淺析PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)

【摘要】自2013年以來，PPP模式的政策密集出臺，PPP模式的應(yīng)用也越來越廣泛。PPP模式是政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面建立的一種長期合作的伙伴關(guān)系。PPP模式有明顯的優(yōu)點(diǎn)：加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的聯(lián)系，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。也不可避免的有其缺陷：PPP模式法律制度不完善，缺乏靈活性，融資成本提高。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 PPP模式優(yōu)點(diǎn) PPP模式缺點(diǎn)

一、PPP模式概述

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫，即一種公共和私人的合作模式。政府和社會(huì)資本合作（PPP），是指政府采用競爭性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)[1]。具體是說政府跟私人組織，共同出資合力建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，亦或是提供某種公共物品和服務(wù)，通過簽署特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，政府和私人組織形成伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，來保證合作能成功進(jìn)行，并且各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，使得合作能達(dá)到比原先雙方各自完成任務(wù)時(shí)更滿意的結(jié)果。

二、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

（一）PPP模式可以加強(qiáng)政府和社資本的聯(lián)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性

現(xiàn)如今，PPP模式在城市基礎(chǔ)建設(shè)中已經(jīng)有很多成功的案例，使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不再是被政府部門獨(dú)攬，民間組織亦是有機(jī)會(huì)加入其中，分得一杯羹。隨著現(xiàn)在的熱點(diǎn)問題—扶貧問題提上日程，運(yùn)用PPP扶貧模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，在國家及地方的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃下，政府和社會(huì)資本就最基本的民生問題將會(huì)進(jìn)行一次更加緊密的合作，這將進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)組織的聯(lián)系，而且兩相合作，使社會(huì)資本在項(xiàng)目的初始階段即可介入到項(xiàng)目中去，使政府的公共部門在制定規(guī)劃時(shí)可以參考地方資本的經(jīng)驗(yàn)，考慮到政策的實(shí)際執(zhí)行力，減小風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到滿意的效果。而且，由于政府有更高的公信力，社會(huì)資本在與政府合作時(shí)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，資本回收更有保障，所以社會(huì)資本更傾向于與政府合作，這在一定程度上調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本投資的積極性，加快了資本流通，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）PPP模式可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

對于一些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和有關(guān)于民生的項(xiàng)目，關(guān)系國家命脈的項(xiàng)目等等大型項(xiàng)目，由于它們有著極其重要的作用，而且往往耗時(shí)長，耗資大，一般的企業(yè)和個(gè)人往往無力承擔(dān)，因此只能由政府來主導(dǎo)。當(dāng)眾多項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行時(shí)會(huì)需要巨大的資金投入，政府有時(shí)也會(huì)力不從心，面臨較大的資金缺口，常常導(dǎo)致一些項(xiàng)目拖延或者不了了之。采用PPP模式，可以以政府為主體，廣泛吸收民間資本的加入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿作用”，以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)較大的社會(huì)資本，解決政府面臨的資金不足的問題。同時(shí)，政府和私人形成的合作關(guān)系，使項(xiàng)目資金來源有了保障，無需政府公共部門承擔(dān)債務(wù)負(fù)擔(dān)和外債壓力，增加了政府對資金的可控性和對資金的預(yù)算，有利于加大政府對基礎(chǔ)設(shè)施的資本輸出，和項(xiàng)目的順利完成。

（三）PPP模式可以增大社會(huì)資本的涉及領(lǐng)略，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP模式使用，社會(huì)資本在政府的主導(dǎo)下開始涉及以前無法涉及的領(lǐng)域。PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等[2]。由于這些模式克服了政府融資困難的問題，使得PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶貧等民生問題以及特色城市、特色小鎮(zhèn)，棚戶改造等等項(xiàng)目中得到了應(yīng)用，社會(huì)資本也因此滲透到這些方面，拓寬了社會(huì)資本的投資寬度。此外政府和社會(huì)資本在同意達(dá)成合作關(guān)系，即PPP模式達(dá)成之初，政府和社會(huì)資本會(huì)通過各種預(yù)估算，并進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究，最后通過談判達(dá)到實(shí)現(xiàn)對合作雙方的利益最大化。這樣既可以借助社會(huì)資本先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，又可以發(fā)揮政府在大型項(xiàng)目上的主導(dǎo)作用和控制力，提供豐富的資源，降低和分散項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP模式的缺點(diǎn)

（一）政府監(jiān)督力度不夠，關(guān)于PPP模式的制度不完善

當(dāng)前的規(guī)定雖然從市場準(zhǔn)入、完善特許權(quán)經(jīng)營制度、運(yùn)行安全、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，但由于缺少可操作性的政策支持，政府對項(xiàng)目的監(jiān)管只有籠統(tǒng)的規(guī)定，并未涉及到監(jiān)管過程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)的法律后果，導(dǎo)致政府監(jiān)管基本上形同虛設(shè)[3]，沒有起到預(yù)想的效果。在PPP模式政府與社會(huì)資本的伙伴式合作模式中，由于政府沒有起到主導(dǎo)的作用，社會(huì)資本會(huì)展示出資本的特征——過度追求經(jīng)濟(jì)利益，這與政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初衷—追求社會(huì)利益和環(huán)境效益相悖，可能會(huì)出現(xiàn)很多問題。而且PPP模式進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)周期長，更需要一套成熟，完善，穩(wěn)定的法律制度來降低或分散風(fēng)險(xiǎn)。但目前與PPP模式配套的法律制度因完善性、穩(wěn)定性等方面的缺陷，給項(xiàng)目帶來融資、建設(shè)、運(yùn)營以及事故追責(zé)等方面的不便，造成不同程度的影響。

（二）PPP模式運(yùn)作周期長，缺乏靈活性

由于PPP模式進(jìn)行的項(xiàng)目運(yùn)作周期較長，有的甚至長達(dá)數(shù)十年，因此PPP合同在簽訂時(shí)會(huì)進(jìn)行周密的考慮，條款也會(huì)比較嚴(yán)格，缺乏足夠的靈活性。政府公共部門或者社會(huì)資本在起草合同時(shí)，不能將未來的情況完全涵蓋在合同當(dāng)中，使得合同制定時(shí)的條款不能完全適用于以后的情形，可能會(huì)有偏差，但是也只能按照合同已經(jīng)制定好的條款執(zhí)行，不能因時(shí)制宜，因地制宜的進(jìn)行修改，否則會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要想增加合同的靈活性，應(yīng)該在合同制定前，進(jìn)行充分的前期調(diào)研，聘請具有豐富PPP模式項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的調(diào)研機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期的調(diào)查。對以前的類似項(xiàng)目進(jìn)行研究，從而對整個(gè)項(xiàng)目的整個(gè)生命周期進(jìn)行規(guī)劃，并對未來的經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行研究，以便對未來的變化趨勢進(jìn)行總體把握，將可能的變數(shù)考慮到合同中，減輕或者降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

（三）PPP模式導(dǎo)致融資成本提高

公共部門有政府為支撐，公信力強(qiáng)，可信度高，與社會(huì)資本相比對金融市場的吸引力更高，融資的能力更強(qiáng)，而且融資的成本更低，代價(jià)更小。而且，在考慮社會(huì)資本的融資成本時(shí)，不僅僅要考慮利率，還要從項(xiàng)目轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的能力，以及項(xiàng)目總體水平的提高等方面進(jìn)行考慮。因此，在PPP模式，政府和社會(huì)資本合作的情況下，項(xiàng)目的融資成本較政府單獨(dú)參與時(shí)要高出一些。

參考文獻(xiàn)

[1]國務(wù)院法制辦公室.基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）[Z].2017-7-21.

[2]張碧波.PPP扶貧模式研究[J].理論周刊，2018（1）.

[3]朱海波，郭志明，龐佳麗等.PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的研究[J].價(jià)值工程，2016，35（32）：22-24.

作者簡介：劉敏（1996-），女，漢族，山東泰安人，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，2015級本科生，研究方向：管理科學(xué)與工程。