重新激活住宅合作社制度的路徑探討
——以破解合作住宅“拿地難”為切入點(diǎn)（上）

文/郭澤喆

住宅合作社作為一種合作社組織，是由社會中低收入階層自愿組成，以建造合作住宅改善社員居住條件為目的，具自救性和互助性的公益性組織。在德國、日本、瑞典、挪威、美國、英國等西方發(fā)達(dá)國家，住宅合作社歷史悠久、發(fā)展蓬勃，是公共住房體系的重要組成部分。住宅合作社在我國也曾有過短暫繁榮，1992年《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》頒布后數(shù)年里住宅合作社雨后春筍般設(shè)立，但隨著住房分配貨幣化、房地產(chǎn)市場化以及政府保障性住房政策轉(zhuǎn)向，住宅合作社越來越難以取得土地，生存發(fā)展面臨巨大威脅。2004年全面實(shí)行“招拍掛”制度后，在缺乏金融支持的條件下住宅合作社幾乎無法從公開市場取得土地，住宅合作社運(yùn)動跌入底谷。與此同時(shí)，商品房價(jià)格呈井噴之勢，保障性住房則無法保證供給且分配屢生弊端，住房成為日益嚴(yán)峻的民生問題。重新審視住宅合作社在住房保障體系中的地位，對保障公民居住權(quán)有著十分現(xiàn)實(shí)的意義。巧婦難為無米之炊，土地取得難是住宅合作社發(fā)展障礙的癥結(jié)所在。國有土地的使用以有償、有期限為基本原則，無償、無期限的劃撥為除外情況。結(jié)合《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條和《規(guī)范國有土地租賃若干意見》第一條，租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補(bǔ)充；此外，作價(jià)出資和入股也屬于國有土地有償使用的方式。針對出讓建設(shè)用地使用權(quán)這種形式，國土資源部分別以《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》和《協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》兩個(gè)部門規(guī)章予以規(guī)范，在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓上形成了以招標(biāo)、拍賣和掛牌的市場化出讓模式為主，協(xié)議出讓為輔的基本架構(gòu)。目前我國建設(shè)用地使用權(quán)取得方式如圖1所示。

一、合作住宅用地的法律性質(zhì)及住宅合作社取得土地的域外經(jīng)驗(yàn)

圖1 建設(shè)用地使用權(quán)取得方式

我國的土地制度體現(xiàn)社會主義公有制，由《憲法》和《土地管理法》確立了土地所有權(quán)的“一元二分”體系?！耙辉笔侵竿恋匾桓艑?shí)行社會主義公有制，“二分”則是指公有制下區(qū)分全民所有和勞動群眾集體所有。本文所討論的合作住宅用地屬于城鎮(zhèn)建設(shè)用地范疇，是國有土地?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)的除外?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第三條也規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度。”明確了

（一）合作住宅用地的法律性質(zhì)

當(dāng)前住宅合作社面臨立法單薄、相關(guān)部門以消極態(tài)度應(yīng)對、媒體忽視以及缺乏公眾關(guān)注度的生存困境。然而，社會保障性住房領(lǐng)域完全由政府主導(dǎo)導(dǎo)致的效率低下和尋租隱患，是住宅合作社作為自助性、民間性組織來解決住房保障所能夠杜絕或改善的。住宅合作社生存面臨窘境的實(shí)然和住宅合作社有其重要價(jià)值而有待發(fā)展的應(yīng)然就這樣作為一個(gè)矛盾體擺在我們面前，這一對矛盾的解決需要配套制度的改革來推動。法律和政策作為社會上層建筑的重要組成以及權(quán)力和權(quán)威的代表，在住宅合作社發(fā)展和改革之路上顯然會起到?jīng)Q定性的作用。依循這個(gè)思路，對住宅合作社建房用地即合作住宅用地的法律性質(zhì)，可以從法律的實(shí)然和應(yīng)然兩個(gè)層面作探討。

《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》明確了住宅合作社是解決城鎮(zhèn)居民住房問題的一種法人組織，合作住宅用地所處城鎮(zhèn)范圍，其上開發(fā)住宅，性質(zhì)上屬于國有建設(shè)用地，住宅合作社拿地應(yīng)當(dāng)遵循國有建設(shè)用地使用權(quán)取得的相關(guān)規(guī)定。如上節(jié)歸納，目前國有建設(shè)用地使用權(quán)取得方式分為有償取得和無償取得（劃撥）兩大類，合作住宅用地的劃撥取得資格僅以部門規(guī)章形式的《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定，尚未得到法律和行政法規(guī)的認(rèn)可，是住宅合作社獲取劃撥土地的制度性障礙，若嚴(yán)格依照實(shí)定法，住宅合作社應(yīng)以有償方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。如果將實(shí)現(xiàn)公平和正義作為建設(shè)用地使用權(quán)的配置的目標(biāo)，首先需要依據(jù)合理的標(biāo)準(zhǔn)確定不同性質(zhì)用途土地的取得方式，以保證土地使用主體在取得建設(shè)用地使用權(quán)付出代價(jià)上的公正性。有學(xué)者以土地的保障性和公益性作為標(biāo)準(zhǔn)，將建設(shè)用地使用權(quán)劃分為保障性建設(shè)用地使用權(quán)、公益性建設(shè)用地使用權(quán)和經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。[1]保障性建設(shè)用地使用權(quán)和公益性建設(shè)用地使用權(quán)均可以通過劃撥方式取得，以體現(xiàn)政府作為公共事務(wù)組織者的角色對保障性和公益性事業(yè)的支持?？梢詫⒈Ｕ闲越ㄔO(shè)用地使用權(quán)和公益性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行合并，使劃分更為簡潔：法律和行政法規(guī)規(guī)定某類型用地具有獲取劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的資格，其實(shí)是以立法的形式對其保障性和公益性進(jìn)行認(rèn)可，合作住宅用地的保障性和公益性是否為法律和行政法規(guī)所認(rèn)可，決定了其能否以劃撥形式無償取得建設(shè)用地使用權(quán)。

土地蘊(yùn)含的價(jià)值量巨大，是住宅成本的主要構(gòu)成部分，建造住宅的其他成本宜通過市場價(jià)格實(shí)現(xiàn)，而國家作為公民住宅權(quán)的保障義務(wù)主體，可通過對建設(shè)用地使用權(quán)取得的成本控制來賦予土地保障住宅權(quán)性質(zhì)。國家對社會保障性住房的土地成本的控制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓最低收入的公民亦能夠負(fù)擔(dān)住宅成本，在我國，劃撥作為無償取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式，最能夠體現(xiàn)土地對住宅權(quán)的保障性質(zhì)?！冻擎?zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定住宅合作社成員為“中低收入并愿意改善居住條件”的家庭，以“解決城鎮(zhèn)居民住房困難，改善居住條件”為目標(biāo)，是“不以營利為目的的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織”， 其用地具備保障公民住宅權(quán)的功能。《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“土地管理部門要及時(shí)劃撥建設(shè)用地”用以建造合作住宅。如國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、國家稅務(wù)局在《關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法的通知〉》中所述，“組織住宅合作社，合作建房，是一項(xiàng)有重大意義的改革。充分體現(xiàn)了國家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)解決住房問題的原則”，合作住宅用地的保障性和公益性已得到《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》的認(rèn)可，現(xiàn)在這種認(rèn)可有待上升到法律或行政法規(guī)的層面。

（二）住宅合作社取得土地的國外經(jīng)驗(yàn)

在傳統(tǒng)大陸法系國家，政府主要通過稅費(fèi)減免和提供低價(jià)或無償土地鼓勵(lì)住宅合作社發(fā)展。住宅合作社建造的住宅是德國新增住宅的主要來源之一，政府在鼓勵(lì)住宅合作社發(fā)展上的土地支持方面，主要是通過建筑地段的優(yōu)惠，對合作住宅用地采取低價(jià)供應(yīng)政策，在土地流轉(zhuǎn)稅率上進(jìn)行相應(yīng)減免。[2]有時(shí)政府會先購買土地，再以低于市場水平的價(jià)格出租給住宅合作社。[3]1966年日本制定了《日本勤勞者住宅協(xié)會法》,并依據(jù)該法于1967年成立了“勤勞者住宅協(xié)會”即日本的住宅合作社。日本政府對“勤勞者住宅協(xié)會”取得和使用土地的支持主要有：直接提供土地給“勤勞者住宅協(xié)會”進(jìn)行住宅建設(shè)，“勤勞者住宅協(xié)會”建設(shè)住宅用地中60%為國有；“勤勞者住宅協(xié)會”取得建設(shè)用地使用權(quán)后可減免土地稅；“勤勞者住宅協(xié)會”的土地使用不受《國土利用法》、《宅地建筑交易業(yè)法》和其他土地使用政策的限制。[4]為解決低收入階層的住房問題，西班牙政府推出了政府給予補(bǔ)貼的“政府保護(hù)房”，政府提供低價(jià)或無償?shù)耐恋剡M(jìn)行“政府保護(hù)房”的建造。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2001年土地成本占西班牙房地產(chǎn)開發(fā)成本的44%，若缺少政府提供的低價(jià)和無償土地，西班牙的住宅合作社根本無法承受高昂的土地成本。西班牙全國住宅聯(lián)合會主席巴斯克斯說，1920年到2002年的80多年間，西班牙住宅合作社共建造了130萬棟住宅，其中在馬德里就有23.6萬棟，其中的50%都是使用低價(jià)或無償土地的“政府保護(hù)房”。[5]北歐福利國家亦為住宅合作社提供低價(jià)或無償土地。瑞典推行土地公有政策，政府利用土地優(yōu)先購買權(quán)和絕對的土地管理權(quán)支持住宅合作社。挪威在第二次世界大戰(zhàn)后實(shí)施積極的住房發(fā)展政策，政府主要以提供低成本土地的措施鼓勵(lì)住宅合作社發(fā)展。[6]在美國和英國等英美法系國家，土地以私有為主，政府較少直接干預(yù)住宅建設(shè)，主要通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)住宅合作社的發(fā)展，政府對住宅合作社的支持主要體現(xiàn)為財(cái)政資助、政府補(bǔ)貼的形式。[7]

西方諸國特別是歐陸國家，在對待合作社建設(shè)用地使用權(quán)取得上，都采取政府扶持、無償或低成本供給土地的政策。在土地私有化程度較高的英美，雖然住宅合作社以市場主體的身份參與土地市場競爭，但是政府仍然會實(shí)行土地稅費(fèi)的減免，降低住宅合作社土地取得成本，增加其市場競爭能力?？梢?，不采用完全市場化的方式進(jìn)行土地供給，通過各種形式降低土地取得成本是西方國家發(fā)展住宅合作社的土地政策的基本共識。我國是社會主義國家，土地實(shí)行社會主義公有制，城鎮(zhèn)土地是國家代理下的全民所有，每個(gè)公民都有權(quán)利享受到與之所處的經(jīng)濟(jì)和社會地位相適應(yīng)的土地權(quán)利，若基本的土地權(quán)利無法保證，公有制的根基就會動搖，社會主義的優(yōu)越性就無從體現(xiàn)。國家應(yīng)當(dāng)制定法律和政策實(shí)現(xiàn)社會各階層的基本土地權(quán)利，無償或以低成本向社會保障性住房供給土地，這在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等其他社會保障性住房中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但是對住宅合作社土地的無償或低成本取得應(yīng)當(dāng)以更高層級的和反映社會經(jīng)濟(jì)最新變化的立法加以確立。無論是借鑒外國經(jīng)驗(yàn)還是立足我國的基本政治經(jīng)濟(jì)制度，低成本特別是無償供給土地，都是發(fā)展住宅合作社必須堅(jiān)持的原則。

二、住宅合作社取得土地的路徑分析

在現(xiàn)行土地制度框架下，合作住宅用地?zé)o非通過無償或者有償兩種途徑取得，具體取得方式可以是劃撥、出讓或租賃。

（一）劃撥取得

合作住宅作為一種獨(dú)特的公共住房模式，是對政府主導(dǎo)供給的公共住房的很好補(bǔ)充。公共住房是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。公共產(chǎn)品無法通過市場自發(fā)供應(yīng)，國家和政府有為社會提供公共產(chǎn)品的義務(wù)。如本文已提及的，住宅合作社因?yàn)槠渥灾院头钦鲗?dǎo)性，合作住宅不由政府直接建造，政府應(yīng)當(dāng)通過其他方式保障合作住宅的供給，履行其提供公共產(chǎn)品的義務(wù)。建設(shè)用地使用權(quán)取得在開發(fā)合作住宅上的先導(dǎo)性和關(guān)鍵性決定了政府保障合作住宅供給的最恰當(dāng)方式是向住宅合作社提供劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。

然而，住宅合作社取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)缺乏實(shí)定法依據(jù)。2004年修訂的《土地管理法》第五十四條和2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條以法律的形式明確了劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的范圍為：“（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?！痹撘?guī)定屬原則性的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中依照國土資源部2001年發(fā)布的《劃撥用地目錄》進(jìn)行操作，該目錄將“福利性住宅”納入建設(shè)用地使用權(quán)劃撥范圍。合作住宅的公益性和福利性目前僅在學(xué)理上進(jìn)行探討，并未有法律和行政法規(guī)層級的規(guī)范性法律文件對其性質(zhì)作出定論，盡管1992年的《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》明確規(guī)定了住宅合作社可以取得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)，也有地方職能部門以實(shí)施細(xì)則的形式將合作住宅用地列為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)范圍，但這種以部門規(guī)章形式甚至是非規(guī)范性法律文件形式確定劃撥建設(shè)用地使用權(quán)范圍的合法性存在瑕疵，無論是依照新法優(yōu)于舊法，還是上位法優(yōu)于下位法的《立法法》所確立的解決法律沖突的原則，住宅合作社獲得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)都無法名正言順。如本文對合作住宅用地使用權(quán)的法律性質(zhì)的分析得出的結(jié)論，其屬于保障性建設(shè)用地使用權(quán)范疇，是具有保障性目的的建設(shè)用地使用權(quán)，對實(shí)現(xiàn)公民的住宅權(quán)具有重要意義。但由于現(xiàn)行法律和行政法規(guī)并未指出劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的保障性目的，且對劃撥用地范圍的規(guī)定采取概括主義，未進(jìn)行細(xì)致的羅列，[8]政府行使土地劃撥權(quán)有較大的任意空間。從2000年以前的住宅合作社實(shí)踐來看，地方政府基本上遵循了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》對住宅合作社進(jìn)行劃撥土地供應(yīng)，但21世紀(jì)以來逐步成形的土地市場帶來的巨大財(cái)富效應(yīng)光芒掩蓋了土地資源分配極端不平衡帶來的社會問題，政策慣性使政府來不及反思土地全面資產(chǎn)化和完全市場化的負(fù)面效應(yīng)，地方政府和房地產(chǎn)商無法內(nèi)發(fā)地讓出合理利益，容忍住宅合作社的發(fā)展。

（二）出讓取得

土地競買人為我國境內(nèi)合法的法人和自然人，住宅合作社作為具有法人資格且不以營利為目的的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織參與土地競買是有法律依據(jù)的。住宅合作社通過公開市場獲得土地，既保障了地方政府的利益，也解決了合作建房的土地問題。問題是通過土地競拍獲得出讓建設(shè)用地使用權(quán)，其成本比劃撥建設(shè)用地使用權(quán)高很多，所建住宅的價(jià)格社員能否承受？可以作簡單估算：由于住宅合作社向社員分配住房并非房屋銷售行為，無需繳納5%的契稅、2%的維修基金、5%的營業(yè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、教育費(fèi)附加和城市維護(hù)建設(shè)稅等稅費(fèi)，在房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅上也可獲得減免，合計(jì)可減免額為房屋價(jià)值的15%以上；此外可避開15%—20%的開發(fā)商利潤、5%左右的廣告費(fèi)用、管理費(fèi)用和銷售費(fèi)用等期間費(fèi)用，合計(jì)為20%以上；住宅合作社還體現(xiàn)了勞動的聯(lián)合，社員可以以勞動對住宅合作社建房作出貢獻(xiàn)，并以此作為日后分配合作住宅的依據(jù)，這種直接以勞動入股的方式的優(yōu)勢在于可以最大限度地發(fā)揮社員現(xiàn)有的資源支持合作住宅的建設(shè)，減少對外部資金的依賴，同時(shí)可以避免建造住宅中全由貨幣投資造成的冗繁開支和財(cái)務(wù)成本，這對中低收入的社員來說無疑是最為經(jīng)濟(jì)的。可見，住宅合作社即使以出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，其開發(fā)的住宅成本也完全可以比同質(zhì)的普通商品住宅低35%—40%，這種成本優(yōu)勢反映在住宅價(jià)格上則中低收入階層完全可以接受。目前我國有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式為出讓、租賃和作價(jià)出資或入股，這三種方式中出讓為我國目前有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的主要方式，租賃是出讓的一種補(bǔ)充，作價(jià)出資或入股則常作為國有企業(yè)改制中實(shí)現(xiàn)國有土地權(quán)益的方式，住宅合作社土地的有償取得也大致以出讓為主、租賃為輔。

1.協(xié)議出讓?！秴f(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》用排除法限定了協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的范圍，其第三條規(guī)定：“除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式?！边@里提及的“法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式”出讓的土地是指該規(guī)定第九條和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定的“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地”。住宅合作社“不以營利為目的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織”的性質(zhì)由《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》以部門規(guī)章的形式加以確定，合作住宅用地顯然不屬經(jīng)營性用地，理應(yīng)有資格以協(xié)議出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。然而一些地方政府對住宅合作社拿地也一律堅(jiān)持采用“招拍掛”方式，明確表態(tài)對住宅合作社拿地既不歧視也不優(yōu)惠，[9]這顯然是將住宅合作社和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)混為一談，無視其公益性和非營利性，用“一視同仁”、“公平”等字眼誤讀法律和政策，對住宅合作社降低取得建設(shè)用地使用權(quán)成本設(shè)置人為障礙，不僅造成了真正的“不公”，更是對《城市房地產(chǎn)管理法》第四條“國家根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，扶持發(fā)展居民住宅建設(shè)，逐步改善居民的居住條件”所規(guī)定的政府責(zé)任的推諉，這種消極態(tài)度的成因本文已有分析，不再贅述。《協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》確定：以協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價(jià)，不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和；在有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。國家規(guī)定的土地出讓底價(jià)和基準(zhǔn)地價(jià)往往遠(yuǎn)低于“招拍掛”方式下的市場成交價(jià)，這使住宅合作社在降低有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的成本上有了樂觀且可控的目標(biāo)，因此在無法取得無償劃撥的建設(shè)用地使用權(quán)的情況下，以協(xié)議出讓方式獲取建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該是住宅合作社追求的首選方式。

2.“招拍掛”出讓。住宅合作社在缺乏官方背景、經(jīng)濟(jì)能力處于弱勢地位的條件下，獲得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)和以協(xié)議出讓形式取得建設(shè)用地使用權(quán)的機(jī)會日益稀少，通過完全市場化的“招拍掛”取得建設(shè)用地使用權(quán)成為無奈的選擇。但如本節(jié)開始分析的那樣，即使在取得建設(shè)用地使用權(quán)成本上無法獲得優(yōu)勢，合作住宅的開發(fā)仍然可以享受稅費(fèi)減免，規(guī)避開發(fā)商利潤和期間費(fèi)用，通過其他環(huán)節(jié)上的成本控制，在通過“招拍掛”方式取得的土地上建設(shè)起來的合作住宅仍具價(jià)格優(yōu)勢，住宅合作社以“招拍掛”取得建設(shè)用地使用權(quán)仍值得嘗試?！罢信膾臁比〉媒ㄔO(shè)用地使用權(quán)將使住宅合作社在取得建設(shè)用地使用權(quán)環(huán)節(jié)完全失去政府扶持，以平等市場主體的身份參與取得建設(shè)用地使用權(quán)的競爭。在完全競爭條件下，價(jià)格是決定能否取得建設(shè)用地使用權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，土地融資成為拿地的關(guān)鍵。在金融支持不到位的情況下，住宅合作社無法與擁有銀行和股市兩大融資渠道的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在“招拍掛”土地市場上抗衡。超成本預(yù)期勉強(qiáng)拿地也會導(dǎo)致土地成本畸高，使合作住宅建設(shè)偏離低成本的宗旨。有必要建立起面向住宅合作社的融資體系，增強(qiáng)住宅合作社在土地市場上的競爭力，讓其以市場價(jià)格獲取建設(shè)用地使用權(quán)成為現(xiàn)實(shí)，政策性住房儲蓄銀行是為住宅合作社提供金融支持的一條可行路徑。

（三）租賃取得

目前規(guī)范國有土地租賃的主要規(guī)范性法律文件是1999年7月國土資源部發(fā)布的《規(guī)范國有土地租賃若干意見》，該意見定義國有土地租賃為“國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為”，并規(guī)定“對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓，不實(shí)行租賃”。將經(jīng)營性的住宅開發(fā)排除在國有土地租賃制度之外，商品住宅用地?zé)o法享受國有土地租賃制度帶來的資金要求寬松和使用方式靈活的優(yōu)惠；而由于合作住宅用地具有非經(jīng)營性和公益性，可以獲得租賃國有建設(shè)用地使用權(quán)。租賃取得國有建設(shè)用地使用權(quán)相較于出讓取得主要的優(yōu)勢在于租金支付和租期靈活兩方面。在租金支付方面，《規(guī)范國有土地租賃若干意見》規(guī)定：“采用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；采用長期租賃的，應(yīng)在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和調(diào)整方式?！辈⑽磳ψ饨鸬闹Ц斗绞阶髅鞔_的強(qiáng)制性規(guī)定，而是將設(shè)定租金支付方式的權(quán)利很大程度上賦予了國有土地租賃合同，留下充足的意思自治空間，有利于地方政府通過土地租金支付時(shí)間、租金調(diào)整的時(shí)間間隔和支付方式等對住宅合作社發(fā)展進(jìn)行支持。在土地租期方面，《規(guī)范國有土地租賃若干意見》規(guī)定：“可以根據(jù)具體情況實(shí)行短期租賃和長期租賃”，“對需要進(jìn)行地上建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)后長期使用的土地，應(yīng)實(shí)行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年期”。合作住宅用地屬于長期使用的土地，應(yīng)采取長期租賃方式，租賃合同約定的最長租期可以達(dá)到住宅用地出讓最高年限70年，通過租賃取得的建設(shè)用地使用權(quán)在使用期限上與出讓取得的建設(shè)用地使用權(quán)相比并未縮水，且可以通過租賃合同靈活控制。住宅合作社通過租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)，是除協(xié)議出讓以外有償取得建設(shè)用地使用權(quán)的行之有效的方式，能夠很大程度地彌補(bǔ)資金少和融資渠道短缺的不足。盡管《規(guī)范國有土地租賃若干意見》規(guī)定國有土地租賃“有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣方式”，促進(jìn)國有土地租賃的市場化，但由于在租賃土地市場參與主體中先在地排除了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，為住宅合作社掃除了最大的競爭對手，大大增加了其取得建設(shè)用地使用權(quán)的可能性。國有土地租賃市場隨著1999年《規(guī)范國有土地租賃若干意見》的出臺而逐漸成形并規(guī)范，同時(shí)期住宅合作社運(yùn)動已陷入低潮，以租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)在住宅合作社實(shí)踐中尚未實(shí)現(xiàn)，是今后住宅合作社取得建設(shè)用地使用權(quán)的探索路徑之一。