廣州城市更新經(jīng)驗(yàn)的啟示

文/楊華凱

“他山之石，可以攻玉”。在實(shí)施新一輪《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》過程中，認(rèn)真學(xué)習(xí)兄弟省市城市更新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加快實(shí)施上海城市更新具有重要的參考價(jià)值。

一、廣州城市更新概況

廣州地處華南、珠江三角洲的入?？冢俏覈匾膶?duì)外貿(mào)易港口城市，海上絲綢之路的通道之一。公元前214年，秦平嶺南，正式建城，至今已有2200多年歷史。廣州市行政區(qū)面積7434.4平方公里，轄11個(gè)區(qū)，常住人口1404.35萬人。

廣州市從2009年開始實(shí)施城市更新改造，建立了“三舊改造辦公室”，重點(diǎn)實(shí)施舊廠房、舊村落（城中村）和舊居住區(qū)的改造。早期采取市場開放的方式，由開發(fā)商主導(dǎo)城市更新。開發(fā)商以營利為目的，對(duì)舊廠和舊村的改造比較感興趣，而不愿意做拆遷難，盈利缺乏保障的舊城改造。市政府意識(shí)到城市更新中利益機(jī)制的重要作用，果斷改變方式，發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造的通知》，提出加強(qiáng)政府管控，以土地儲(chǔ)備加強(qiáng)土地供應(yīng)的調(diào)控，對(duì)土地“應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ)”，發(fā)揮了政府對(duì)城市更新的主導(dǎo)作用。

2015年，廣州整合原市“三舊”改造辦公室及市有關(guān)部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善的職責(zé)，組建了國內(nèi)首個(gè)市級(jí)城市更新局作為政府組成部門，并依據(jù)城市更新政策調(diào)整完善了管理部門的職能分工，強(qiáng)化了城市更新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)。

2016年，廣州市城市更新局完成“三舊”改造地塊標(biāo)圖建庫的動(dòng)態(tài)調(diào)整，全市納入2020年前實(shí)施更新規(guī)劃的土地11062宗，面積358.2平方公里。同時(shí)開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查，以白云區(qū)棠涌片區(qū)、永泰陳田片區(qū)和番禺區(qū)石壁片區(qū)為工作試點(diǎn)，制定《廣州市城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作方案（2015-2016）》。在此基礎(chǔ)上，組織編制了白云區(qū)棠涌片區(qū)更新改造策劃方案等六個(gè)成片改造項(xiàng)目策劃方案。2015年全市批復(fù)或通過審議城市更新項(xiàng)目30個(gè)，新增實(shí)施改造面積947.2公頃，完成改造面積633.73公頃,推動(dòng)民間金融街、黃埔區(qū)魚珠舊城等九大片區(qū)更新改造整體實(shí)施。

為了支持城市更新，市城市更新局爭取市本級(jí)財(cái)政資金支持，并與國家開發(fā)銀行廣東分行、平安銀行研究制定城市更新項(xiàng)目改造投融資方案，推廣政府采購融資貸款新模式。

為了規(guī)范城市更新行為，2015年出臺(tái)了《廣州市城市更新辦法》及舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)的更新實(shí)施辦法，于2016年1月1日起施行。其后相繼頒布了《城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)批管理規(guī)定》、《廣州市舊村莊改造成本核算指引》等20多份配套文件，確保城市更新各項(xiàng)政策的落實(shí)。

2016年7月，經(jīng)廣州市國資委牽頭，越秀集團(tuán)、廣州地鐵集團(tuán)、珠江實(shí)業(yè)聯(lián)合倡議，成立了總規(guī)模2000億元的廣州城市更新基金和廣州國資開發(fā)聯(lián)盟。

2017年，根據(jù)《廣州市城市總體規(guī)劃》編制出臺(tái)了《廣州城市更新總體規(guī)劃（2015-2020）》，明確了廣州城市更新中期目標(biāo)：到2020年，計(jì)劃推進(jìn)城市更新規(guī)模85-100平方公里，計(jì)劃實(shí)施完成城市更新規(guī)模42-50平方公里。

二、廣州城市更新的主要經(jīng)驗(yàn)

一是建立了“1+3+N”城市更新規(guī)劃體系，通過規(guī)劃審批，確保規(guī)劃管控要求的實(shí)現(xiàn)。廣州的城市更新總體規(guī)劃中提出了“1+3+N”的規(guī)劃編制體系，明確各項(xiàng)規(guī)劃的管控標(biāo)準(zhǔn)，并通過各層面規(guī)劃審批程序來確保城市更新項(xiàng)目達(dá)到管控要求。其中“1”是指整體“三舊”改造規(guī)劃綱要，或是城市總體層面的更新規(guī)劃；“3”是指舊廠、舊城、舊村各自制定相應(yīng)的規(guī)劃要求和控制措施；“N”是指具體的“三舊”更新地塊的改造方案或規(guī)劃控制導(dǎo)則，是針對(duì)具體地塊制定的更新方案和管控要求。“1+3+N”規(guī)劃體系的建立，保證了城市總體規(guī)劃中城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是建立了城市更新土地利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府、市場主體、產(chǎn)權(quán)主體及原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的多方共贏。為有效推進(jìn)城市更新，廣州改變了傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)新增土地收益分配的局面，建立起城市更新土地利益共享機(jī)制，堅(jiān)持政府、市場主體、產(chǎn)權(quán)主體及原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的共贏。1.政府主要立足于公共配套的落地。規(guī)定城市更新單元必須提供不小于3000平方米且不小于拆除土地15%的用地，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，住宅項(xiàng)目需按8%-12%的比例配建保障性住房，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需照12%的比例配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房。2.市場主體通過參與全環(huán)節(jié)的開發(fā)運(yùn)作，特別是針對(duì)不同的更新項(xiàng)目實(shí)施差別化的地價(jià)政策，降低了實(shí)施成本，分享了土地增值收益。3.相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體通過物業(yè)安置和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞揭渤浞止蚕砹嗽鲋凳找妫瑫r(shí)推動(dòng)了原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展，徹底改變了社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式。多方利益共贏機(jī)制的建立，使廣州城市更新有源源不竭的內(nèi)在動(dòng)力。

三是建立了城市更新基金和國資開發(fā)聯(lián)盟，重點(diǎn)支持老舊小區(qū)微改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)、土地整備等公益性項(xiàng)目。2016年7月在廣州市國資委統(tǒng)籌部署和越秀集團(tuán)、廣州地鐵集團(tuán)、珠江實(shí)業(yè)聯(lián)合倡議下，廣州成立了總規(guī)模2000億元的廣州城市更新基金和廣州國資開發(fā)聯(lián)盟。其中，城市更新基金圍繞土地整備和物業(yè)活化兩大重點(diǎn)，打造“基金+土地+運(yùn)營”的城市更新模式，重點(diǎn)支持采取政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）的老舊小區(qū)微改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)、土地整備等城市更新公益性項(xiàng)目。未來還將根據(jù)開發(fā)聯(lián)盟會(huì)員的戰(zhàn)略發(fā)展需求和資源特點(diǎn)，設(shè)立不同方向的城市更新子基金，滿足聯(lián)盟成員的更新及開發(fā)資本需求。在地產(chǎn)層面，越秀地產(chǎn)成立了城市更新集團(tuán)，為開發(fā)聯(lián)盟成員提供“一級(jí)整備+二級(jí)開發(fā)+商業(yè)營運(yùn)+資產(chǎn)金融化”的全鏈條服務(wù)。

三、廣州城市更新經(jīng)驗(yàn)對(duì)上海的啟示

啟示一：建立城市更新規(guī)劃體系是實(shí)現(xiàn)城市更新目標(biāo)的基本前提

規(guī)劃是龍頭，“規(guī)劃先導(dǎo)”的理念在廣州城市更新實(shí)踐中得到了充分的體現(xiàn)?！?+3+N”城市更新規(guī)劃體系有效地引導(dǎo)了城市更新活動(dòng)，把全市的城市更新納入城市規(guī)劃的管控之中。相較之下，迄今為止上海尚無這樣的專項(xiàng)規(guī)劃，使城市更新項(xiàng)目的實(shí)施帶有很大的盲目性。為高質(zhì)量推進(jìn)上海城市更新，有關(guān)部門應(yīng)在《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》的基礎(chǔ)上抓緊編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。上海城市更新專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以有效引導(dǎo)和有序推進(jìn)城市更新為目的，充分發(fā)揮城市更新在實(shí)施城市總體規(guī)劃、加快促進(jìn)上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善人居環(huán)境、完善城市功能、土地資源優(yōu)化配置、保護(hù)與傳承上海歷史文脈中的重要作用。城市更新規(guī)劃應(yīng)明確提出未來20年上海城市更新的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、規(guī)?？刂疲岢龈鹿δ?、強(qiáng)度管控要求及各類用地的更新、保護(hù)、利用原則和策略等，為城市更新年度計(jì)劃的編制提供科學(xué)依據(jù)。

啟示二：確立區(qū)域開發(fā)理念，建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高城市更新土地利用效率

上海人多地少，土地資源緊缺，特別是中心城區(qū)人地矛盾尤為突出。城市更新，既要在有限的土地上滿足公共要素的“補(bǔ)短板”，建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境，又要兼顧土地開發(fā)投資收益，要求高，難度大。城市更新土地開發(fā)應(yīng)樹立“區(qū)域開發(fā)”的理念，整體規(guī)劃區(qū)域功能，統(tǒng)一制定區(qū)域開發(fā)方案。根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，統(tǒng)籌兼顧留、改、拆多種方式的有機(jī)結(jié)合。在以“區(qū)域”為單位統(tǒng)籌整合土地資源、補(bǔ)齊公共要素的前提下，合理安排必要的經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)企業(yè)投入產(chǎn)出的平衡。為提高城市更新土地利用效率，根據(jù)廣州經(jīng)驗(yàn)，建議：1.確立城市更新土地復(fù)合利用策略。在集約節(jié)約利用土地前提下，充分挖掘存量土地潛力，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌地上地下空間利用，提高土地利用質(zhì)量和效率。2.實(shí)施差別化土地供應(yīng)政策。為了兼顧城市更新中各方利益，鼓勵(lì)其參與城市更新，應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)、不同類型的城市更新項(xiàng)目實(shí)施差別化的土地供應(yīng)政策。如對(duì)舊區(qū)改造、“城中村”改造、歷史風(fēng)貌建筑和街區(qū)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境整治等，分門別類確定其土地供應(yīng)方式和土地供應(yīng)價(jià)格，從土地供應(yīng)源頭上保證城市更新中的公共利益和參與城市更新企業(yè)的利益。3.建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度。在土地資源緊缺和土地成本高企的背景下，建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，可以起到鼓勵(lì)集約節(jié)約利用土地、提高土地利用效率的作用。城市更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)的重點(diǎn)應(yīng)是舊區(qū)改造存量土地盤活、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文脈保護(hù)、公益設(shè)施建設(shè)。建議有關(guān)部門抓緊制定《城市更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》，先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推開。

啟示三：建立多元化的城市更新融資渠道是保持城市更新血脈暢通、健康發(fā)展的重要保證

建立多元化的城市更新融資渠道應(yīng)依靠各方力量，發(fā)揮官方、民間的作用。建議：1.市政府設(shè)立“城市更新基金”，為重大城市更新項(xiàng)目提供中長期資金支持。由地方財(cái)政從每年城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)、土地出讓金、住宅建設(shè)配套費(fèi)等城市建設(shè)稅費(fèi)收益中拿出一定比例作為初始資金，以后逐步滾動(dòng)增值。2.金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政策性信貸資金?！笆濉逼陂g，上海在支持舊區(qū)改造、保障性住房建設(shè)等方面建立了政策性信貸資金渠道。城市更新具有公益性特點(diǎn)，將現(xiàn)有政策性信貸資金的惠及范圍拓展到城市更新項(xiàng)目上既有可能性，也有可行性。3.發(fā)行城市更新建設(shè)債券，利用好社會(huì)資金。選擇部分區(qū)位好、價(jià)值預(yù)期高、有穩(wěn)定回報(bào)的項(xiàng)目，發(fā)行城市更新建設(shè)債券，將發(fā)行債券籌集的資金作為建設(shè)項(xiàng)目中、長期流動(dòng)資金。4.發(fā)行城市更新信托基金?？蓞⒄辗康禺a(chǎn)信托基金（REITs）模式發(fā)行城市更新信托基金。建議有關(guān)部門組織開展有針對(duì)性的研究，如能有所突破，城市更新信托基金將成為上海城市更新源源不斷的資金來源。5.鼓勵(lì)民營資本參與。黨的十八大以來，我國民營經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，民營資本在參與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域的投資方面取得了可喜的進(jìn)步。未來，還應(yīng)開放城市更新領(lǐng)域，積極鼓勵(lì)民營資本的參與。如允許民營資本：出資參股城市更新項(xiàng)目公司，直接投資城市更新項(xiàng)目開發(fā)、經(jīng)營；出資成立基金，間接投資城市更新項(xiàng)目；通過與政府合作，以PPP模式投資城市更新項(xiàng)目。

啟示四：建立和完善城市更新法規(guī)體系，為城市更新提供有效的法律保障

廣州城市更新的健康發(fā)展有賴于法規(guī)的健全，通過先立法，實(shí)現(xiàn)“磨刀不誤砍柴工”的社會(huì)效果。建議立法部門在本市現(xiàn)有城市更新政策法規(guī)基礎(chǔ)上，制定《上海市城市更新條例》，提高城市更新法規(guī)等級(jí)，為全國城市更新立法樹立典范。要努力改變本市城市更新管理政策零星分散、不成體系的狀況，建立一套以“地方性法規(guī)+實(shí)施細(xì)則+操作辦法”為架構(gòu)，內(nèi)容涵蓋規(guī)劃、土地、房屋動(dòng)拆遷、建筑設(shè)計(jì)、施工、物業(yè)管理等的城市更新法規(guī)體系，以準(zhǔn)確完整、穩(wěn)定的法律法規(guī)代替臨時(shí)的、應(yīng)急性的政策措施，營造城市更新良好的法制環(huán)境。