地方政府誠信降低分析與誠信重建路徑研究

摘 要：開展政務(wù)誠信建設(shè)，是黨和國家給人民群眾做的模范帶頭，是政務(wù)公開的又一大體現(xiàn)。本文剖析了改革開放以來基層政府誠信度逐步降低的原因，指出新時代加強基層政府誠信體系建設(shè)的重要意義，在梳理各地政府誠信建設(shè)中暴露的種種問題后，提出新時代構(gòu)建誠信政府的六條路徑。

關(guān)鍵詞：失信因素；政府誠信重建；時代意義；重建路徑

政府誠信是社會誠信體系的重要組成部分，沒有良好的政府誠信，就無法建立良好的社會誠信。地方政府誠信，表現(xiàn)在地方群眾對地方政府施政過程的行為言行的一種心理上的認(rèn)可。改革開放以來，我國不少地方的基層政府，只片面地注重經(jīng)濟建設(shè)，出現(xiàn)與民爭利或助商與民爭利的現(xiàn)象，不少惠民政策落實中也出現(xiàn)過虎頭蛇尾現(xiàn)象，許多基層干部工作方法簡單粗暴，忽視了干群關(guān)系，嚴(yán)重影響了老百姓心目中的政府誠信度。

一、剖析基層政府誠信度逐步降低的原因

地方政府誠信缺失，也就是地方政府所做的一切或者部分行為，讓民眾失去信任，從而造成合法性基礎(chǔ)動搖的問題。那么是什么原因?qū)е碌胤秸\信缺失的呢？

1.政府趨利，政策多變，政出多門

改革開放以來，一些政府部門的政策與行為大多不具穩(wěn)定性、普遍性與規(guī)范性，逐步削減了老百姓對于政府的信任度。一些地方政府的政策制定仍滯留于“拍腦袋”的決策水平上，難以對重大決策進(jìn)行詳細(xì)與周密的調(diào)查和論證，導(dǎo)致政策帶著毛病出臺，加之部分部門職責(zé)不清，決策沖突與政策多變現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致社會預(yù)期由此降低，企業(yè)不敢投資，政府宏觀調(diào)控實效性低，進(jìn)而引發(fā)一系列社會問題。低下的執(zhí)政能力難以維護(hù)市場秩序的公正性，不良信用主體的違規(guī)、違法行為頻發(fā)，政府的預(yù)警與預(yù)防措施的欠缺，導(dǎo)致社會誠信體系崩塌。

政府部門趨利行為嚴(yán)重影響了政府誠信建設(shè)：為謀取部門利益盡可能地擴大部門的行政管理權(quán)；為謀取部門利益而產(chǎn)生的集體尋租行為；為了維護(hù)部門利益而爭功諉過的行為。于是，又導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變不到位，不同部門職責(zé)劃分不清，進(jìn)一步出現(xiàn)一些政府部門對有利可圖、容易出政績的事，紛紛搶著干、爭著干；而對需要承擔(dān)責(zé)任，有一定難度、擔(dān)一定風(fēng)險的事，則推諉扯皮，行政不作為等現(xiàn)象。

2.政務(wù)信息透明度低，信任難以達(dá)成

政府信用對信息公開有很高的要求，政府應(yīng)采取多種形式將機構(gòu)設(shè)置的基本內(nèi)容披露給社會成員，視政務(wù)公開為政府工作的一項法定義務(wù)，除了涉及國家機密的文件以外，所有的行政管理與公共服務(wù)事項都應(yīng)及時面向社會予以公開。

目前，我國很多地方政府與所轄部門所做的工作并不到位，它們通常會要求他人對所需要的各項信息予以透明化的公布，而具體到自身情況上，信息公開力度卻明顯不足。例如，政府通常會制定詳細(xì)的規(guī)定責(zé)令企業(yè)對各項內(nèi)容與程序予以公開，但是卻籠統(tǒng)化自身的相關(guān)內(nèi)容，更為甚者，一些政府在上交財政預(yù)算與決算報告之時都一帶而過，使得政府的誠信顯著降低。在一些危機或突發(fā)事件出現(xiàn)之時，政府對信息的公開更是模糊不清，甚至對真實情況予以遮蓋，這種情況下，公眾嚴(yán)重質(zhì)疑政府的誠信狀況，政府與公眾之間的信任關(guān)系遭到極大的惡化。

3.官員素質(zhì)不高，干部權(quán)力難以規(guī)范

各級政府的每個部門也都有領(lǐng)導(dǎo)和普通工作人員，那么一旦這些地方政府的官員素質(zhì)不能夠得到很好地提高，不管是中央下達(dá)的什么樣的指令，都會在執(zhí)行過程中，被打折扣。一些精致的利己主義者或追名逐利的人充斥在政府中，他們?nèi)狈τ行У呢?zé)任意識和擔(dān)當(dāng)，難以維護(hù)地方政府誠信。不少地方官員自身在誠信意識和行為上令人不能滿意，導(dǎo)致社會公眾降低了對于地方政府的信任。

目前，政府機構(gòu)與公務(wù)人員的失信行為難以得到有效的控制，這增加了社會成員的誠信成本，公眾對政府及社會的信任危機愈發(fā)嚴(yán)重。實際上，政府機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)干部及公務(wù)人員應(yīng)扮演社會、企業(yè)、法人信用供給者的角色，他們言而無信、欺上瞞下、以權(quán)謀私，營私舞弊，對公眾造成負(fù)向誠信激勵，降低整個社會的誠信水平。此外，地方政府的失信行為還會給社會成員造成錯誤的價值導(dǎo)向，妨害市場經(jīng)濟的完善與社會和諧的發(fā)展。

二、新時代，加強基層政府誠信體系建設(shè)的時代意義

十九大報告明確提出新時期將建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。提升人民的獲得感將成為衡量服務(wù)型政府績效的重要參考指標(biāo)之一。服務(wù)型政府要求各級政府必須加強誠信體系建設(shè)，取信于民，提升人民群眾對于政府的信任度，徹底扭轉(zhuǎn)不良的干群關(guān)系。

1.新時代政府管理角色的變化

我國的政府管理是中央政府和地方政府協(xié)同合作發(fā)揮作用，各級人民政府在推動地區(qū)建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮重要職責(zé)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟各方面都取得了長足的發(fā)展，但是相對于西方的發(fā)達(dá)國家還是存在很大的差距。雖然西方大部分國家市場經(jīng)濟與其執(zhí)行的市場經(jīng)濟制度和政府管理機制已經(jīng)非常匹配，但是，我國制度管理不能完全照搬西方國家，需要結(jié)合我國國民基本素質(zhì)，結(jié)合經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的特殊時期的實際而發(fā)生改變。各級政府的職能也應(yīng)該轉(zhuǎn)換為配合市場、服務(wù)于市場、彌補市場調(diào)控不足這樣一個服務(wù)角色。

一直以來，政府管理是對市場的監(jiān)督和引導(dǎo)?，F(xiàn)在，我們需要利用政府這只看得見的手和市場這只看不見的手共同管理和調(diào)控社會主義市場經(jīng)濟，不斷地調(diào)動市場的主觀能動和自我調(diào)節(jié)，高效地發(fā)展生產(chǎn)力，完善市場調(diào)節(jié)機制。我們更需要政府在其他領(lǐng)域發(fā)揮更大的影響力，積極服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)社會進(jìn)步，否則必然會引發(fā)職能失位。

2.誠信體系建設(shè)需要從誠信政府建設(shè)著手

建設(shè)誠信體系，首先要對誠信有清晰的定義和客觀的認(rèn)識，明確誠信體系的影響因素和基本構(gòu)成，如何對誠信體系的建立起到主動地引導(dǎo)和配合，其具有的威脅有哪些?，F(xiàn)如今，不少地方的整個社會有著不信任的氣息，其中就包括人民與政府之間、人與人之間、消費者對商家的不信任、患者對醫(yī)生的不信任等。例如，陜西榆林“8.13榆林產(chǎn)婦跳樓事件”，在網(wǎng)絡(luò)上引起了軒然大波，醫(yī)者本是治病救人的高尚職業(yè)，而今卻不被人們所尊重，這正是誠信缺失的嚴(yán)重后果，故而誠信體系的建立刻不容緩。這類問題不僅僅存在一省一市中，而是已經(jīng)成了全民問題，所以各級政府一定要在社會誠信體系建設(shè)中加大力度，特別是提升基層政府的自身誠信度。十九大報告也特別強調(diào)，要堅持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起。這給各地建立誠信政府提出了目標(biāo)，為各級政府獲取人民需求，回應(yīng)解決需求，重塑社會誠信體系指明了方向。

3.政府管理是構(gòu)建誠信體系的基石

社會誠信體系建設(shè)與不斷完善是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從內(nèi)容上來說包括個人誠信與組織誠信。政府作為社會影響力最大的組織，其管理著力點和公信力是整個誠信體系建設(shè)的基礎(chǔ)，加強誠信體系建設(shè)需要政府管理和政府誠信，這是誠信體系建設(shè)的基本導(dǎo)向，也是完善誠信體系建設(shè)的必要基礎(chǔ)。

三、政府誠信體系建設(shè)面臨的新問題

1.規(guī)劃思路不清晰，統(tǒng)籌不足

一些基層政府在誠信機制的建設(shè)過程中沒有一個具體的思路和完整的規(guī)劃，對于社會整體的誠信缺失并沒有有效管控手段和提升方法，只有一些零散的措施，難以取得長效，難以徹底扭轉(zhuǎn)失信局面。另一方面，一些地方政府并沒有清晰地認(rèn)識到自身如何在誠信系統(tǒng)的建設(shè)中發(fā)揮積極主動作用，怎樣來領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)社會誠信基礎(chǔ)建設(shè)，所以導(dǎo)致手段疲軟社會執(zhí)行力弱。

2.信用體系建設(shè)體制不夠完善

政府雖然在社會上對誠信建設(shè)進(jìn)行了大力的宣傳和推廣，并且采取了一些措施，例如制定法規(guī)和守則對公民社會行為進(jìn)行了要求和規(guī)范，通過立法手段對社會企業(yè)的商務(wù)行為和制假販假等行動做出了約束，并且出臺了相應(yīng)的懲罰措施，但是對于社會行為的監(jiān)督機制并不完善，對于相關(guān)社會穩(wěn)定的產(chǎn)品如食品安全和藥品安全這些老生常談的話題政府監(jiān)管制度不夠完善，政府在政府管理透明化方面沒有有效的建樹。

3.政府承諾，時常失信于民

政府承諾作出的同時，也相應(yīng)地肩負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，后續(xù)的履行情況將直接影響到民眾對政府的認(rèn)知、評價以及信任。為了不過分透支政府信任和最大程度地維護(hù)政府權(quán)威，政府必須科學(xué)合理謹(jǐn)慎地作出承諾，增強承諾的制度化水平。

4.信用評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

地方誠信體系至今并沒有一個統(tǒng)一的信用評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致信用考量混亂，相應(yīng)的獎懲制度也得不到有效的貫徹執(zhí)行，單純地依靠道德體系去維持誠信體系的運行是不夠的。對于各地政府失信懲罰還處于缺失狀態(tài)，失信成本與收益成本比起不到警示作用，誠信觀念得不到根本扭轉(zhuǎn)。

5.信用立法滯后導(dǎo)致信用環(huán)境沒有形成

立法上的缺失使得民眾的基本權(quán)益不能得到保護(hù)，當(dāng)人民的正當(dāng)利益受到威脅時法律不能夠保證其基本權(quán)益不受損失，當(dāng)不誠信的行為大行其道時，人們之間相互不信任，導(dǎo)致人們的道德陣線受到動搖而不能堅持，其底線法律也沒有形成應(yīng)有的引導(dǎo)約束作用。

四、新時代構(gòu)建誠信政府的路徑選擇

政務(wù)誠信，是政府要對社會、對公民恪守信用準(zhǔn)則，其核心是依法行政、守信踐諾，發(fā)揮政府在誠信建設(shè)中的示范表率作用，取信于民，這既是法治政府的必然要求，也是構(gòu)建服務(wù)性政府的基本要求，更是建設(shè)誠信社會的重要基礎(chǔ)。

1.政府合理規(guī)劃頂層設(shè)計

新時代要求各地努力建立現(xiàn)代誠信服務(wù)型政府，營造既“親”又“清”的新型政民關(guān)系。筆者認(rèn)為，各地政府應(yīng)出臺誠信體系建設(shè)工作具體方案，對誠信體系的建設(shè)給出指導(dǎo)性意見，推動重要領(lǐng)域的誠信制度建設(shè)，全力推動政府部門的權(quán)力公開制度，建立相應(yīng)的職能監(jiān)督系統(tǒng)，在民眾心中建立起政府公信力，以公平正義為導(dǎo)向追求，以政府誠信為基石構(gòu)建社會誠信體系大廈。創(chuàng)新行政執(zhí)法行為，規(guī)范依法行政，保障誠信者不受損害，嚴(yán)懲不誠信行為，面向社會征求誠信制度建設(shè)的實施辦法和具體舉措，加快各個基本行業(yè)的誠信制度建設(shè)。

2.制定誠信政府打造與建設(shè)的總目標(biāo)

政府的誠信能夠帶動企業(yè)、個人與整個社會的誠信?；诖?，政府應(yīng)以誠信建設(shè)為最終目標(biāo)，向和諧社會的構(gòu)建提供充足的動力。第一，打造責(zé)任心極強的政府，嚴(yán)格遵守政治承諾，提高政策的穩(wěn)定性與連貫性，不以干部的喜怒而任意改變；第二，打造嚴(yán)于律己、勇于糾錯的政府，規(guī)范言行與舉止，提高社會公眾對政府信譽的評價；第三，打造公正無私的政府，在社會規(guī)則與法則的制定與實施中，擔(dān)任“裁判員”一職，以公正無私的態(tài)度處理各項政務(wù)；第四，打造服務(wù)型政府，對執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的觀念予以貫徹與遵循；第五，打造依法行政的政府，嚴(yán)格遵循自己制定的各項法律法規(guī)，通過誠信政府總目標(biāo)的確立，穩(wěn)定構(gòu)建社會主義和諧社會。

3.以政務(wù)公開搭建誠信建設(shè)新平臺

黨的十九大報告指出，要加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。為了加強政府與公眾社會的相互信任，有必要建立起開放、樂觀的動態(tài)心理平衡機制。通過政府開放、包容的姿態(tài)來感染和激勵社會成員，從而在全社會弘揚積極向上、樂觀開放、自尊自信、理性平和的良好心態(tài)。

這給各級政府指明了提升誠信體系的方向，也給基層政府指出了構(gòu)建誠信政府的基本方法。各級政府通過“電子政府”的大力建設(shè)，提升政務(wù)信息的公開透明度，，支持政府的誠信建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，使政府與社會公眾可以在網(wǎng)上實現(xiàn)雙向互動，進(jìn)而建立起相互信任的良好關(guān)系。除了必須保密的部分之外，政府應(yīng)對自己掌握的各項信息予以公開，滿足公眾對方針政策、決策事項、社會發(fā)展以及組織人事等的了解要求，在體現(xiàn)行政領(lǐng)域人民主權(quán)的同時對民眾的國家事務(wù)知情權(quán)予以確保，推動政府的誠信建設(shè)。其一，增強公眾政治參與，讓其了解政府政治傾向、實際政績等內(nèi)容；其二，將政府行政權(quán)力行使置于群眾監(jiān)督之下，遵守信用原則與法定程序處理政務(wù)，預(yù)防政府失信于民現(xiàn)象的發(fā)生，使黨與政府更具向心力。

4.優(yōu)化信用信息，建立信用考評制度

建立科學(xué)的政府信用考評機制，建立政府信用考評機制，依法處理失信行為。地方政府要逐級建立政府信用考評機制。實行上級政府負(fù)責(zé)對下級政府的信用考評，本級政府負(fù)責(zé)對所屬部門的信用考評。

人是構(gòu)成社會的基本單元，要想建立誠信體系，首先要完成的就是領(lǐng)導(dǎo)干部和政府公務(wù)人員誠信檔案的完善和建立，首先增強這一群體的誠信意識，通過多渠道如應(yīng)用微信公眾號、社交平臺等新信息方式開展誠信教育。其次規(guī)范市場信息建設(shè)，明確企業(yè)社會責(zé)任，用道德體系約束企業(yè)遵守誠信原則，完善政府對企業(yè)的監(jiān)督管理體系，用法律枷鎖束縛企業(yè)，要求其必須嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)誠信規(guī)定，執(zhí)行嚴(yán)格的法律體系，由企業(yè)自制和法律制約相配合。

5.加強外部監(jiān)督

政府失信行為的發(fā)生在一定程度上源于懲戒機制的欠缺，政府的誠信建設(shè)應(yīng)對懲戒失信者的“成本代價體系”進(jìn)行構(gòu)建，強化失信懲戒工作，對失信者形成全方位的約束。要以國家強制力為后盾對政府及其官員的失信行為加強約束和監(jiān)督。措施包括加強人大的自身建設(shè)，提高人大代表的議政素質(zhì)；明確人大和人大代表在行使監(jiān)督職權(quán)中的責(zé)任，落實監(jiān)督內(nèi)容，完善人大的質(zhì)詢制度、代表視察制度、信訪制度。

加強司法監(jiān)督，有效發(fā)揮司法的監(jiān)督機制作用，必須加快司法體制改革，如賦予司法機關(guān)真正獨立的權(quán)力和地位，提高司法隊伍的整體素質(zhì)，盡快出臺完備詳盡的反貪污法、監(jiān)督法等。

6.強化問責(zé)懲戒機制

政府問責(zé)制度和外部監(jiān)督機制結(jié)合起來效果更佳。政府問責(zé)制度本身包括內(nèi)部問責(zé)（同體問責(zé)）和外部問責(zé)（異體問責(zé)）兩部分，而外部問責(zé)主要通過外部監(jiān)督來實現(xiàn)。政府要加強事前、事中和事后對所作承諾的全程問責(zé)，全力推動誠信主體不折不扣地履行承諾。

此外，對失信行為的發(fā)現(xiàn)與及時懲戒依賴于社會各界的監(jiān)督，今后的政府工作還應(yīng)加強輿論與媒體的監(jiān)督與評判工作，真正地還政于民。通過社會輿論與新聞媒體了解并評議政府的誠信表現(xiàn)，有利于公眾知情權(quán)的行使，能夠?qū)p害國家與人民合法利益的行為給予公開曝光與大眾指責(zé)。必要時，通過法律手段對政府失信的運行程序展開合法性監(jiān)督，對違法行為予以法律追究。

作者簡介：

劉影（1981-）女，遼寧彰武人，大學(xué)本科學(xué)歷，遼寧省阜新市行政學(xué)院市情教研室副教授；研究方向行政管理。