企業(yè)設立了總會計師，但總會計師在風險管理、價值管理、人力資源管理、信息管理方面涉足不多，鑒于“一帶一路”建設下境外投資企業(yè)面臨環(huán)境的復雜性，可以先考慮在境外投資企業(yè)率先建立總審計師試點，再逐步向其他國有和國有控股企業(yè)、政府部門、事業(yè)單位推廣?？倢徲嫀熤贫葢鞔_總審計師的政治素質、道德品質、專業(yè)知識、國際文化交流能力等要求。

（作者單位：南京審計大學，郵政編碼：211815，電子郵箱：cxh002@126.com）