美國住房租賃市場供給側(cè)支持政策借鑒

文/劉羽晞

目前，我國住房租賃市場多以私人出租為主，缺乏規(guī)?；臋C(jī)構(gòu)管理，租賃關(guān)系穩(wěn)定性較差，運(yùn)行不規(guī)范。如何完善政策，促進(jìn)以機(jī)構(gòu)經(jīng)營為主的租賃住房供應(yīng)，成為當(dāng)前供給側(cè)改革亟需解決的重點(diǎn)問題之一。美國住房租賃市場相對發(fā)達(dá)，離不開對租賃住房供應(yīng)方的政策支持。因此，從租賃住房供給側(cè)的角度，研究美國政府推動租賃住房的建設(shè)，特別是鼓勵企業(yè)建設(shè)和支持租賃住房的政策，對我國當(dāng)前發(fā)展住房租賃市場有重要的意義。

一、美國租賃住房供應(yīng)現(xiàn)狀

根據(jù)美國人口普查局2017年的數(shù)據(jù)，美國大約有4300萬人口選擇租賃住房。一般而言，美國租賃住房供應(yīng)主要由三部分構(gòu)成：第一，是由私人或開發(fā)商供應(yīng)的市場化租賃住房，占據(jù)整個租賃市場的81%左右。其中，由開發(fā)商持有并供應(yīng)的市場化租賃住房占27%。第二，政府供應(yīng)的保障性住房，約占市場的12%。在這些保障性住房中，政府持有產(chǎn)權(quán)的住房約為3%，政府不持有產(chǎn)權(quán)而通過租房券等形式進(jìn)行補(bǔ)貼的約為9%。第三，是政府與社會資本進(jìn)行合作，通過享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策供應(yīng)的租賃性住房，約占市場的7%。如圖1所示。

圖1 美國住房租賃市場主要組成部分

二、美國政府支持開發(fā)商供應(yīng)租賃住房的政策

通常，開發(fā)商建造租賃性住房需要長時間占用大量資金，資金成本較高，租金回收周期較長，投資回報率較低，這就需要政府給予一定的政策支持。

（一）對租賃住房開發(fā)商的貸款支持

通過提供長期低息的租賃住房貸款用以支持開發(fā)商建設(shè)租賃住房是一個常用的手段，美國曾經(jīng)有三個典型項(xiàng)目：

第一，政府擔(dān)保的低利率住房抵押貸款項(xiàng)目，該項(xiàng)目于1961年開始實(shí)施。項(xiàng)目要求營利性和非營利性開發(fā)商向私人房貸機(jī)構(gòu)申請由聯(lián)邦住房管理局擔(dān)保的、低于市場利率（通常為3%）的住房抵押貸款。信貸機(jī)構(gòu)提供貸款后，通常由房利美來收購這些貸款。據(jù)估計(jì)，該項(xiàng)目可以讓房租減少27%。這個項(xiàng)目實(shí)施時間很短，所開發(fā)的住房也很少，只有18.4萬套。因其成本高昂，聯(lián)邦政府于1968年終止了該項(xiàng)目。

第二，政府的補(bǔ)貼低利息抵押貸款項(xiàng)目，即1968年的新利息補(bǔ)貼項(xiàng)目。為了參與利息補(bǔ)貼項(xiàng)目，開發(fā)商必須向私人房貸申請聯(lián)邦住房管理局擔(dān)保的住房抵押貸款（通常利率為7%），而聯(lián)邦政府則會提供“降息”，幫助其支付絕大部分債務(wù)，使開發(fā)商只需償還相當(dāng)于利率為1%的抵押貸款，以此來降低借款人的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一項(xiàng)目發(fā)展十分迅速，在設(shè)立后三年內(nèi)，它所建造的住房就超過了第一個項(xiàng)目的建造總量。

第三，政府提供的低利率貸款項(xiàng)目，是1962年國會針對鄉(xiāng)村地區(qū)租賃住房的第515條款項(xiàng)目。該項(xiàng)目起初由美國農(nóng)業(yè)部的農(nóng)村家庭管理局（FMHA）負(fù)責(zé)，現(xiàn)在由農(nóng)村住房服務(wù)機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目為租賃住房開發(fā)商提供長達(dá)50年、利率為1%的貸款。在顛峰時期，該項(xiàng)目每年資助開發(fā)的住房多達(dá)3.8萬套。到目前為止，該項(xiàng)目共資助住房租賃開發(fā)商建造了超過52.6萬套的住房，同時仍有44.5萬套的住房處于施工階段。

（二）政府對住房租賃開發(fā)商的稅收支持

1986之前，稅法為租賃住房投資提供了兩種稅收激勵機(jī)制：第一是鼓勵投資者購買特定債券，該債券專為資助租賃住房的開發(fā)以及首次購房者的抵押貸款而發(fā)行，投資者從債券中獲得的利息可免交個人所得稅；第二是稅法允許投資者在對租賃住房的資本投資方面的收入免交個人所得稅，以此鼓勵個人和企業(yè)加大對租賃住房的資本投資。1986年《稅制改革法案》的頒布使得政府對住房租賃開發(fā)企業(yè)的稅收支持更具規(guī)范性，該法案設(shè)立了稅收補(bǔ)貼計(jì)劃，即低收入住房稅收補(bǔ)貼項(xiàng)目。該項(xiàng)目是規(guī)模最大的政府性資助項(xiàng)目，它為投資于低收入租賃住房的開發(fā)商提供資金支持。2006年，該項(xiàng)目共資助開發(fā)了160萬多套住房，約占同期所有多戶住房開發(fā)總量的六分之一。到2012年，參與該項(xiàng)目的住戶比50年前啟動的公共住房項(xiàng)目還要多。

同時，美國聯(lián)邦政府推出的低收入住房返稅計(jì)劃（LIHTC）也旨在通過稅收的手段，從供給端刺激私人開發(fā)商以及企業(yè)等社會資本投資建造租賃性住房，以此來保證低收入家庭的住房需求。LIHTC規(guī)定：任何私人或社會機(jī)構(gòu)投資符合標(biāo)準(zhǔn)的租賃性住房，聯(lián)邦政府在10年之內(nèi)將返還整個住房工程造價對應(yīng)比例的稅費(fèi)。低收入住房的建造主要面向私人與機(jī)構(gòu)開發(fā)商，其稅收優(yōu)惠政策使得開發(fā)商建造租賃性住房的運(yùn)行成本大大降低，借助私人部門的建設(shè)能力能夠在一定程度上提升租賃性住房的建造效率與運(yùn)營質(zhì)量。

此外，基于REITs項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠計(jì)劃的建立，也在一定程度上刺激了開發(fā)商的租賃住房建設(shè)行動。美國REITs所享受的穿透性稅收優(yōu)惠，是指企業(yè)的收益與損失可以沖抵企業(yè)持有人的個人所得稅應(yīng)稅收入，從而避免了雙重征稅。國會創(chuàng)立這種稅收優(yōu)惠的目的在于：讓所有的美國投資者都可以有機(jī)會投資大型的綜合性房地產(chǎn)項(xiàng)目。對于一般性的抵押貸款市場，小型開發(fā)商由于其規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為不穩(wěn)定，通常難以通過自身能力貸到他們所需要的足額貸款。而REITs制度使得開發(fā)商在建設(shè)租賃性住房時，可以從企業(yè)應(yīng)納稅收入中扣除付給股東的股息。因而，大部分REITs將很大份額的應(yīng)納稅收入移交給股東，這樣企業(yè)基本不會繳納收入稅。同時，美國大部分州也免除了REITs繳納州所得稅。穿透性的稅收優(yōu)惠，使得美國小型開發(fā)商以及私人投資者能夠有機(jī)會投資建設(shè)大規(guī)模的綜合性房地產(chǎn)項(xiàng)目。

（三）政府對住房租賃開發(fā)商的規(guī)劃支持

政府規(guī)劃支持的一個重要措施是包容性區(qū)劃。包容性區(qū)劃是指通過區(qū)劃規(guī)定，要求開發(fā)商在進(jìn)行商品住房開發(fā)時提供一定比例的可支付的租賃或出售住宅，并主要供應(yīng)給中低收入家庭。該項(xiàng)目從20世紀(jì)70年代開始在馬里蘭州蒙哥馬利郡的區(qū)劃中實(shí)踐，到2004年為止，美國超過6000個居住區(qū)實(shí)施了包容性區(qū)劃。城市政府規(guī)劃部門會給予住房開發(fā)商多種方式的開發(fā)激勵，其中最常見的是容積率獎勵。開發(fā)商在住房開發(fā)項(xiàng)目中提供一定比例的住房專門供給中低收入群體，可以獲得20%左右的額外容積率獎勵。除此之外，政府的補(bǔ)償方式還有減免開發(fā)商的各種開發(fā)以及建造費(fèi)用、降低停車位建設(shè)要求、放寬設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、加快審批速度和加快區(qū)劃調(diào)整程序等，這些支持方法，也在一定程度上降低了開發(fā)商的運(yùn)營成本，保證保障性住房的房源供給。

（四）政府和社會機(jī)構(gòu)合作供應(yīng)租賃住房

20世紀(jì)60年代至80年代的近20年里，私人租賃住房開發(fā)商與聯(lián)邦政府共同開發(fā)了100多萬套中低收入租賃住房，目前類似的項(xiàng)目仍在推進(jìn)。比如，在波士頓的奧爾斯頓街區(qū)，通過公私合作的方式創(chuàng)新了一種將既有建筑改造成租賃住房的模式。這種創(chuàng)新型租賃住房供給方式將一部分具有結(jié)構(gòu)性缺陷的租賃公寓進(jìn)行改造，用以增加可支付租賃住房的供給。該項(xiàng)目所建造的租賃住房中，88%為家庭收入在中位數(shù)收入（AMI）的60%以下的家庭提供租賃住房，4%為收入等于或低于AMI的80%的家庭提供租賃住房，剩余8%以市場價格進(jìn)行出租。該項(xiàng)目在融資上也得到了政府的財(cái)政支持，項(xiàng)目總?cè)谫Y1.43億美元，其中，低收入房屋稅收抵扣約2760萬美元，州政府給予稅收抵免約120萬美元。

圖2 政府鼓勵開發(fā)商建設(shè)租賃住房的相關(guān)政策

三、對我國發(fā)展租賃住房的啟示

第一，建立針對租賃住房的優(yōu)惠信貸體系。目前，我國面向租賃住房開發(fā)商的信貸產(chǎn)品較少，貸款利率較高，貸款期限較短，無法滿足企業(yè)需要。因此建議由政府通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式讓金融機(jī)構(gòu)發(fā)放期限更長、金額更足的貸款。一方面，要發(fā)揮信貸融資的優(yōu)勢，推動融資模式的創(chuàng)新，來幫助政府運(yùn)行一個高效的住房租賃市場。另一方面，政府應(yīng)建立健全信貸體系，比如制定發(fā)放中長期貸款的扶持辦法和專項(xiàng)貸款實(shí)施辦法，使面向租賃住房開發(fā)商的低息貸款政策更加全面化、規(guī)范化。

第二，完善支持企業(yè)建造租賃住房的稅收政策。目前，我國企業(yè)開發(fā)建設(shè)租賃住房不管是在開發(fā)期還是在運(yùn)營期都面臨著較重的稅收負(fù)擔(dān)，房產(chǎn)稅、營業(yè)稅等超過租金收入的20%左右，這就需要政府進(jìn)行相應(yīng)的稅收調(diào)整。建議學(xué)習(xí)美國的做法，可以試點(diǎn)推出房地產(chǎn)信托基金（REITs）。

第三，增加用于發(fā)展租賃住房的政府規(guī)劃支持。適當(dāng)降低土地供應(yīng)價格，放寬容積率限制。企業(yè)在建造一定比例低價租賃住房之后，允許其建造一部分以正常價位出租或出售的住房，以減輕企業(yè)的資金壓力。此外，政府要給予私人租賃住房開發(fā)商以一定的融資支持，合作對既有空置建筑進(jìn)行改造，增加租賃住房的供給。