芻議城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

何麗霞

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各大城市都出現(xiàn)交通擁堵的問(wèn)題，極大的影響了人們正常工作和出行。軌道交通具有速度快、安全系數(shù)高、準(zhǔn)時(shí)到站、載客量大等優(yōu)點(diǎn)，因此軌道交通是解決城市交通擁堵問(wèn)題的最理想的交通方式?，F(xiàn)在很多城市軌道交通都運(yùn)用PPP項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行建設(shè)，本文主要介紹了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)形成因素，為不同項(xiàng)目參與方提出不同的參考意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)分析；應(yīng)對(duì)措施

一、引言

當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市面積不斷增大，更多的人們?yōu)榍蟀l(fā)展機(jī)遇紛紛涌向城市，就導(dǎo)致城市人口密度增大，進(jìn)而導(dǎo)致城市交通擁堵嚴(yán)重，尤其是上下班、放假、節(jié)日等交通高峰期，交通擁堵已經(jīng)是家常便飯，城市人民正常工作生活受到影響，城市交通發(fā)展迫在眉睫。城市軌道交通具有速度快、安全系數(shù)高、載客量大、準(zhǔn)時(shí)到站等優(yōu)點(diǎn)，對(duì)緩解城市交通擁堵問(wèn)題具有極大的幫助，同時(shí)城市軌道交通還滿足當(dāng)今社會(huì)對(duì)出行交通綠色環(huán)保的要求。如果政府全權(quán)負(fù)責(zé)城市軌道交通建設(shè)，巨額的城市軌道交通建設(shè)所需資金會(huì)給政府帶來(lái)極大的財(cái)政壓力，這就讓政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)儲(chǔ)備基金縮水，影響其他公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而PPP項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資本投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，這樣不僅為政府省下了基建基金，而且還完成了城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)。

二、 PPP項(xiàng)目概述

Public Private Partnership，公私合作項(xiàng)目，簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目，是目前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式項(xiàng)目。該項(xiàng)目鼓勵(lì)社會(huì)私營(yíng)企業(yè)與政府合作，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在該項(xiàng)目中公私合作雙方都能夠得到各自單獨(dú)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所得不到的便利。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上能夠省下大筆資金，且社會(huì)私營(yíng)企業(yè)能夠負(fù)責(zé)維持公共基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)作，而社會(huì)融資私營(yíng)企業(yè)則能夠得到政府長(zhǎng)期的特營(yíng)許可證，以此來(lái)收攏資金達(dá)到盈利的目的。

三、 城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特征

城市軌道交通PPP項(xiàng)目和普通項(xiàng)目相比具有其獨(dú)特的特征。具體變現(xiàn)為：風(fēng)險(xiǎn)周期長(zhǎng)，因?yàn)槌鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目建成所需時(shí)間長(zhǎng)，而且社會(huì)投資方想要回收成本并盈利所需的時(shí)間也較長(zhǎng)，所以在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中社會(huì)私營(yíng)企業(yè)資金投入巨大的情況下，社會(huì)私營(yíng)企業(yè)想要回收資本并且從城市軌道交通PPP項(xiàng)目中獲得一定的利潤(rùn)需要很長(zhǎng)一段時(shí)間，那么社會(huì)私營(yíng)企業(yè)面臨風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間也很長(zhǎng)；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的階段性，在項(xiàng)目進(jìn)行的不同階段中所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)也不相同，在項(xiàng)目施工建設(shè)時(shí)，項(xiàng)目的正常運(yùn)行需要大量的金錢來(lái)維持，但是這個(gè)時(shí)期項(xiàng)目并不能帶來(lái)哪怕一點(diǎn)點(diǎn)的收益，而且隨著工程的建設(shè)肯定會(huì)碰到各種大大小小的事故，這都需要大量的資金來(lái)解決，所以項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)伴隨著項(xiàng)目的進(jìn)行而逐漸變大，運(yùn)營(yíng)階段面臨的則是來(lái)自市場(chǎng)銷售的風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各種突發(fā)事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)損失，政治風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則貫穿整個(gè)項(xiàng)目；而參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目的各部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)則不同，政府負(fù)責(zé)部門想要在完成城市軌道交通這項(xiàng)公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的同時(shí)，還想在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)回收后能夠從該項(xiàng)目中再得到一筆資金的收攏，因此其要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有：完工及工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，而社會(huì)投資方則想要順利完成項(xiàng)目并且在后期運(yùn)營(yíng)中回收成本并獲利，所以其要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求走向改變風(fēng)險(xiǎn)等。

四、城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素

城市軌道交通PPP項(xiàng)目和大多數(shù)PPP項(xiàng)目相同，從投資的那一刻就一直處于充滿不定性的環(huán)境中，項(xiàng)目伴隨風(fēng)險(xiǎn)種類多而雜，城市軌道交通項(xiàng)目負(fù)責(zé)方想要項(xiàng)目正常進(jìn)行就必須要對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)事故做出及時(shí)合理的處理，并且在處理過(guò)程中將風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目收益和處理風(fēng)險(xiǎn)所需成本降到最低，這樣才能夠從城市軌道交通項(xiàng)目中得到最大的利益，這就需要進(jìn)行合理的城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)估。通過(guò)合理的城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)估，來(lái)決定事故處理的順序，以及確定各風(fēng)險(xiǎn)所需分配的資源，以此來(lái)將風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失降到最低。在對(duì)國(guó)內(nèi)已經(jīng)成功交付且運(yùn)行的PPP項(xiàng)目建成和運(yùn)行全過(guò)程中具備的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析后，可以大概將城市軌道交通PPP項(xiàng)目伴隨的并可能會(huì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)分為以下幾種：建設(shè)施工風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目工程在建設(shè)過(guò)程中在技術(shù)、施工時(shí)間、材料選取等無(wú)論那個(gè)方面出現(xiàn)瑕疵都會(huì)對(duì)整體工程項(xiàng)目產(chǎn)生毀滅性的打擊；資金風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資方一旦對(duì)工程所需資金評(píng)估錯(cuò)誤，評(píng)估多了還好，但是一旦評(píng)估比現(xiàn)實(shí)花費(fèi)少，極有可能會(huì)導(dǎo)致投資方資金鏈的斷裂，從而使整個(gè)工程癱瘓；信用度風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資方在項(xiàng)目進(jìn)行期間向銀行或其他金融機(jī)構(gòu)貸款，而一旦償還出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)使其失去在貸款機(jī)構(gòu)中的可信度，甚至進(jìn)一步影響政府對(duì)投資方的信任度，從而導(dǎo)致項(xiàng)目被政府收回的情況；政策風(fēng)險(xiǎn)：城市軌道交通項(xiàng)目工程一般建成時(shí)間跨度較大，而我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展期，很多稅收政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都有變動(dòng)的可能性，而變動(dòng)后的政策有可能會(huì)對(duì)正在建設(shè)的項(xiàng)目產(chǎn)生極大的影響；管理風(fēng)險(xiǎn)：城市軌道交通PPP項(xiàng)目建設(shè)和最終營(yíng)運(yùn)是多個(gè)單位互相配合完成的工作，但各單位的利益各不相同，這就需要城市軌道交通PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)公司具有極強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)各參與單位之間關(guān)系的能力；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)：不可抗力風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害、不可控范圍人為因素以及戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，雖然不可抗力風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制無(wú)法預(yù)測(cè)，但是其發(fā)生幾率較低。

五、城市軌道交通PPP項(xiàng)目各參與方主要風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

（一）政府面臨風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

在城市軌道交通項(xiàng)目中政府主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)投資方擔(dān)心項(xiàng)目回收而不敢投資的風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中政治風(fēng)險(xiǎn)主要是社會(huì)私營(yíng)企業(yè)融資方在政治方面處于劣勢(shì)，因此擔(dān)心項(xiàng)目進(jìn)行后因各種政治原因使投入資金得不到回報(bào)而在融資階段遲疑不定。在解決這個(gè)問(wèn)題上政府可以以擔(dān)保書的形式保證不會(huì)無(wú)故回收項(xiàng)目，而因?yàn)檎吒淖兊仍蜃寚?guó)家收購(gòu)必須執(zhí)行時(shí)，那么則由政府給予相應(yīng)的資金補(bǔ)償。而不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，可以通過(guò)在項(xiàng)目磋商時(shí)在合同中附加相應(yīng)的條款來(lái)完成對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)項(xiàng)目各方所需要承擔(dān)的部分。

（二） 社會(huì)私營(yíng)企業(yè)融資方面臨的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中社會(huì)私營(yíng)企業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)有完工風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。完工風(fēng)險(xiǎn)是每個(gè)PPP項(xiàng)目私營(yíng)企業(yè)融資方最大的風(fēng)險(xiǎn)，為限制或轉(zhuǎn)移完工風(fēng)險(xiǎn)，可以在施工企業(yè)招標(biāo)時(shí)明碼標(biāo)價(jià)，給施工方固定的酬勞，這樣無(wú)論施工中產(chǎn)生任何的資金問(wèn)題均由施工方承擔(dān)，完美的轉(zhuǎn)移了完工風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)則可以聘請(qǐng)專業(yè)的有城市軌道交通項(xiàng)目工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的工程師或者技術(shù)團(tuán)隊(duì)，并簽訂如因設(shè)計(jì)問(wèn)題產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)事故則由設(shè)計(jì)個(gè)人或團(tuán)隊(duì)來(lái)承擔(dān)或分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因?yàn)槌鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目資金投入極大、而成本回收并盈利時(shí)間長(zhǎng)，在項(xiàng)目建成運(yùn)行后的市場(chǎng)走向難以預(yù)測(cè)，所以投資方想要在特營(yíng)期回收成本并獲利，首先就要在項(xiàng)目初期做好當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ㄗ呦颍⑶以陧?xiàng)目初期讓政府承諾項(xiàng)目最低車流量和車輛使用量且在可控范圍內(nèi)增大車流量，以此來(lái)保證項(xiàng)目成功。

六、結(jié)束語(yǔ)

城市軌道交通PPP項(xiàng)目一旦建成開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，社會(huì)投資方以及政府負(fù)責(zé)部門方面所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大降低，項(xiàng)目成功后的收益是十分可觀的。但是一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是任何一方都不能夠獨(dú)自承擔(dān)的，若工程各方都想著逃避風(fēng)險(xiǎn)，工程最終是不可能順利完成的。要想保證各參與方的利益，就要讓項(xiàng)目各參與者將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，以保證項(xiàng)目正常進(jìn)行。

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