社會力量教育治理內涵、特征、理論依據(jù)及機制建設芻論

向幫華 賈毅 白宗穎

摘要：教育治理本質是多元主體共同參與的教育共治。社會力量作為多元主體之一，有義務依法參與和監(jiān)督教育治理，同時，治理理論、公民社會理論、新公共行政理論為社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理提供了理論指南。社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理具有公正性、獨立性、合法性以及有限性，是故需要在政府“元治理”層面、法治層面、第三方教育評價層面建立健全其運行機制，以確保社會力量高效發(fā)揮教育治理的效用。

關鍵詞：教育治理；社會力量；教育共治；機制建設

the Connotation， Characteristics， Theoretical Basis and Mechanism Construction of Participation and Supervision of Social Power in Education Governance Accordance With the Law

Abstract：Education governance is maintained by multiple subjects. Since social power belongs to one of the multiple subjects， therefore it has the obligation to participate and supervise in Education governance. Meanwhile， the governance theory， the theories of civil society， the new public administration theory provided theoretical guides for participation and supervision of social power accordance with the law. The the participation and supervision of social power in Education governance has the characteristics of fairness， independence， validity. However， it has its limitations， thus， the government should set up its operating mechanism in “meta governance” level， legal level and the third party educational evaluation level to ensure the social power achieve a higher efficiency in education governance.

Key words：education governance；social force；education co-governance；mechanism construction

時下，“教育治理”無論是在教育理論還是在教育實踐中被提到的次數(shù)越來越頻繁，已然成為一門“顯學”。教育治理強調多元主體參與，關鍵是突出社會力量參與教育治理的力度。從《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（中發(fā)[2010]12號）中“推進管辦評分離”，“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！钡?014年袁貴仁在全國教育工作會議上明確指出要大力推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建政府、學校、社會三方面的新型關系，建立起有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的治理格局，大力推進教育管辦評的分離。[1]再到2015年5月4日教育部正式下發(fā)的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法[2015]5號）中明確強調要到2020年建立政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局。諸文件使得教育治理的觀念日漸深入人心，同時也為社會力量依法參與教育治理、實現(xiàn)教育共治提供了政策依據(jù)。如今我國已經(jīng)存在教育共治的教育治理現(xiàn)象，[2]但是，如何通過社會力量的參與優(yōu)化教育治理，達到教育善治，從而實現(xiàn)我國的教育現(xiàn)代化，成為當下亟須解決的問題。

一、社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的內涵

治理是在政府管理與市場調控雙重失靈的情況下產(chǎn)生的。就我國而言，治理作為一個概念雖然是一舶來品，但從20世紀末就已成為學界研究的熱點。自十八屆三中全會提出“建設國家治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化”之后，治理、國家治理遂成為政策法制的關鍵詞，得到了國家各級、各界專家學者的重視。教育作為基礎性服務事業(yè)，在我國出于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，教育治理的成功與否關系到國家治理現(xiàn)代化的水平。

“教育治理”是相對于“教育管理”而言的，一字之差卻有霄壤之別。教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，根據(jù)一定的制度規(guī)范，進行有效合作互動，共同參與教育公共事業(yè)管理的過程。[3]強調多元主體共同參與、共同治理，也就是教育共治，為多元治理主體搭建了表達利益訴求的平臺，體現(xiàn)了教育治理主體的多元性，其中，社會力量就是最主要的教育治理主體之一。教育共治只是教育治理的手段、途徑，實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化、達到教育善治，形成良好的教育生態(tài)，提高教育質量，追求教育公共利益最大化才是教育治理的最終旨歸。要達到這一最終目的，首先就應該對“社會力量”這一身份進行廓清。社會力量是指能夠參與和作用于社會發(fā)展的基本單位，可以是個人也可以是各類法人。而對于教育治理而言，社會力量具有特殊性。參與教育治理的社會力量，是相對于教育“管”方和教育“辦”方而言的，具有獨立性和第三方的特性。教育“管”方即管理教育的一方，也就是政府一方，主要包括國家、地方各級人民政府和教育行政部門，體現(xiàn)了官方意志。教育“辦”方是指各級各類教育的經(jīng)營運作方，是學校層面的辦學主體。雖然我國辦學主體的權利及身份不明顯，政府身兼“管”的一方與“辦”的一方雙重身份于一身，但名義上，教育“辦”方還是應該歸學校辦學主體所有，體現(xiàn)了辦學方的意志。因此，參與教育治理的社會力量就是教育“管”方和教育“辦”方之外，包括社會公民、企業(yè)、黨政機關事業(yè)單位、獨立社會結構等在內的綜合。依法，是對社會力量的要求，即要求社會力量對教育治理的參與和監(jiān)督應該合乎法律制度，沒有法律制度作為依據(jù)，就會造成秩序混亂、效率低下，出現(xiàn)教育亂治，影響教育善治的達成。所以，社會力量要依法行事，遵守《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》等法律，參與和監(jiān)督教育治理。社會力量的依法參與和監(jiān)督體現(xiàn)了教育治理的真正要義。

二、社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的特征

社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理旨在達到教育公共服務利益的最大化，形成教育善治，因此會具有善治“透明化、責任性、回應和有效”等一般特征，[4]同時還具備教育善治“秩序、透明度、回應性、參與度、問責、效率”等基本特征。[5]除此之外，社會力量作為主要的治理主體參與和監(jiān)督教育治理還具有自身獨特的特征。

（一）公正性

沒有絕對的公平，只有合理的不公平，即相對的公平，也就是公正。社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的公正性首先體現(xiàn)在社會力量作為教育治理主體之一，在教育治理面前，擁有公正的參與機會。相對于以往政府一方獨大，對教育事業(yè)大包大攬的教育管理模式而言，社會力量在機會和治理主體“人格”上，與政府、機關以及辦學主體處于平等地位。也體現(xiàn)了教育治理的公正性。其次，社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理有利于實現(xiàn)教育公正。我國地域幅員遼闊，東、中、西部教育發(fā)展極不平衡，存在地域性差異；而就同一地域而言，鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)的發(fā)展水平也有較大差距，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡；再者，即便在同一個班級中，每個孩子也會有相異的并行、特質與天賦。針對地域、城鄉(xiāng)以及個人教育發(fā)展的三重差異與差距，我國不可能也無需實行統(tǒng)一、同等、標準化的教育供給。公共教育服務應該了解各地域、各城鄉(xiāng)，以及學生、家長、教師等個體代表不同的利益訴求，從而有針對性的、亟待需要的、多元化的公共教育服務。社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理恰好為各方教育主體搭建了一個價值利益訴求表達的平臺，表現(xiàn)了教育治理的民主性，使得公共教育服務的供給能夠有的放矢，從而真正達到教育公正。

（二）獨立性

就我國而言，教育事業(yè)（主要指公立教育）主要是政府主管，學校按照國家政策及教育方針經(jīng)營的模式，社會力量之于教育，本身就帶有第三方的獨立性。社會力量既不從屬于政府官方的管理部門，也與學校辦學主體沒有利益沖突，獨立于政府和辦學主體，真正的價值無涉。同時，社會力量只是教育治理多元主體的一方，政府、辦學主體針對教育治理會有不同利益價值的訴求表達，有時會產(chǎn)生利益矛盾與沖突，社會力量可以利用自身的獨立性優(yōu)勢，對其進行斡旋，起到協(xié)商、潤滑作用。另，社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的獨立性還體現(xiàn)在社會第三方教育治理機構的獨立性。獨立的社會教育治理機構包括兩類：一類是上海市教育評估院、江蘇省教育評估院、重慶市教育評估院等，屬于市教育委員會或省教育廳管理的直屬事業(yè)單位，雖屬于第三方獨立教育治理機構，但有一定的官方背景；另一類是重慶天正教育評估監(jiān)測咨詢服務中心、 北京公眾教育評價研究院、北京新賽紀科技信息有限公司（比賽360網(wǎng)）、學分在線（北京）國際數(shù)據(jù)科技有限公司等，真正的獨立第三方教育治理機構。這些獨立第三方教育治理機構擁有自身獨立的技術、專業(yè)人才、經(jīng)費來源、操作程序等智庫，能夠獨立自主地參與教育治理，提供教育決策。

（三）合法性

首先，社會力量參與和監(jiān)督教育治理位列法理之內，法律和政策允許社會力量參與和監(jiān)督教育治理，并給出了適當?shù)恼咧敢Ｆ浯?，社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理蘊含有法治精神。體現(xiàn)了依法治國、國家治理現(xiàn)代化的全面建設，全國各行各業(yè)，無論官民都要依法行事，有法必依、恪守法規(guī)。教育治理作為國家治理的基礎，社會力量參與時也應該遵守法律法規(guī)，同時，社會力量還肩負監(jiān)督教育治理合法與否的責任。最后，體現(xiàn)了教育治理的人文法治精神，教育治理為了保護大多數(shù)教育主體的利益，尤其照顧弱勢群體的利益訴求，關注各類教育主體的多元需求，教育治理中社會力量的依法參與和監(jiān)督與這一主旨高度契合，顯現(xiàn)了教育治理的人文品質。

（四）有限性

加大社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的力度是改革教育治理的要點，但這并不意味著社會力量無限的參與，社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理有其有限性。首先，政府在教育共治中依然具有主導作用，掌舵教育治理的方向。其次，效率問題。教育共治是教育治理的手段，教育共治容易導致多方利益主體的利益沖突，不利于達成一致的妥協(xié)，致使決策過程延誤，從而造成決策資源的耗費，耗時耗力。因此，教育合作治理是一個低效治理機制。[6]再次，社會力量代表性問題。社會力量作為教育治理的主體之一，自身含有復雜性，代表性缺失就成了棘手問題。最理想的社會力量代表應該涵蓋各級各類群體，弱勢群體更應該得到特別照顧，從而代表最廣大教育主體的根本利益。然而，社會力量的代表往往會被經(jīng)濟利益巨大的群體所壟斷，嚴重影響代表性的全面性。最后，社會力量參與的意識和能力問題。意識支配行為，社會力量有了參與教育治理的意識，才會積極參與教育治理。然而，社會組織、企業(yè)、學生、家長等社會力量并不是都具有參與教育治理的積極意識，仍然存在大部分教育主體作壁上觀，對教育治理充耳不聞。再就是，社會力量參與教育治理的能力問題，教育是一項專業(yè)性極強、牽一發(fā)動全身的系統(tǒng)事業(yè)，需要一定水平的專業(yè)理論素養(yǎng)與技術裝備，這就對社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理提出了更高的要求。

三、社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的理論依據(jù)

促進社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理真正落地，使其得到真正落實，需要一定的理論得以支撐。即，使社會力量找到依法參與和監(jiān)督教育治理的理論依據(jù)，使其具有理論可能性。

（一）治理理論

20世紀90年代以后，隨著社區(qū)組織、民間互動組織以及社會志愿團體的興起與壯大，這些社會力量對公共生活管理的影響越來越大，推動了政府改革的步伐，也成為公共管理未來發(fā)展的趨勢。治理是相對于管理而言，較之管理中政府作為唯一主體的排他性單中心社會管理，治理更加突出公共部門和私人部門共同參與的多中心協(xié)同調和治理。針對共同治理，各國專家學者提出樂“善治”的理念，強調政府與公民等社會力量合作管理公共生活，同時也鼓勵社會力量積極參與治理，追求公共社會利益的最大化。由此可見，轉變政府職能，促進政府放權、分權是治理的重中之重。就我國目前的教育治理而言，在我國官本位的文化背景之下，亟需依據(jù)治理理論轉變政府職能，推進政府簡政放權，鼓勵社會力量作為獨立第三方依法參與和監(jiān)督教育治理。

（二）公民社會理論

公民社會理論是20世紀80年代為探討國家和市場之外的交流領域內，能夠發(fā)揮公共性作用的團體組織而興起的理論。80年代到90年代在東歐發(fā)生的民主化浪潮，對公民社會理論的興起起了決定性作用。公民社會理論揭示了國家、公民社會和市場經(jīng)濟三個領域既相互區(qū)別、個別存在，又相互影響相反相成的對立統(tǒng)一關系。公民社會理論認為公民社會是國家和市場之外的領域，從另一個角度也可以看作是與國家和市場有對立關系的概念。但是，必須注意的是國家和市場并沒有被公民社會所完全取代，雖然公民社會對國家的行政以及市場經(jīng)濟提出異議，但并不代表對國家和市場進行完全否定。實際上，政府還是要在公共治理中起到宏觀決策與掌舵作用，公民社會與政府以及市場實際是對抗性與補充性共存的二重關系。

（三）新公共行政理論

20世紀60年代末，人們開始重新思考公共教育行政中社會參與的問題，其中最主要的是對“政治與行政二分論”進行反思與批判。新公共行政理論認為，政治跟行政的關系并不像“二分論”者所認為的，行政管理者僅僅局限于公共政策執(zhí)行的角色，而是經(jīng)常會參與公共政策的制定，并且在實踐中，要想在政策制定與政策執(zhí)行之間劃一條清晰的界限也異常困難。新公共行政理論對“二分論”的反思批判，證實了將教育管理者獨立于政治與公民之外是不可能的，也是毫無必要的。要想增加政府之于社會公眾的公信力，不是要將政府從中抽離，而是要促進政府分權、放權，轉變其一方獨大的單中心管理模式，進而增加社會力量的參與程度，這也是行政合法性要求合法性行政國家必須要根植于積極的公民參與文化環(huán)境中的體現(xiàn)。

四、社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的機制建設

雖然，我國目前已經(jīng)存在教育共治的現(xiàn)象，但并不成熟，社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理尚屬新生事物。如前所言，社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理是一牽一發(fā)而動全身的復雜系統(tǒng)，含有諸多關鍵要素，需要彼此協(xié)調合作，這就亟需建立一套全面、協(xié)調、有秩序的運行機制，保障社會力量順利、有效參與和監(jiān)督教育治理。

（一）形成政府“元治理”機制

社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理，形成教育共治，意味著政府勢必要向社會釋權與分權。教育共治抑制了政府大包大攬、過度干預的不當行為，但這并不表示政府作用的完全消弱與退出。在教育共治中依然需要政府發(fā)揮其主導作用，以掌控教育治理的正確方向，只不過政府發(fā)揮主導作用的范圍與形式發(fā)生了改變。教育共治并不等于教育共責，在多元參與、教育共治中勢必會出現(xiàn)決策與問責問題，這就需要一方教育治理主體承擔“責任主體”這一角色。政府作為公共利益的代言人，理應責無旁貸地擔當這一角色。否則，如果政府過分放權，對教育治理聽之任之，任由社會力量等其他教育治理主體自由合作，就會導致各治理主體間責任不明，誘發(fā)相互推諉扯皮、爭功避責，不利于形成共識與合力。更何況，我國目前還未形成教育共治的社會共識與規(guī)則程序，如果缺乏政府的主導，有礙于理想效果的達成。[7]并且，就我國的傳統(tǒng)政治文化而言，也不存在反對政府行政職權的文化“基因”，反而對政府行政有一種服從與依賴的意識。因此，要促使形成政府行政權內部的分權制約、地方的分權配合以及政府與地方的分權合治。[8]也就是要求政府在教育共治中發(fā)揮“元治理”作用。具體表現(xiàn)為確定教育發(fā)展方向、發(fā)展目標與發(fā)展標準，進行多元主體的目標細化，并制定行動目標和行為準則，以及規(guī)劃遠景與愿景；統(tǒng)籌協(xié)調各治理主體的利益沖突，維護公共利益，追求教育公共服務利益的最大化；通過制定問責程序與問責制度，對教育治理的效果進行問責，為教育共治提供一個穩(wěn)定的制度環(huán)境。鑒于此，政府應轉變政府職能、簡政放權，通過善政達到善治。[9]

（二）制定法治機制

社會力量參與和監(jiān)督教育治理的前提是“依法”，社會力量應具有法治精神，必須依法行事，法治是教育共治的前提與基礎。依法，一方面體現(xiàn)在遵守《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《職業(yè)教育法》等母法，符合依法治國理念。另一方面，國家、地方各級各層要制定社會力量參與教育治理的有關配套法律法規(guī)。綜觀世界各國，為了保證社會力量成功有效參與教育治理，都制定了相關法律法規(guī)。例如，英國教育部于1991年頒布了《家長憲章》（A Parents Charter），保障了家長作為社會力量參與教育治理的知情權，規(guī)定了家長在哪些方面，通過何種渠道獲取教育治理的信息。美國的《不讓一個孩子掉隊法案》規(guī)定接受法案第一條款經(jīng)費的學校如果連續(xù)三年失敗，校外人員可以通過學生輔導補習的方式參與學校治理；如果連續(xù)五年不合格，學校必須要轉換管理模式，包括交給私營管理公司經(jīng)營。日本最具代表性的社會力量參與教育治理的制度是學校運營協(xié)議會，[10]2004年修訂的《地方教育行政組織與職能法》將學校運營協(xié)議會制度作為法定的學校管理制度，從而明確了社會力量參與教育治理的法律依據(jù)。我國目前針對社會力量參與教育治理只是制定了相應的政策文件，例如2015年5月4日教育部下發(fā)的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法[2015]5號），并沒有建立起保障政策有效實施的法律制度，不能明確社會力量參與和監(jiān)督教育治理的法律地位，不能為社會力量“正名”，名不正，則言不順；言不順，則事不成。因此，我國應該制定各類法律法規(guī)以保護社會力量參與教育治理的合法地位，并對社會力量參與和監(jiān)督教育治理做強制性規(guī)定。例如，制定《社會力量參與和監(jiān)督教育治理保障法》、《公民參與法》以及《家長委員會章程》，等等。

（三）建立健全獨立第三方教育評價機制

教育評價具有以評促建、以評促管、以評促改的功能，是教育治理的重要渠道。因此，有必要建立健全社會力量作為獨立第三方參與教育評價的機制。

首先，建立相應的機構機制。目前，我國已經(jīng)下發(fā)了促進教育管辦評，推進教育治理的政策文件，但是國家、地方并沒有設立專門負責教育管辦評分離的部門以對全國、地方的教育管辦評分離進行宏觀統(tǒng)籌調控。因此，國家、地方層面應該設立專門的機構部門專管教育管辦評分離事務。例如，國家教育部可以單獨成立教育管辦評事務司，抑或在教育督導辦公室下設教育管辦評分離部門，統(tǒng)籌全國的教育管辦評分離。相應的各省、直轄市、自治區(qū)以及地市級、區(qū)縣級單位也配備成立教育管辦評辦公室，以掌控當?shù)氐慕逃苻k評事項。

其次，建立獨立第三方教育評估機構資源共享機制。目前我國真正社會（民間）獨立第三方教育評估機構為數(shù)甚少，以2015年11月15日中華教育改進社發(fā)起的全國第一屆獨立第三方評價機構聯(lián)誼會參會機構為例，包括公眾教育評價有限公司、學分在線（北京）國際數(shù)據(jù)科技有限公司、重慶天正教育評估監(jiān)測咨詢服務中心在內共有十家第三方教育評估機構。在獨立第三方教育評估機構新生之時，評價機構的評估方法、評估技術、評估積累經(jīng)驗、評估資料是無形資產(chǎn)，是賴以穩(wěn)健發(fā)展的根本。在第三方教育評估機構本來就不成熟的情況下，每個評估機構不能“各自為政”，彼此互設交流藩籬，應該互相聯(lián)結、抱團應對、加強交流。在軟性數(shù)據(jù)資料方面應該在保證機構知識產(chǎn)權的前提下建立一套完善的資料共享機制，使全國獨立第三方教育評估機構能夠得以共享彼此的數(shù)據(jù)資料，共同解決面對的發(fā)展問題，以便獨立第三方教育評估機構能夠迅速壯大。

最后，探索科學的評估結果公布體系。由于評估結果具有敏感性和有針對的保密性，一般情況下，教育評估結果的公布比較謹慎，公布的對象也有嚴格的選擇性與針對性。隨著我國社會對教育評估及其結果重要性的認識，評估結果的公布越來越引起公眾的關注，評估結果的公開性成為業(yè)內、業(yè)外人士關注的焦點。向社會各界公開教育評估的結果，提高評估結果對教育決策咨詢以及參考服務的效能已成為大勢所趨。為此，要針對不同的評估客體制定差異性評估結果公布體系。對于承擔的省部級、市級項目或者接受委托的省部級、市級項目要適度擴大評估結果的公開范圍，嘗試建立建立省級—市（州）級—區(qū)（縣）—級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級—學校級之五級發(fā)布體系；另外還可以通過媒體面向公眾開展新聞發(fā)布會，接受媒體以及受眾的監(jiān)督，以促進相應教育地區(qū)教育質量的提升，也提升社會獨立第三方教育評估機構的社會影響力和公信力。而對于接受委托的個別單位和機構的委托項目，其評估結果就應該考慮評估結果的保密性，一般采用點對點的發(fā)布方式，針對具體單位、機構的實際評價結果，采用保密式檔案報告發(fā)布形式，僅限于評估客體相關人員掌握。與此同時，針對長線評估項目還要制定定期反饋發(fā)布方式。[11]

結語

時下，我國正處于深化教育改革的浪潮之中，從政府大包大攬、一方獨大的教育管理到鼓勵社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理，形成教育共治，無論是在理念還是行動上，都體現(xiàn)了教育治理的公正性、公平性、民主性、獨立性以及合法性。教育治理強調多元主體的共同參與，社會力量作為重要的治理主體，在我國一直處于尷尬境地，因此，我國必須在國家及地方層面建立健全社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理的運作機制，暢通社會力量依法參與和監(jiān)督教育治理渠道，充分發(fā)揮教育治理的有效功用，推動我國的教育共治，達到教育善治，促進教育公正，進而提升我國的教育質量。

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（作者簡介：向幫華，全國第三方教育評價聯(lián)誼會副主席，重慶天正教育評估監(jiān)測咨詢服務中心執(zhí)行顧問，教育學博士，法學博士后，主要從事教育評價、教育政策法規(guī)研究；賈毅，重慶市教育學會副秘書長，重慶天正教育評估監(jiān)測咨詢服務中心顧問，主要從事基礎教育改革與評價研究；白宗穎，重慶天正教育評估監(jiān)測咨詢服務中心研究室副主任，教育學博士，主要從事高等教育評價研究。）