上海住房保障政策發(fā)展分析

文/傅益人

在經(jīng)歷了五十余年的發(fā)展后，上海已經(jīng)逐步形成了由廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房所形成的“分層次、多渠道、成系統(tǒng)、全覆蓋”的四位一體住房保障體系。筆者通過對(duì)上海住房保障政策的梳理，總結(jié)了1949年以來上海住房保障政策的歷史沿革，并對(duì)當(dāng)前所存在的一些問題，有針對(duì)性地提出了發(fā)展對(duì)策。

一、上海住房保障政策的發(fā)展歷史沿革

上海的住房保障政策形成主要有兩個(gè)階段，其一為1950年至1999年的福利分房階段，其二為2000年以來住房市場(chǎng)化背景下的保障房政策階段。

（一）1950年至1999年福利分房制度下的住房保障政策

長期以來，上海的住房政策主要是公房福利分配政策。在這一政策下，房屋的分配面向全市居民，主要是為解決住房困難家庭的住房問題。在這一階段中，住房保障制度主要呈現(xiàn)“低工資、低租金+補(bǔ)貼、實(shí)物配租”的特征，一般而言，可以將這一階段分為五個(gè)歷史時(shí)期。

首先是1950年至1956年，在這一時(shí)期，上海重點(diǎn)建設(shè)工人新村。例如，曹楊新村。曹楊新村建于1951年，是解放后全中國興建的第一個(gè)工人新村。此類新村主要是為了解決一些勞動(dòng)模范、先進(jìn)生產(chǎn)者的住房問題，同時(shí)為一些特困家庭提供住房。在這一時(shí)期，上海成立了由副市長牽頭、相關(guān)委辦局參與的市公房建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)這批工人新村。第二個(gè)歷史時(shí)期是1957年至1965年。在這一時(shí)期，上海進(jìn)行新區(qū)建設(shè)，所以要重點(diǎn)解決新區(qū)建設(shè)工人的住房問題，由此開發(fā)建設(shè)了包括彭浦新村、吳涇新村、張廟一條街等在內(nèi)的一系列街坊公房，從而解決新區(qū)建設(shè)企業(yè)職工的住房問題。在這一時(shí)期，市房管局還協(xié)調(diào)解決了人均住房面積在1.2平方米以下困難家庭的住房問題。第三個(gè)歷史時(shí)期是1966年至1978年，在這一時(shí)期，上海成立了由市房管局、市城建局組成的住宅建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了市區(qū)兩級(jí)住房供應(yīng)體制，在靜安寺、康樂路等區(qū)域建設(shè)了23幢住宅樓，旨在解決人均居住面積小于 1.5 平方米住房困難家庭的住房問題。1979年至1986年是第四個(gè)歷史時(shí)期，在這一時(shí)期里，上海將國家建設(shè)與企業(yè)建設(shè)相結(jié)合，將住房建設(shè)與城市升級(jí)相結(jié)合，通過新建與挖潛，大大提高了全市住房建設(shè)的速度。在這一時(shí)期，上海成立了市住宅建設(shè)指揮部，通過政策支持，引導(dǎo)各單位發(fā)揮自主積極性，興建了包括長風(fēng)、田林、上南等在內(nèi)的一大批住宅區(qū)，旨在解決各系統(tǒng)單位自有員工的住房問題。1987至1999年是福利分房階段的最后一個(gè)歷史時(shí)期，這一時(shí)期，全市住房問題解決有了突破性進(jìn)展，上海建立了“上海市解決居住特困戶聯(lián)席會(huì)議制度”，重點(diǎn)解決住房困難家庭的住房問題。在這一時(shí)期，共解決了110891戶住房困難家庭的住房問題，人均住房面積也由小于2平方米擴(kuò)大到 4 平方米。此外，還頒布了《上海市住房公積金條例》。

（二）21世紀(jì)以來住房市場(chǎng)化背景下的住房保障制度

21世紀(jì)以來，上海不斷加快住房制度改革的步伐，確立了住房貨幣分配市場(chǎng)化改革的方向。這一階段主要分為三個(gè)歷史時(shí)期。

2000年至2005年，上海率先建立了廉租住房制度，旨在通過廉租住房解決住房保障問題。在這一時(shí)期，上海創(chuàng)新了保障模式，通過建立市區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金，初步形成了租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的方式，解決了一部分居民的住房困難問題。2005年至2007年是這一階段的第二時(shí)期。在這一時(shí)期，上海進(jìn)行了多渠道的探索，通過保障性住房、政策性住房和市場(chǎng)化住房三個(gè)方面解決群眾的住房問題。至此，上海初步形成了“以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主”的住房市場(chǎng)，并開始建立分層次、多渠道的住房保障體系。市場(chǎng)化階段的第三個(gè)時(shí)期是2007年至今。2007年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確了住房保障工作是政府的重要職責(zé)。自此，上海市政府陸續(xù)出臺(tái)了《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實(shí)施意見》、《上海市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃（2008-2012年）》等政策文件，明確了以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房為重點(diǎn)的住房保障政策體系。在這一階段，上海的住房保障體系基本形成。

二、上海住房保障政策的現(xiàn)狀

（一）住房保障范圍較小

盡管近年來上海不斷加大住房保障力度，改善住房困難家庭的居住條件，但政策覆蓋面仍然較小。截至“十二五”期末，上海累計(jì)只有11萬戶家庭享受廉租住房，只有6.6萬戶家庭簽約共有產(chǎn)權(quán)住房，全市共供應(yīng)公共租賃住房8.77萬套，簽約出租7.45萬套，13.6萬戶家庭從中受益，征收安置住房搭橋供應(yīng)42.76萬套，累計(jì)面積約3542.85萬平方米。然而，這些政策主要面向具有本市戶籍的住房困難家庭和來滬工作的高層次人才，而外來流動(dòng)人口和中低收入群體中不符合住房困難標(biāo)準(zhǔn)的部分家庭，則不在此保障范圍內(nèi)。從中不難看出，受制于房源供給數(shù)量，上海的住房保障范圍仍然較小。

（二）準(zhǔn)入門檻有欠公平

目前，上海采取二次審核、二次公示的住房保障資格準(zhǔn)入門檻制度。這一制度的引入大大提高了廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)住房的審核嚴(yán)格程度，有效確保了廉租住房和共有產(chǎn)權(quán)住房資源能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。通過對(duì)申請(qǐng)家庭的可支配收入、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行審核，使一些希望借助廉租住房和共有產(chǎn)權(quán)住房獲益的家庭幻想破滅。然而，由于可支配收入和財(cái)產(chǎn)屬于家庭的私密信息，所以對(duì)于申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查難以全面，在住房保障資格的審核方面難以做到全面準(zhǔn)確地調(diào)查取證，因此仍可能存在不公平的現(xiàn)象。在退出機(jī)制方面，目前也存在一定的問題。由于缺乏強(qiáng)制性的行政處理措施，所以在廉租住房和共有產(chǎn)權(quán)住房的退出方面，無法強(qiáng)制不符合條件的家庭退出住房，無法使保障住房資源在第一時(shí)間被最需要的家庭所使用，容易造成資源浪費(fèi)和不公平現(xiàn)象的發(fā)生。此外，在共有產(chǎn)權(quán)住房的房源方面也存在一定的問題。隨著《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》的頒布實(shí)施，相信2021年后，上海市的共有產(chǎn)權(quán)住房將陸續(xù)上市交易，從而使共有產(chǎn)權(quán)住房數(shù)量出現(xiàn)波動(dòng)，如何保持穩(wěn)定數(shù)量的共有產(chǎn)權(quán)住房也是未來需要研究的重點(diǎn)。

（三）住房保障的金融政策不健全

當(dāng)前，上海保障性住房的金融政策相對(duì)比較匱乏，沒有形成有效的體系。保障性住房的開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營大多是通過現(xiàn)有資金進(jìn)行，沒有充分發(fā)揮金融政策的支持保障作用。通過對(duì)上海目前已有的保障性住房進(jìn)行研究，不難發(fā)現(xiàn)，其在金融配套政策方面主要有三個(gè)方面的問題：其一，已有的保障性住房金融配套大多被用在開發(fā)建設(shè)過程中，建成后的管理運(yùn)營方面少有涉及。盡管商品住房的市場(chǎng)化運(yùn)營已然形成體系，但保障性住房等的社會(huì)化運(yùn)營仍在探索階段，包括資產(chǎn)抵押等在內(nèi)的金融運(yùn)營模式在上海尚未。其二，現(xiàn)有保障性住房的金融配套措施大多為銀行貸款，通過資產(chǎn)進(jìn)行融資的案例還沒有出現(xiàn)。盡管上海已經(jīng)出現(xiàn)房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）的試點(diǎn)案例，但是這些案例大多為商業(yè)地產(chǎn)，還沒有金融機(jī)構(gòu)為保障性住房開設(shè)資產(chǎn)融資項(xiàng)目。其三，缺乏全盤性的金融配套措施。對(duì)比上海與深圳等城市的保障性住房金融配套措施試點(diǎn)可以看出，上海在住房金融配套方面缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃。金融配套作為住房發(fā)展的必要工作，相信在未來的房地產(chǎn)市場(chǎng)中將會(huì)占到越來越多的權(quán)重，將會(huì)發(fā)揮越來越大的作用。然而，上海對(duì)于住房金融的試點(diǎn)較為保守，傾向于以點(diǎn)帶面地進(jìn)行探索嘗試，對(duì)于商品住房的金融配套尚在試點(diǎn)過程之中，更遑論保障性住房，這對(duì)于保障性住房的未來開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營殊為不利。

（四）管理模式陳舊落后

2016年以來，上海市委、市政府高度重視住房保障工作，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的住房保障政策規(guī)章，旨在從源頭為保障性住房的管理提供法律依據(jù)。然而，盡管上海市在保障性住房的管理上進(jìn)行了大量的有益嘗試，并不斷健全完善保障性住房的管理體系，但在實(shí)際操作方面，其管理方式與手段卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上保障性住房市場(chǎng)的發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)的保障性住房運(yùn)營管理中，主要暴露出三個(gè)方面的問題：其一，管理機(jī)構(gòu)冗余。當(dāng)前市、區(qū)政府和主管部門、開發(fā)企業(yè)方面存在著多重管理的現(xiàn)象。在房源尋找、房源開發(fā)、房源運(yùn)營等方面，市級(jí)層面有市級(jí)部門、機(jī)構(gòu)、企業(yè)，區(qū)里有區(qū)屬部門、機(jī)構(gòu)、企業(yè)，無法做到房源的有效匯集，甚至在部分區(qū)域還出現(xiàn)了市區(qū)爭(zhēng)搶房源的現(xiàn)象，這導(dǎo)致在保障房的運(yùn)營過程中出現(xiàn)了多頭管理，無法實(shí)現(xiàn)資源的最佳適配。其二，在政策的配套和銜接上不協(xié)調(diào)。上海自2012年以來陸續(xù)出臺(tái)了《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》、《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》等一系列政策規(guī)章，有些文件已然失效，而部分文件仍在發(fā)揮作用。在仍具有法律效用的文件中，由于保障性住房的種類不同，其申請(qǐng)人群的覆蓋面在銜接上仍存在一定的縫隙，使住房保障政策無法對(duì)住房困難家庭實(shí)現(xiàn)有效覆蓋，使部分家庭無法享受保障性住房所帶來的福利。其三，當(dāng)前保障性住房的動(dòng)態(tài)管理性較弱。由于對(duì)申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)查缺乏動(dòng)態(tài)性、精準(zhǔn)性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況有所改善的家庭享受保障性住房的狀況無法進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，使一些已經(jīng)不符合保障性住房條件的家庭仍在享受實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼，無法最大限度地發(fā)揮保障性住房政策的優(yōu)勢(shì)，而由于住房資源的限制，一些更需要保障性住房的家庭卻無法享受政策帶來的福利。其四，上海在保障性住房的規(guī)劃方面缺乏前瞻性、系統(tǒng)性。目前，除《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中明確提出了“十三五”期間保障性住房的建設(shè)要求外，上海缺少對(duì)未來十年、二十年中保障性住房的建設(shè)、運(yùn)營、房源籌措、區(qū)域建設(shè)的明確規(guī)劃，也沒有從政策、法規(guī)、規(guī)章層面對(duì)保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營作出明確的規(guī)定，無法有效地鼓勵(lì)相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與到保障性住房的建設(shè)中?，F(xiàn)有保障性住房的開發(fā)與建設(shè)完全依靠市屬國有企業(yè)進(jìn)行，這對(duì)于保障性住房的未來發(fā)展十分不利。

三、上海住房保障政策的發(fā)展對(duì)策

通過對(duì)美國、新加坡等地保障性住房政策的研究，筆者基于上海的實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)前上海四位一體的保障性住房政策提出了一些發(fā)展對(duì)策，以期在未來能夠發(fā)揮出一定的作用。

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房

共有產(chǎn)權(quán)房的管理重點(diǎn)在于對(duì)其全生命周期的管理。在不同的階段，其管理的要點(diǎn)也不盡相同。首先是對(duì)申請(qǐng)的管理。共有產(chǎn)權(quán)住房不同于租賃住房，其在申請(qǐng)后，涉及當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)交易，因此，要對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止不符合條件的家庭在其中“渾水摸魚”。同時(shí)，在申請(qǐng)階段，要幫助申請(qǐng)人合理評(píng)估自身的能力，避免出現(xiàn)無力購買或購房后無力還貸等一系列情況的發(fā)生。其次，要優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)住房的運(yùn)作形式，創(chuàng)新差異化的購買方式，因人而異、因地制宜地采取多種方式支持申請(qǐng)人群在自身?xiàng)l件允許的情況下購買住房。同時(shí)，要注重政策的銜接，對(duì)于由廉租住房、公共租賃房過渡到共有產(chǎn)權(quán)房的人群要進(jìn)行平穩(wěn)的政策過渡，保障這一人群住房狀況的穩(wěn)定，逐步改善其住房條件。其三，要加強(qiáng)共有產(chǎn)權(quán)房交易的管理，要在分步交易中，明確產(chǎn)權(quán)的變化，及時(shí)進(jìn)行更新，從而保證申請(qǐng)人的利益不受侵害。其四，要加強(qiáng)對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房售后的管理，對(duì)于已經(jīng)售出的共有產(chǎn)權(quán)房物業(yè)要一視同仁，繼續(xù)做好相關(guān)的物業(yè)服務(wù)，保證房屋能夠正常使用，使共有產(chǎn)權(quán)保障房政策能夠真正融入到房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展中，成為上海房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分。

（二）廉租住房

廉租住房是住房保障的重要組成部分，是政府向住房困難家庭提供的主要政策福利。當(dāng)前的廉租住房領(lǐng)域主要存在的是房屋的適配性、租賃人群的資格審核與租金動(dòng)態(tài)調(diào)整等問題。因此，針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為首先要加強(qiáng)對(duì)廉租住房人群的需求調(diào)研。要針對(duì)廉租住房人群的實(shí)際需要提供相關(guān)的實(shí)物配租或租金補(bǔ)貼。自上海2000年出臺(tái)廉租政策以來，經(jīng)過近二十年的發(fā)展，廉租人員狀況和廉租住房情況都發(fā)生了較大變化，政策的制定與使用應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整與完善，避免出現(xiàn)租賃人群二次置換租賃等情況，最大限度地減少租賃人群的麻煩，發(fā)揮廉租政策的效益。其次，要加大對(duì)廉租住房人群經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)查，全面詳細(xì)地了解租賃人群的實(shí)際情況，對(duì)特別困難人群加大政策扶持力度，對(duì)情況有所改善或者不再符合條件的人員，要進(jìn)行政策過渡甚至取消政策。在這一方面，要加大全市民政、金融、房管等部門的協(xié)作力度，做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，要根據(jù)對(duì)租賃人群經(jīng)濟(jì)情況的調(diào)查，及時(shí)調(diào)整相關(guān)的政策扶持力度，多數(shù)租賃人群在享受政策的情況下，經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)有所改善，要在堅(jiān)持對(duì)這一部分人群進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持的情況下，逐步適度降低支持力度，鼓勵(lì)其自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)將資金和房源向更需要的家庭和人群傾斜，使有限的房源和資金能夠發(fā)揮最大的效用。

（三）公共租賃房

公共租賃房是上海住房保障制度的又一大重要組成部分。如果說廉租住房是上海住房保障體系中的“托底資源”，那么公共租賃住房就是住房保障體系中的中流砥柱。隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，越來越多的廉租住房人群在經(jīng)歷了十余年的發(fā)展后，經(jīng)濟(jì)情況有所改善，開始成為公共租賃住房人群，從而希望享受更好的住房條件。而公共租賃住房政策的發(fā)展與完善則重點(diǎn)要解決政策銜接與政策實(shí)施兩個(gè)方面的問題。首先是政策的銜接，在從廉租住房轉(zhuǎn)入公共租賃房與從公共租賃房轉(zhuǎn)入共有產(chǎn)權(quán)房這兩個(gè)方面，要注重政策的平穩(wěn)過渡和有效銜接。確保政策的實(shí)施能夠全面有效地覆蓋需要人群，需要對(duì)全市住房困難人群有清晰的認(rèn)識(shí)，能夠準(zhǔn)確了解這部分人群的實(shí)際情況和在退出或轉(zhuǎn)換后的情況。政府有關(guān)部門應(yīng)通力協(xié)作，建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，對(duì)數(shù)據(jù)庫人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)跟蹤，及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，及時(shí)對(duì)產(chǎn)生問題的家庭或人員進(jìn)行精準(zhǔn)定位、定向施策，使每個(gè)家庭或個(gè)人都能享受到政策的溫暖。其次，要充分注重政策的實(shí)施，要確保政策具有實(shí)施的基礎(chǔ)。因此，要確保市場(chǎng)上有充足的公共租賃房房源。當(dāng)前，政府有關(guān)部門要在確?，F(xiàn)有房源正常運(yùn)營的同時(shí)，積極建設(shè)和籌措新的公共租賃房房源，將公共租賃房的建設(shè)納入上海的發(fā)展規(guī)劃中，尤其是在“五個(gè)中心”建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，要確保來滬工作的各類人才都有房可住，使他們能夠踏實(shí)地工作生活。上海還要加大對(duì)公共租賃房運(yùn)維的資金扶持，創(chuàng)新資金來源渠道，鼓勵(lì)社會(huì)各類主體參與到公共租賃房的建設(shè)與運(yùn)營中，使公共租賃房政策能夠更好地實(shí)施。

（四）動(dòng)遷安置房

隨著城市的發(fā)展進(jìn)步，城市更新在所難免。在房屋征收方面，不僅要考慮到被征收房屋業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益，還要考慮到全市房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。過去，在房屋征收過程中，市中心征收一套房，市郊補(bǔ)償三、四套房，但對(duì)于上海市民而言，往往會(huì)將市郊的房屋閑置，而沒有辦法使其投入到市場(chǎng)中。此外，還有部分人群希望通過房屋征收，獲得巨額收益。因此，政府主管部門應(yīng)充分考慮到政策的平衡性和有效性，合理制定征收補(bǔ)償制度，使其發(fā)揮最大的效應(yīng)。首先政府有關(guān)部門應(yīng)對(duì)房屋的狀況和居住人員進(jìn)行合理評(píng)估，采取現(xiàn)金或規(guī)范置換的形式，在保持市場(chǎng)穩(wěn)定和置換房屋合理使用的情況下實(shí)現(xiàn)征收。其次，要明確房屋征收的本質(zhì)屬性，不能帶有盈利或者福利色彩，使房屋真正回歸居住屬性。

隨著上海住房制度改革的不斷推進(jìn)，上海市委、市政府積極順應(yīng)國際大都市住房發(fā)展的有關(guān)規(guī)律，積極保障全市中低收入群體和來滬工作人員的住房基本權(quán)益，在堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位的同時(shí)，不斷提升居住生活品質(zhì)，推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。未來隨著廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”住房保障體系的不斷完善，上海的保障性住房也必將發(fā)揮更大的作用。