政府引導基金審計初探

邱艷瑋

[摘要]本文從政府引導基金的概念和特點入手，通過深入分析政府引導基金的特點，提出相應的審計建議，為審計工作實踐提供參考。

[關鍵詞]政府引導基金 國家審計 審計建議

政府引導基金是新形勢下創(chuàng)新行政理念、調(diào)整

完善政府財政扶持方式的重要舉措。截至2016年末，我國共成立901支政府引導基金，總規(guī)模近2.4萬億元，政府引導基金已經(jīng)成為我國深化投融資體制改革和創(chuàng)新重點領域投融資機制的重要一環(huán)。為規(guī)范政府引導基金的運作和管理，財政部、國家發(fā)展改革委員會分別出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》和《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。

一、政府引導基金的概念和作用

政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務。從廣義上說，政府引導基金是由政府設立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金等都屬于政府引導基金。狹義的政府引導基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金。

政府引導基金是新形勢下創(chuàng)新行政理念、調(diào)整完善政府財政扶持方式的重要舉措。一是能夠以政府調(diào)控“看得見的手”引導市場機制“看不見的手”，彌補創(chuàng)業(yè)投資市場資本總體供給不足、投向不均衡、產(chǎn)業(yè)政策取向不協(xié)調(diào)等市場失靈問題，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)布局，進一步推動供給側結構性改革；二是以少量的財政資金吸引和集聚社會資本，投向符合國家產(chǎn)業(yè)政策導向的行業(yè)和需要扶持的中小初創(chuàng)企業(yè)，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提高財政資金的使用效益。

二、政府引導基金的特點

與其他財政性資金相比，政府引導基金具有非營利性、間接性和市場化、有償方式運作等特點。深入理解引導基金的特點，對科學評價和有效開展引導基金審計尤為重要。

（一）目標的非營利性

政府引導基金是不以營利為目的的政策性基金，非營利性是政府引導基金與商業(yè)性股權投資基金最大的區(qū)別，也是政府引導基金最主要的特征。與商業(yè)性股權投資基金追求單一的財務性目標相比，政府引導基金更多追求政策性目標。

設立政府引導基金，主要是為了發(fā)揮財政資金杠桿作用，引導社會資本投向符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的行業(yè)和有潛力的初創(chuàng)企業(yè)，優(yōu)化資金資源配置、糾正市場失靈，解決有潛力的初創(chuàng)企業(yè)融資難的問題，進一步支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政策性目標是政府引導基金的首要目標，《政府投資基金暫行管理辦法》指出，“為了更好地發(fā)揮政府出資的引導作用，政府可適當讓利”。

（二）投資方式的間接性

政府引導基金一般規(guī)模較大。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國目標規(guī)模百億以上的引導基金共有44支。引導基金參股設立子基金，再由子基金向企業(yè)投資。與直接投資相比，一方面，有助于引導基金分散投資，降低投資風險。另一方面，政府引導基金通過選擇參股的子基金，并由其進行資金運作和投資有助于引入市場化機制，提升引導基金管理、運作的市場化水平。因此，這種投資方式成了我國政府引導基金尤其是創(chuàng)業(yè)投資引導基金最為常見的投資方式。

這種間接性投資的方式產(chǎn)生了“母基金-子基金-創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的雙層投資結構。第一層投資是母基金的投資，母基金通過選擇參股的子基金及其管理人，科學合理地分配引導基金的資金資源，通過投資協(xié)議確定子基金的投資方向，是整個投資鏈條的起點。第二層投資即子基金的投資，子基金通過募資完成對社會資本的吸引，發(fā)揮引導基金吸引、聚集社會資本的功能，并通過對被投資企業(yè)的出資，讓政府引導基金真正進入實體企業(yè)，發(fā)揮扶持功能。這一階段雖然是整個投資鏈條的末端，但卻是政府引導基金發(fā)揮效用的關鍵環(huán)節(jié)。

（三）運作方式的市場化和有償性

有償性、市場化運作是政府引導基金有別于政府撥款等政府補助的顯著特征。市場化指的是政府引導基金引入市場化操作機制。通過市場化方式選擇子基金管理人，再由子基金管理人按照市場化方式選擇被投資企業(yè)。為了保證子基金的市場化運作，政府出資人一般不參與基金日常管理事務。有償性指的是政府引導基金向子基金提供的資金是有償?shù)?，是期望獲得一定回報的。政府引導基金與其他子基金的出資人一樣，通過持有子基金部分基金份額，享受子基金的部分收益，同時也承擔相應的投資風險。

三、政府引導基金審計建議

政府引導基金與其他財政資金在設立目標、投資方式和運作方式等方面有顯著區(qū)別，審計機關在對政府引導基金開展審計工作的過程中，要緊扣政府引導基金的政策性、間接性、有償性、市場化等特點，對政府引導基金的運作和效果進行科學合理的審計評價。

（一）緊扣引導基金的政策性目標，科學評價基金效益

政府引導基金的政策性目標主要包括引導社會資金投向支持企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；解決處于種子期、起步期的初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)融資難的問題；發(fā)揮財政資金杠桿作用，提高財政資金使用效益。不同的引導基金在政策性目標、尤其是對初創(chuàng)企業(yè)的界定和支持的產(chǎn)業(yè)領域方面往往有所不同。在評價政府引導基金政策性目標的實現(xiàn)情況時，要充分了解該引導基金的設立目標，結合其支持的行業(yè)、領域和企業(yè)類型等進行科學評價。

1.引導基金對目標企業(yè)的支持情況。根據(jù)該引導基金的設立目標，獲取和核實通過該引導基金獲得股權投資的企業(yè)數(shù)量、企業(yè)獲得的股權投資金額、企業(yè)的行業(yè)分布和地理分布、企業(yè)所處發(fā)展階段等數(shù)據(jù)，對該引導基金服務企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況進行評價。

2.引導基金資金使用的效益情況。一是通過對該引導基金及其子基金的資金來源進行分析，評價該引導基金發(fā)揮財政資金杠桿作用的效果；二是關注該引導基金資金使用情況，重點關注是否存在大量長期閑置的資金，影響資金的使用效益。

（二）注重大數(shù)據(jù)挖掘和運用，穿透引導基金投資鏈條

政府引導基金“母基金-子基金-創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的投資鏈條，產(chǎn)生了母基金對子基金的投資和子基金對企業(yè)的投資兩個投資階段。從母基金到子基金再到被投資企業(yè)，引導基金的資金不斷分散，追蹤和審計難度也不斷增加。雖然在引導基金投資的兩個階段，審計關注點不同，但都需要審計人員更加注重內(nèi)、外部數(shù)據(jù)的挖掘和運用。

1.關注引導基金本身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，分析引導基金資金的第一階段投資，有助于確定審計重點。如引導基金各類扶持模式及其規(guī)模、引導基金參股設立子基金的數(shù)量及類型、引導基金投資的行業(yè)分布和扶持目標企業(yè)的特征等，這對審計人員把握該引導基金的總體情況和尋找下一步審計工作重點、制定審計實施方案和設計審計程序等具有重要的指導作用。

2.關注外部相關數(shù)據(jù)，穿透引導基金投資長鏈條，有助于提高審計深度。如通過與工商、稅務等數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析獲得子基金投資企業(yè)的行業(yè)類型、股權投資工商確權情況、被投資企業(yè)的運作情況等。此外，審計人員還要打破不同子基金的界限，在總體上對不同行業(yè)的被投資企業(yè)的估值進行簡單的計算和橫向比較。通過關聯(lián)和分析外部數(shù)據(jù)，總體把握對子基金的投資情況、被投資企業(yè)的基本情況以及不同行業(yè)的平均估值情況，并將其中與基金章程、合同協(xié)議等約定不相符的投資行為以及在同一行業(yè)中明顯估值異常的投資行為直接列為審計疑點深入審計。

（三）擁抱“市場化”，把握有償性，注重基金章程和投資協(xié)議

有償性是政府引導基金有別于政府補助和政府貼息等傳統(tǒng)政府支持方式的重要特征。政府引導基金雖然注重政策性目標，但其對子基金的投資并不是無償?shù)模嗟氖且环N投資行為，作為出資人其遵循“利益共享、風險共擔”的投資原則。雖然為了更好地發(fā)揮引導作用允許適當讓利，但在一般情況下仍應與其他出資人“同股同權”。

政府引導基金作為母基金參股設立子基金，一般不具有控制地位，也不參與子基金的具體運作和投資行為，可減少行政干預，保障基金的市場化運作。與其他市場化商業(yè)行為一樣，母基金作為出資人在子基金中的權利和出資義務，通過子基金的章程、投資協(xié)議等文件確定，這些協(xié)議類文件是母基金作為出資人開展投后管理、維護自身權利、實現(xiàn)自身目標的重要依據(jù)，也是對政府引導基金審計的重要抓手。

1.關注基金章程及投資協(xié)議條款的合理性。一要關注其中是否反映了該引導基金的政策性目標，是否對投資行業(yè)、投資對象的范圍等進行清晰界定，以保證政策性目標的實現(xiàn)；二要關注相關文件對各出資人的出資行為是否提出清晰、明確的要求以及相應的保障措施，避免該子基金因其他出資人資金不到位等原因影響基金的有效運作；三要關注《政府投資基金暫行管理辦法》等法規(guī)中規(guī)定的法定事項是否包含在文件內(nèi)，如約定中是否包括基金不得從事的七項業(yè)務以及政府出資可選擇提前退出的五種情況等；四要關注章程協(xié)議中的收益處理和虧損負擔方式是否符合政策要求；五要關注母基金對子基金的監(jiān)督權利是否在章程、協(xié)議中得以體現(xiàn)，監(jiān)督方式是否可行有效，為母基金開展投后管理和監(jiān)督制定依據(jù)。

2.關注基金章程及投資協(xié)議的履行情況。一是關注母基金是否切實履行了章程、協(xié)議約定的各項義務；二是關注母基金是否根據(jù)章程、協(xié)議及時有效地開展投后管理和監(jiān)督工作；三是關注子基金收益分配是否符合章程或協(xié)議約定；四是關注在章程、協(xié)議其他方出現(xiàn)違反協(xié)議約定或出現(xiàn)政府出資可選擇提前退出的情況下，母基金是否能根據(jù)章程、協(xié)議中的條款積極維護自身權益。

（作者單位：上海市審計局，郵政編碼：201821，電子郵箱：gracie_qyw@163.com）