社會(huì)組織參與社會(huì)治理存在的問(wèn)題

張琳琳

[提要] 社會(huì)組織作為社會(huì)治理的重要參與主體，是推動(dòng)社會(huì)治理、提供社會(huì)服務(wù)的重要力量。社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)治理方式、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面具有不可忽視的作用，但不可否認(rèn)的是我國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)還不成熟，還存在許多問(wèn)題需要解決。本文從政府、社會(huì)組織自身和社會(huì)公眾等三個(gè)維度分析社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；社會(huì)治理；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來(lái)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、公民參與意識(shí)的提升，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷得到優(yōu)化，社會(huì)組織在此背景下也得到了蓬勃的發(fā)展。在黨的十八屆三中全會(huì)中提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)組織的活力。黨的十九大報(bào)告中也提出“打造共建、共治、共享的社會(huì)治理格局”，明確要求發(fā)揮社會(huì)組織的作用，從而實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的高度集權(quán)統(tǒng)一的治理模式已經(jīng)成為過(guò)去式了，新的社會(huì)治理方式已經(jīng)得到政府的高度重視，這不僅為社會(huì)組織的發(fā)展指明了方向，同時(shí)也為其參與社會(huì)治理提供了前所未有的機(jī)遇。隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)組織發(fā)揮作用的空間將會(huì)越來(lái)越大，但同時(shí)也要看到，無(wú)論是在社會(huì)組織自身的發(fā)展過(guò)程中還是在參與社會(huì)治理的活動(dòng)中依然存在許多問(wèn)題，仍需不斷探索和完善。

一、創(chuàng)新社會(huì)治理需要社會(huì)組織參與

從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，表明我國(guó)對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的更加深刻和創(chuàng)新社會(huì)治理的決心。“治理”體現(xiàn)的是多個(gè)主體對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的共同協(xié)商、分工合作、平等參與，意味著各主體之間多向度的互動(dòng)和影響。首先，社會(huì)組織作為其中的一個(gè)重要主體，其非營(yíng)利性和公益性在參與社會(huì)治理的過(guò)程中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)；其次，目前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，暴露出許多社會(huì)矛盾，人民的需求也呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，一些社會(huì)問(wèn)題還具有跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的特點(diǎn)，涉及的范圍比較廣泛，僅靠政府的力量是難以得到妥善解決，政府對(duì)于這些矛盾和需求也應(yīng)接不暇，表現(xiàn)的力不從心。這時(shí)社會(huì)組織的重要性便顯現(xiàn)了出來(lái)，社會(huì)組織在處理社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問(wèn)題中具有快速的反應(yīng)能力，從而能有效避免矛盾的進(jìn)一步擴(kuò)大，并能夠?yàn)槿罕娞峁M意的服務(wù)和專業(yè)化的指導(dǎo)，有助于維護(hù)社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，在此過(guò)程中不僅可以對(duì)政府起到“減壓閥”的作用，還可以成為人民群眾之間的“潤(rùn)滑劑”。社會(huì)組織還架起了政府和人民之間的橋梁，既可以廣泛收集信息及時(shí)地向政府反映人民的訴求，又可以向人民傳達(dá)政府的政策，促進(jìn)政策的實(shí)施。目前，據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2018年4月底，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量達(dá)到了81.6萬(wàn)個(gè)，包括社會(huì)團(tuán)體37.9萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位43.1萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)6，488個(gè)。比2015年的61.3萬(wàn)個(gè)增加了33%?？梢?jiàn)社會(huì)組織自身也在不斷的發(fā)展壯大，在參與社會(huì)治理的活動(dòng)中也得到了越來(lái)越多人的認(rèn)可，認(rèn)為凡是社會(huì)組織有能力承擔(dān)的公共服務(wù)，政府要鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織積極參與，凡是社會(huì)組織更有優(yōu)勢(shì)來(lái)處理的社會(huì)問(wèn)題，政府要減少干預(yù)?？傊鐣?huì)組織作為社會(huì)治理的重要主體力量，在推動(dòng)社會(huì)治理中發(fā)揮的作用是不可替代的，隨著治理改革進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)組織將會(huì)受到更多的關(guān)注和重視。

二、社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中存在的問(wèn)題

社會(huì)組織雖然在解決社會(huì)問(wèn)題提供公共服務(wù)方面取得了一定的成績(jī)，但是在現(xiàn)階段社會(huì)組織并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，仍有很大的發(fā)展空間，存在的問(wèn)題也是多方面的。下面將從政府、社會(huì)組織自身和社會(huì)參與三個(gè)維度來(lái)分析：

（一）政府的維度

1、社會(huì)組織發(fā)展缺乏相應(yīng)政策環(huán)境的支持。首先，在法律法規(guī)的制定上，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)針對(duì)社會(huì)組織也制定了一些相應(yīng)的法律規(guī)章制度，現(xiàn)階段與社會(huì)組織有關(guān)的法律條例包括1950年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，1988年頒布的《基金會(huì)管理辦法》，還有針對(duì)社會(huì)組織的三大條例，分別是1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。但目前我國(guó)還沒(méi)有一套有關(guān)社會(huì)組織的完整配套的法律，使得社會(huì)組織一直處于法律的“空隙”之中。隨著社會(huì)組織的發(fā)展，其活動(dòng)內(nèi)容已經(jīng)深入到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，因此社會(huì)組織參與社會(huì)治理需要法律法規(guī)來(lái)對(duì)其進(jìn)行約束和規(guī)范甚至是提供相應(yīng)的法律支持，以確立社會(huì)組織在法律層面的合法地位。但現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的地位、權(quán)利、義務(wù)和基本原則等并沒(méi)有做出系統(tǒng)化的規(guī)范和明確的界定，有些規(guī)定不清晰且可操作性不強(qiáng)，從而制約了社會(huì)組織的發(fā)展空間；其次社會(huì)組織在人事管理、稅收優(yōu)惠、社會(huì)福利等方面也缺乏健全的政策規(guī)定。

2、政府對(duì)社會(huì)組織不信任。推動(dòng)社會(huì)治理方式創(chuàng)新需要政府與其他治理主體基于共同的目標(biāo)，通過(guò)多種治理方式共同進(jìn)行。這需要治理主體間的協(xié)商、互動(dòng)與合作，但由于我國(guó)傳統(tǒng)治理方式歷史悠久官本位思想濃厚，政府對(duì)社會(huì)組織缺乏一定的信任，對(duì)社會(huì)組織的能力和作用持懷疑態(tài)度。甚至有些政府部門(mén)把社會(huì)組織作為自己的下屬部門(mén)，為其安排政府的各項(xiàng)工作，從而使社會(huì)組織在參與各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的時(shí)候處于不平等的地位；另一方面由于社會(huì)組織籌資能力不足對(duì)政府財(cái)政支持的依賴也讓社會(huì)組織的發(fā)展受制于政府。這樣就不利于二者建立一定的協(xié)同互動(dòng)機(jī)制，從而導(dǎo)致信息的溝通不暢，在處理突發(fā)事件時(shí)無(wú)法進(jìn)行有效的溝通及時(shí)地采取應(yīng)對(duì)措施。缺乏統(tǒng)籌安排就容易導(dǎo)致資源的分配不當(dāng)和資源浪費(fèi)，不僅使問(wèn)題得不到有效解決反而可能帶來(lái)一些負(fù)面影響。

（二）社會(huì)組織維度

1、社會(huì)組織自身管理不規(guī)范。社會(huì)組織的成立都會(huì)經(jīng)過(guò)一定的注冊(cè)登記程序形成法人，但是許多社會(huì)組織在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中并沒(méi)有形成一套運(yùn)行完整的管理系統(tǒng)。首先，在治理結(jié)構(gòu)上，一套完善的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種角色，大部分的社會(huì)組織都會(huì)設(shè)立理事會(huì)進(jìn)行決策，而監(jiān)事會(huì)卻形同虛設(shè)，甚至有的都沒(méi)有設(shè)立；其次，雖然社會(huì)組織在注冊(cè)登記時(shí)有相關(guān)的法規(guī)規(guī)定社會(huì)組織必須制定完善的組織章程，并嚴(yán)格按照章程開(kāi)展活動(dòng)，但是由于規(guī)定本身就存在漏洞，再加上社會(huì)組織本身資源不足，即使有些組織制定了完善的組織章程，也很難嚴(yán)格按照章程辦事，而那些只進(jìn)行了備案的社會(huì)組織就更沒(méi)有規(guī)范管理可言了。在財(cái)務(wù)管理方面，只有一些規(guī)模較大的社會(huì)組織配備了專門(mén)的財(cái)務(wù)人員，有些社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理理念較差甚至沒(méi)有專職的財(cái)務(wù)人員，導(dǎo)致賬目混亂、財(cái)務(wù)信息不透明，沒(méi)有接受社會(huì)的監(jiān)督，使違法違規(guī)行為變得有機(jī)可乘。

2、社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，社會(huì)認(rèn)可度不高。社會(huì)組織的非營(yíng)利性和公益性形成了其參與社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也要求社會(huì)組織必須具有一定的社會(huì)公信力，才能順利地參與社會(huì)治理的各項(xiàng)事務(wù)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織也逐漸進(jìn)入到公眾生活中被大家所熟知，但由于一些社會(huì)組織管理不規(guī)范，暴露出的一些問(wèn)題使得社會(huì)組織的公信力大打折扣。從之前曝光的事件中可以看出，社會(huì)組織通常存在的問(wèn)題有財(cái)務(wù)信息不透明、賬目混亂、挪用公款等，這些都對(duì)社會(huì)組織的公信力造成了許多負(fù)面的影響。此外，社會(huì)組織主體地位尚未確立，行政化色彩突出。由于社會(huì)組織是以公益最大化為宗旨，所以資金來(lái)源比較單一，在一定程度上資金不足，需要依靠政府的財(cái)政撥款，長(zhǎng)此以往許多社會(huì)組織漸漸地成為了政府的附屬機(jī)構(gòu)，失去了其原有的獨(dú)立性，這樣社會(huì)組織就會(huì)逐漸呈現(xiàn)出官僚化傾向，甚至是背離其非營(yíng)利性的原則。再有就是社會(huì)組織的專業(yè)能力總體不足，社會(huì)組織的薪資待遇和福利水平普遍偏低，導(dǎo)致其很難吸引和留住高端人才，由于專業(yè)人才的缺乏社會(huì)組織就不能為公眾提供優(yōu)質(zhì)滿意的服務(wù)，治理水平也會(huì)受到限制，從而降低了公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度。

（三）社會(huì)參與的維度。公眾的參與度不高，其原因主要有：首先，由于我國(guó)的歷史因素，官本位的思想對(duì)我國(guó)民眾的影響比較深刻，雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的公民意識(shí)逐漸得到加強(qiáng)，但較西方國(guó)家而言依然存在一定的差距。政府在社會(huì)事務(wù)中長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位，使社會(huì)成員對(duì)政府的依賴性較大，對(duì)社會(huì)組織的作用認(rèn)識(shí)不足，從而對(duì)社會(huì)組織不信任，參與積極性不高；其次，社會(huì)組織應(yīng)該是推動(dòng)公民社會(huì)發(fā)展，引導(dǎo)公民積極參與社會(huì)治理，提高公民意識(shí)的主體力量，但由于現(xiàn)階段大多數(shù)社會(huì)組織行政化色彩突出，使得其原有的志愿性、公益性、公信力嚴(yán)重不足，也削減了公民參與的積極性。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理完善建議

（一）健全有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)和制度保障。我國(guó)是法制社會(huì)，法律是保障一切社會(huì)活動(dòng)有序進(jìn)行的基礎(chǔ)，做到有法可依是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要保障。一套完整的法律法規(guī)體系不僅有利于規(guī)范社會(huì)組織的有序運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展，也為其參與社會(huì)治理提供了法律支撐。因此，政府部門(mén)要盡快出臺(tái)一項(xiàng)完整的有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)，在法律層面上確定社會(huì)組織的合法地位，明確界定社會(huì)組織的性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、行為準(zhǔn)則，為社會(huì)組織開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)提供有利的社會(huì)環(huán)境，做到有法可依，有序進(jìn)行。此外，還要完善有關(guān)社會(huì)組織財(cái)政稅收的法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)組織的稅收種類進(jìn)行清晰的界定，并給予一定的稅收優(yōu)惠。同時(shí)，健全有關(guān)社會(huì)組織成員的福利保障制度，提高組織成員的工作熱情。

（二）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為社會(huì)組織釋放更大的空間。政府要摒棄傳統(tǒng)觀念加快職能轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)“政社分開(kāi)”。要舍得放權(quán)，把社會(huì)組織有能力提供的公共服務(wù)要放給社會(huì)組織去做，減少對(duì)社會(huì)組織的限制，積極培育社會(huì)組織，建立社會(huì)組織孵化基地，降低門(mén)檻，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，為社會(huì)組織的發(fā)展提供更加便利的條件。政府還可以與社會(huì)組織之間建立合作機(jī)制，從而為公眾提供更高質(zhì)量的服務(wù)，通過(guò)完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體制機(jī)制，為社會(huì)組織提供更多的資源和渠道，提高參與社會(huì)治理的能力。此外，政府要積極發(fā)揮平臺(tái)作用，為社會(huì)組織搭建信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，全方位、規(guī)范統(tǒng)一的公布有關(guān)社會(huì)組織的信息。社會(huì)組織可以將自己開(kāi)展活動(dòng)的情況、日常的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)狀況在平臺(tái)上公布，這樣既可以增加信息的透明度，為社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督提供了渠道，還可以加強(qiáng)社會(huì)組織之間的聯(lián)系和互動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的整合，形成社會(huì)治理的合力。

（三）規(guī)范社會(huì)組織的內(nèi)部管理制度。規(guī)范社會(huì)組織的內(nèi)部管理，首先，要在源頭上進(jìn)行規(guī)范，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖?cè)登記程序并嚴(yán)格按照程序辦事，根據(jù)社會(huì)組織的不同性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類管理，規(guī)定社會(huì)組織必須嚴(yán)格按照組織章程開(kāi)展活動(dòng)，同時(shí)加強(qiáng)后期的監(jiān)管，并嚴(yán)格查處有違法違規(guī)行為的社會(huì)組織；其次，建立包括員工代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)在內(nèi)的內(nèi)部治理機(jī)制，決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者缺一不可，只有這樣，才能夠明確職責(zé)進(jìn)行權(quán)力的制衡，防止以權(quán)謀私。民主決策制度、財(cái)務(wù)監(jiān)管制度、績(jī)效評(píng)估制度等也是規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部管理必不可少的。此外，還要定期在社會(huì)組織內(nèi)部開(kāi)展培訓(xùn)，豐富組織成員的專業(yè)知識(shí)提高處理問(wèn)題的能力，以小見(jiàn)大，從而提升組織整體的管理水平和參與社會(huì)治理的能力。

（四）確立社會(huì)組織的主體地位，提高公信力。確立社會(huì)組織的主體地位就是要使社會(huì)組織能夠按照自己的意愿參與社會(huì)事務(wù)，提供社會(huì)服務(wù)。社會(huì)組織所表現(xiàn)出的對(duì)政府的依賴一方面是由于我國(guó)“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的社會(huì)治理格局；另一方面還是因?yàn)樯鐣?huì)組織自身實(shí)力不夠強(qiáng)大。制約社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)重要因素就是資金短缺的問(wèn)題，大部分社會(huì)組織資金的主要來(lái)源就是政府的資助，從而導(dǎo)致社會(huì)組織不能獨(dú)立自主的發(fā)展。在社會(huì)組織比較發(fā)達(dá)的國(guó)家經(jīng)營(yíng)性收入約占社會(huì)組織收入的70%左右，處于主導(dǎo)地位。因此，要確立社會(huì)組織的主體地位，就要提高社會(huì)組織籌集資金的能力。社會(huì)組織的非營(yíng)利性并不代表不營(yíng)利，而是要把所得收入投入到公益事業(yè)上去，為社會(huì)服務(wù)。社會(huì)組織可以通過(guò)在自己的專業(yè)領(lǐng)域提供相關(guān)的服務(wù)并收取一定的報(bào)酬來(lái)增加收入，還可通過(guò)捐贈(zèng)的方式增加收入，并向社會(huì)公開(kāi)資金去向，增加公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度。此外，專業(yè)化的人才隊(duì)伍也是不可或缺的，只有擁有一批專業(yè)化程度高的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，才能更好地管理社會(huì)組織，更有效地調(diào)解社會(huì)矛盾，提高服務(wù)社會(huì)的能力，因此如何吸引和留住人才也是社會(huì)組織必須要重視的問(wèn)題。只有社會(huì)組織自身實(shí)力強(qiáng)大了才能為公眾提供滿意的服務(wù)，這樣組織的公信力自然也就提高了。

（五）加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大社會(huì)組織的群眾基礎(chǔ)。社會(huì)組織是多方力量參與的組織，其公益性和非營(yíng)利性決定了它是反映人民訴求、為人民提供服務(wù)的組織。由于我國(guó)社會(huì)組織起步較晚，對(duì)社會(huì)的影響力不足，再加上我國(guó)公民意識(shí)薄弱，因此人民大眾對(duì)社會(huì)組織還不是很了解，有的甚至對(duì)社會(huì)組織沒(méi)有一個(gè)確切的概念。這就需要社會(huì)組織加大宣傳力度，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等手段對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)、開(kāi)展的活動(dòng)、組織文化、服務(wù)宗旨等進(jìn)行積極地宣傳，讓民眾更多更深入的了解社會(huì)組織。利用社會(huì)組織的公益精神和志愿精神號(hào)召民眾積極參與社會(huì)組織。還可以通過(guò)品牌效應(yīng)，精心打造一批優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，以此來(lái)提升社會(huì)組織的知名度和影響力，吸引更多的人參與到社會(huì)組織中來(lái)，從而為社會(huì)組織的發(fā)展注入活力。

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