新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)方式

劉璇

[提要] 在當(dāng)代新農(nóng)村建設(shè)中，出現(xiàn)了一批示范村、旅游村、農(nóng)業(yè)示范園等土地開發(fā)利用模式，而農(nóng)村土地權(quán)屬是集體所有，要進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)必定涉及到農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。研究幾個典型農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)方式及新農(nóng)村建設(shè)模式，對比分析不同土地流轉(zhuǎn)方式的特點及利弊，結(jié)果表明：探索新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)方式需要因地制宜地考慮農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策體系，形成高效有序的土地交易市場，堅決維護(hù)農(nóng)民的利益。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)方式；對比分析

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是我國社會主義現(xiàn)代化的重要進(jìn)程，它包含著經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治四大建設(shè)的深刻內(nèi)涵。在這個過程中，出現(xiàn)了一批示范村、旅游村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等新型農(nóng)村建設(shè)模式，這些新模式調(diào)整了原有的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，重新規(guī)劃了區(qū)域布局，并吸引了一大批新的產(chǎn)業(yè)入駐，展現(xiàn)了中國特色社會主義新農(nóng)村的新面貌。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)的用地來源基礎(chǔ)，只有盤活了農(nóng)村土地，協(xié)調(diào)好了農(nóng)村人地關(guān)系，才能高效利用農(nóng)村土地資源進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

一、典型農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)方式

（一）重慶黃桷門村

1、區(qū)域概況。重慶市銅梁區(qū)南城街道黃桷門村坐落于巴岳山麓、玄天湖畔，幅員面積6平方公里，距銅梁城區(qū)3.5公里。黃桷門村依托本村群峰峻秀、層巒疊嶂、幽靜深遠(yuǎn)、林木青翠的天然優(yōu)勢，以奇彩夢園建設(shè)為平臺，大力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展。2016年，黃桷門村建成全國首個“互聯(lián)網(wǎng)+文化”鄉(xiāng)村，奇彩夢園成功創(chuàng)建國家4A級景區(qū)，被評為“重慶十佳賞花風(fēng)景地”。

2、土地流轉(zhuǎn)方式。黃桷門村的土地流轉(zhuǎn)包括兩種方式：第一種是常見的土地流轉(zhuǎn)方式，以轉(zhuǎn)讓、租賃為主，由村集體將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或租賃給公司或單位，由政府或街道辦事處進(jìn)行監(jiān)督；第二種方式是以重慶“地票制度”為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，土地權(quán)利人自愿將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為合格的耕地等農(nóng)用地后獲取“地票”，在土地交易所通過掛牌或拍賣的方式進(jìn)行交易，申請購買人向土地交易所進(jìn)行申請，購入“地票”獲取建設(shè)用地指標(biāo)。

3、農(nóng)民利益保障。與公司或單位簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的村集體或個人，公司或單位在經(jīng)營期限內(nèi)需要勞動力時，應(yīng)優(yōu)先考慮與其簽訂協(xié)議的村民；同時依托奇彩夢園的建設(shè)，可搬入新建的風(fēng)情小鎮(zhèn)，小鎮(zhèn)內(nèi)廣場、休閑座椅、垃圾箱等生活服務(wù)設(shè)施齊全，水、電、氣、網(wǎng)絡(luò)等配套設(shè)施完善，是一個集休閑、購物、食宿、游玩等功能于一身的綜合體。而以“地票制度”將建設(shè)用地指標(biāo)賣出的村民，根據(jù)《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，可獲得相應(yīng)的賣出指標(biāo)的收益。

4、政府的政策支持。黃桷門村的村民以村集體或個人對土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)時，銅梁縣人民政府城南街道作為丙方一起簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，監(jiān)督乙方（承包或租賃經(jīng)營權(quán)的公司）履行應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)，包括向村民提供勞動崗位和及時支付租金等。同時，在公司或單位無法履行責(zé)任時，政府將承擔(dān)起對村集體或個人的責(zé)任。

重慶市自2016年1月1日起正式施行《重慶市地票管理辦法》，該辦法完整的闡述了各權(quán)利人和相關(guān)職能部門的責(zé)任，明晰了各項工作的具體細(xì)則，具有法律效應(yīng)，為“地票”交易提供標(biāo)準(zhǔn)和法律保障。

5、新農(nóng)村建設(shè)模式。黃桷門村的新農(nóng)村建設(shè)主要以奇彩夢園為依托，通過成立專業(yè)合作社等方式，形成民俗旅館、旅游文化產(chǎn)品、盆景花卉、土特產(chǎn)品、精品小吃等多種商業(yè)業(yè)態(tài)，并獲得了“重慶十大賞花目的地”、“重慶鄉(xiāng)村旅游十大新名片”的榮譽(yù)。同時，結(jié)合當(dāng)?shù)氐摹褒埼幕保M(jìn)行“互聯(lián)網(wǎng)+”的銷售運(yùn)作模式，打造“愛在龍鄉(xiāng)+京東”的互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)品牌。

（二）湖南關(guān)山村

1、區(qū)域概況。湖南省長沙市金洲新區(qū)關(guān)山村，緊臨長常高速、長石鐵路和金洲大道，交通便利。村域面積4.94平方公里，全村16個村民小組2，660人。關(guān)山村因三國時期蜀國名將關(guān)羽在此屯兵而得名，是一個歷史文化深厚的鄉(xiāng)村，現(xiàn)為省、市兩級社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范村。2013年，關(guān)山旅游景區(qū)成功獲批為國家AAAA景區(qū)。2017年，關(guān)山村榮獲2017名村影響力排行榜300佳。

2、土地流轉(zhuǎn)方式。2009年關(guān)山村通過土地綜合整治，整理復(fù)墾了部分土地，提高了土地質(zhì)量，并成立了土地專業(yè)合作社，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)村民加入土地合作社，村內(nèi)集體土地通過合作社進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。到2013年初，新整治的土地通過出租、轉(zhuǎn)包等方式共流轉(zhuǎn)土地四千多畝，先后引進(jìn)了果園、茶園、葡萄等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目，完全改變了以往單一農(nóng)作物品種、村民收入低迷的狀況。

3、農(nóng)民利益保障。關(guān)山村內(nèi)的葡萄基地、茶園、水果采摘基地等生態(tài)農(nóng)業(yè)示范基地需要大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力，村民通過生產(chǎn)合作社實現(xiàn)了與市場的對接，其勞動成果有了經(jīng)濟(jì)保障；村內(nèi)的農(nóng)家樂示范片區(qū)，對村民居住的老房屋進(jìn)行統(tǒng)一改造，打造了極具特色的“徽派”建筑，村民在一樓進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)家樂經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)活動，日常居住則在樓上進(jìn)行，這種居民點統(tǒng)一改造在保證關(guān)山村村民良好的生活居住條件的同時，也為其提供了產(chǎn)品經(jīng)營場所。2006～2012年，村內(nèi)居民人均純收入由6，100元增加到20，600元。

4、政府的政策支持?！缎陆ň用顸c建設(shè)與管理辦法》是關(guān)山村村委會在多次征求村民意見后制定的土地流轉(zhuǎn)后新農(nóng)村居民點的統(tǒng)一管理辦法，該辦法對村民住房采取統(tǒng)規(guī)整治、統(tǒng)一安置和統(tǒng)規(guī)自建的方式進(jìn)行重新規(guī)劃建設(shè)。它不僅解決了村民原有的分散居住帶來的問題，節(jié)約利用了農(nóng)村集體建設(shè)用地，還很大程度地改善了村民生產(chǎn)生活條件，全面推進(jìn)了公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，完善了關(guān)山村土地流轉(zhuǎn)工作的后續(xù)安置工作。

5、新農(nóng)村建設(shè)模式。關(guān)山村通過土地合作社實行土地流轉(zhuǎn)后，按照“公司+基地+農(nóng)戶”模式，逐步建成共4，000畝的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，包括生態(tài)葡萄基地、生態(tài)休閑茶園、四季水果采摘基地、無公害蔬菜基地及生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖基地，并成立了相應(yīng)的合作社，實現(xiàn)了與市場的有效對接，提升了市場競爭力。

在通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及村民住房統(tǒng)規(guī)統(tǒng)整形成統(tǒng)一“徽派”風(fēng)格建筑后，關(guān)山村大力發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)已形成兩大鄉(xiāng)村旅游點：一是依傍青年湖打造新農(nóng)民集居點，形成鄉(xiāng)村文化旅游區(qū)；二是以“主題采摘+農(nóng)活體驗+科普教育+綠色餐飲”為基本模式，形成精品農(nóng)家樂示范帶。

（三）陜西楊凌區(qū)

1、區(qū)域概況。陜西省楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（以下簡稱楊凌示范區(qū)），位于陜西關(guān)中平原中部，總面積135平方公里，城市規(guī)劃區(qū)35平方公里，是中國第一個農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，國家AAAA級景區(qū)。楊凌示范區(qū)下轄一個縣級區(qū)、2鎮(zhèn)、3街道，常住人口24萬人。

2、土地流轉(zhuǎn)方式。陜西楊凌示范區(qū)在發(fā)展過程中采用的土地流轉(zhuǎn)方式除了常見的一般土地流轉(zhuǎn)方式外，還采取了“土地銀行”的流轉(zhuǎn)方式?！巴恋劂y行”是指，由政府組織成立、不以盈利為目的的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)把農(nóng)戶分散的土地承包經(jīng)營權(quán)集中轉(zhuǎn)入土地銀行，推動土地經(jīng)營權(quán)向龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)。楊凌示范區(qū)自2008年起組建土地銀行，主要由村委會領(lǐng)導(dǎo)和一些村民自主管理。

3、農(nóng)民利益保障。為了保障村民的基本利益，維持其基本生活，楊凌示范區(qū)規(guī)定，“土地銀行”需對土地全部被租用而且不能進(jìn)行生產(chǎn)活動的村民，每年發(fā)放糧食補(bǔ)助；對于達(dá)到補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)年齡的老人，每月發(fā)放補(bǔ)助費(fèi)。同時，楊凌區(qū)政府建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，一些企業(yè)或個人由于自然災(zāi)害等其他原因不能及時支付村民地租的，由政府從基金中撥付給村民。

4、政府的支持。楊凌區(qū)政府成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會，來規(guī)范土地銀行的運(yùn)行，專門對土地流轉(zhuǎn)工作程序以及流轉(zhuǎn)協(xié)議文本進(jìn)行規(guī)范制定、對其無法解決的流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行仲裁處理。同時，在下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)辦公室，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)土地銀行的監(jiān)督規(guī)范、政策指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)等事項。楊凌示范區(qū)還出臺了園區(qū)土地流轉(zhuǎn)有關(guān)問題的規(guī)定等政策性文件，規(guī)范了農(nóng)戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

5、新農(nóng)村建設(shè)模式。楊凌示范區(qū)包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、秦嶺山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游園、教稼園和崔西溝民俗村四個部分。其中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)創(chuàng)新園（國際科技合作園）是國家AAA級旅游景區(qū)，景區(qū)建有八個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)展館和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展示區(qū)；秦嶺山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游園是集觀、嘗、娛、勞、育、購于一體的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)；教稼園則是以農(nóng)耕歷史、農(nóng)業(yè)文化為特色，融歷史性、文化性、趣味性、科普性、景觀性為一體的現(xiàn)代休閑性的觀光公園；崔西溝民俗村是一個集觀賞、采摘、品嘗、體驗、休閑為一體的旅游景區(qū)，家庭旅游接待已成為該村農(nóng)民增收的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

二、典型流轉(zhuǎn)方式對比

以上三種新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)方式都是與一般土地流轉(zhuǎn)方式相比更具創(chuàng)新性的，依托政府各項政策支撐與各項工作的支持、結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實際情況以及村民的積極配合，因地制宜的創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)了新農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升了村民生產(chǎn)生活品質(zhì)，保護(hù)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。各地新農(nóng)村建設(shè)的過程中，要積極探索符合自身發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)方式，探索各個模式的特點和適用條件。

（一）土地流轉(zhuǎn)方式評析

1、黃桷門村地票制度。重慶黃桷門村采用的土地流轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)包、租賃流轉(zhuǎn)與“地票制度”相結(jié)合的方式。在此背景下，通過轉(zhuǎn)包和出租土地承包經(jīng)營權(quán)的村民可以得到集中安置，可以獲得優(yōu)先就業(yè)的機(jī)會，同時會得到相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)包費(fèi)用和租金。這種方式不僅加速了土地流轉(zhuǎn)，提高了土地利用效率，也提升了村民的生產(chǎn)生活品質(zhì)，拓寬了村民的收入來源。而選擇通過出售“地票”獲取相應(yīng)收益的村民，盤活了他們手上閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，使土地“物盡其用”，他們的收益取決于土地交易市場，一旦土地交易市場不能正常運(yùn)營，其掛牌或拍賣的“地票”交易也存在一定的風(fēng)險，不能保證他們的利益。

黃桷門村能夠成功運(yùn)用這兩種流轉(zhuǎn)方式的原因是：第一，轉(zhuǎn)讓和租賃的土地流轉(zhuǎn)方式在我國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)展較為成熟，相應(yīng)的政策制度也較為完善，加上重慶市銅梁縣人民政府的監(jiān)督，該種土地流轉(zhuǎn)方式能夠穩(wěn)步進(jìn)行；第二，“地票制度”是具有重慶特色的新型土地流轉(zhuǎn)方式，它流轉(zhuǎn)的是建設(shè)用地指標(biāo)，在政府政策制度支撐的基礎(chǔ)上加上了市場的靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)程序明確清晰，少了一般土地流轉(zhuǎn)方式中的利益糾紛等問題。

2、關(guān)山村合作社方式。關(guān)山村通過成立土地專業(yè)合作社，統(tǒng)一對村內(nèi)的土地進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)，在此土地流轉(zhuǎn)方式下，關(guān)山村按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。各種生產(chǎn)合作社的成立使得農(nóng)民依靠合作社種植了果蔬糧食，同時也開發(fā)了觀光農(nóng)業(yè)，增加了旅游收入。這種方式遵循村民自愿、有償流轉(zhuǎn)的原則，實現(xiàn)了農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品與市場的有效對接，公司的加入與基地的形成實現(xiàn)了規(guī)模農(nóng)業(yè)，農(nóng)民的利益得到了最大化。

這種土地流轉(zhuǎn)方式的成功之處在于：第一，土地專業(yè)合作社的方式打破一家包攬的常規(guī)，與不同品牌的企業(yè)合作成立不同的生產(chǎn)基地擴(kuò)展了業(yè)務(wù)渠道，增強(qiáng)了抗風(fēng)險能力；第二，農(nóng)民的收入在此期間得到了大幅上漲，社會福利體系也得到了完善，生產(chǎn)生活品質(zhì)都有了提升，此種土地流轉(zhuǎn)方式得到了政府、企業(yè)尤其是村民的認(rèn)可，因此得以成功發(fā)展。

3、楊凌區(qū)土地銀行。楊凌示范區(qū)采用的土地流轉(zhuǎn)方式是土地銀行的方式，由于楊凌區(qū)土地面積較大，通過土地銀行流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模也更大，發(fā)展的產(chǎn)業(yè)比較全面數(shù)量相較于其他自然村來說也更多，它所需要的勞動力也更多?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園主要引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與專業(yè)人才為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)，其他技術(shù)產(chǎn)業(yè)則吸引了大量勞動力，同時農(nóng)戶通過在民俗村內(nèi)發(fā)展家庭旅游來增加收入。

楊凌示范區(qū)在此種土地流轉(zhuǎn)方式上取得成功主要是因為：第一，土地銀行極大地優(yōu)化了楊凌區(qū)土地資源配置，改變了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了村民收入快速增長；第二，村民的參與性較高，土地銀行除一些中介機(jī)構(gòu)來運(yùn)行外，大部分由村委會干部和熱心村民無償服務(wù)，村民作為土地銀行的參與主體，對這種流轉(zhuǎn)方式更有信心。

（二）土地流轉(zhuǎn)方式對比表。（表1）

三、結(jié)論及建議

在當(dāng)代新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中出現(xiàn)的這些創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)方式都在一定程度上盤活了農(nóng)村土地資源，對農(nóng)村土地進(jìn)行了合理配置，為新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打造了良好用地基礎(chǔ)。其中，湖南關(guān)山村的土地專業(yè)合作社的集體流轉(zhuǎn)方式將公司、農(nóng)戶、生產(chǎn)基地三者良好地維系了起來，公司和農(nóng)戶的收入都有保障，同時形成了規(guī)模農(nóng)業(yè)，可以發(fā)散一些其他旅游觀光農(nóng)業(yè)；這種流轉(zhuǎn)方式中對村民的統(tǒng)一安置以及對房屋的統(tǒng)規(guī)統(tǒng)整也為關(guān)山村發(fā)展旅游業(yè)提供了優(yōu)質(zhì)的外部條件，是比較值得借鑒的一種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。

各地在積極探索適合自身土地流轉(zhuǎn)方式的進(jìn)程中，要做到因地制宜地考慮土地利用現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀；充分考慮農(nóng)民利益，盡量使農(nóng)民利益最大化，不僅在生產(chǎn)條件、就業(yè)機(jī)會上滿足農(nóng)民的要求，也要改善農(nóng)村整體居住環(huán)境，提升農(nóng)民生活品質(zhì)；政府要努力完善各項土地流轉(zhuǎn)制度與政策，明晰各項土地流轉(zhuǎn)工作的權(quán)責(zé)和程序，建立較為平衡的利益分配機(jī)制。

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