PPP融資模式在臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)分析研究

李偉麗++李偉玲

摘要：本研究旨在對(duì)于臨沂市PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，建立相應(yīng)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，推動(dòng)PPP融資模式在臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用推廣。

Abstract： This study analyzes the risk of infrastructure project in the PPP mode of Linyi city， sets up the corresponding effective risk management system， promotes the application of the PPP financing model infrastructure construction in Linyi city. The research is beneficial to the city looking for infrastructure construction.

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險(xiǎn)分析

Key words： the PPP financing model；infrastructure；risk analysis

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）30-0001-03

0 引言

在亞洲國(guó)家中，中國(guó)是較早嘗試?yán)蒙鐣?huì)資本建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家。1995年5月，國(guó)家計(jì)委選擇了廣西來(lái)賓B電廠作為BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，這是我國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。2001年12月，國(guó)家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》鼓勵(lì)社會(huì)投資參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。2005年，北京地鐵4號(hào)線(xiàn)在國(guó)內(nèi)首次明確采用PPP融資模式。此外，北京奧運(yùn)主場(chǎng)館“鳥(niǎo)巢”等項(xiàng)目也進(jìn)行了PPP模式的嘗試。自此，我國(guó)政府已全面打開(kāi)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門(mén)。

雖然PPP模式具有很多優(yōu)點(diǎn)，但是由于其具有投資規(guī)模大、利益相關(guān)方比較多、項(xiàng)目壽命周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，PPP模式面臨比較多的風(fēng)險(xiǎn)。而且，PPP模式的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式等與一般項(xiàng)目不同，使其不僅具有一般項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征，也有自身的特殊性，所以其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題必須得到充分的關(guān)注。

1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的理論基礎(chǔ)

1.1 公共產(chǎn)品理論

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品可以分為公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品可以這樣理解：每個(gè)人對(duì)于本產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)減少其他人的對(duì)此產(chǎn)品的消費(fèi)，因此，公共產(chǎn)品對(duì)于私人單位的吸引力不強(qiáng)。現(xiàn)在科技的發(fā)展使得純公共產(chǎn)品利用排他性技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭墒召M(fèi)產(chǎn)品成為可能，比如說(shuō)電視節(jié)目可以根據(jù)顧客的需求進(jìn)行收費(fèi)。因此為了減少公共產(chǎn)品的過(guò)度使用，提高產(chǎn)品的配置效率，政府可以通過(guò)向消費(fèi)者收取合理的費(fèi)用，調(diào)節(jié)公眾消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量。

1.2 項(xiàng)目區(qū)分理論

項(xiàng)目區(qū)分理論中將建設(shè)項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，依照項(xiàng)目的屬性確定項(xiàng)目的投資主體、資金來(lái)源和利益歸屬等。依據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，可以將政府投資和社會(huì)資本投資分開(kāi)，各自履行職責(zé)，有利于提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率和管理水平，更有利于增加準(zhǔn)公共產(chǎn)品的融資渠道。

1.3 可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論

可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的基本假設(shè)為：第一，企業(yè)進(jìn)入和退出市場(chǎng)是自由的，同樣的資質(zhì)、同樣的市場(chǎng)等條件可以獲得相同的收益；第二，潛在的市場(chǎng)進(jìn)入者可以根據(jù)現(xiàn)有企業(yè)的水平進(jìn)入市場(chǎng)?？筛?jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論對(duì)于項(xiàng)目實(shí)踐具有非常大的意義，它是政府進(jìn)行治理的方向標(biāo)，也是PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的參與者非常重要的風(fēng)險(xiǎn)判別依據(jù)。

2 PPP模式下臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

據(jù)調(diào)查，在臨沂市采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目主要有河道治理、水環(huán)境綜合整治等水務(wù)項(xiàng)目；BRT工程、路橋等交通運(yùn)輸項(xiàng)目；學(xué)校建設(shè)、公共自行車(chē)系統(tǒng)和旅游等項(xiàng)目。這些PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施過(guò)程是一個(gè)個(gè)的系統(tǒng)工程，具有投資大、壽命周期長(zhǎng)、利益相關(guān)方多和收益低等特點(diǎn)，因此項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)也比較大。

2.1 PPP模式下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理與一般項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理沒(méi)有本質(zhì)的不同，是一般風(fēng)險(xiǎn)管理在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用。主要遵循的程序：第一，識(shí)別項(xiàng)目潛在的風(fēng)險(xiǎn)事件，分析評(píng)估所識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)；第二，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配原則，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的具體特點(diǎn)，作出相應(yīng)的對(duì)策。整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程要以風(fēng)險(xiǎn)管理的基本原則為中心，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，由于缺少科學(xué)的方法和工具，而且準(zhǔn)確的定量方法比較少，所以以往工程的經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為重要。在臨沂市的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，由于自身的經(jīng)驗(yàn)比較少，可以借鑒國(guó)內(nèi)相應(yīng)的成功案例風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)分配原則的運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)措施的設(shè)計(jì)方面深受管理人員的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度的影響。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理框架如圖1。

2.2 PPP模式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)管理的前提，沒(méi)有被識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)先制定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策和措施。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是進(jìn)行PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理全壽命周期動(dòng)態(tài)控制的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目的全壽命周期一般經(jīng)歷以下過(guò)程，如表1所示。

根據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目全壽命周期分析，本研究通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的方式對(duì)臨沂市PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。本研究發(fā)放問(wèn)卷110分，收回107分，收回率97%。根據(jù)問(wèn)卷打分情況，通過(guò)SPSS16.0軟件分析得到數(shù)據(jù)如表2所示。

從表2中可以看出，這14個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的平均值在3.96-2.870之間，風(fēng)險(xiǎn)因素的平均值越高說(shuō)明該風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目的影響程度越大。其中法律變更、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理、和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)受阻排在前三位，可以作為重點(diǎn)管理對(duì)象。

2.3 臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施中PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)可以從經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益，環(huán)境效益三方面出發(fā)進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中經(jīng)濟(jì)效益可以考慮用項(xiàng)目投資回收期、項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值、項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、項(xiàng)目投資收益率等指標(biāo)；社會(huì)效益可以考慮用提供就業(yè)機(jī)會(huì)、改善公共衛(wèi)生與健康、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高社會(huì)供給能力等指標(biāo)；環(huán)境效益可以考慮用項(xiàng)目的空氣影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的噪音污染評(píng)價(jià)、環(huán)保措施評(píng)價(jià)等指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的方法可以選擇定性和定量?jī)纱箢?lèi)，或者兩類(lèi)結(jié)合。其中定性的方法包括主觀評(píng)分法和層次分析法等；定量評(píng)價(jià)方法包括蒙特卡洛模擬法、模糊數(shù)學(xué)法、故障樹(shù)分析法、決策樹(shù)法、風(fēng)險(xiǎn)圖分析法等。

2.4 臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施中PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分析

臨沂市PPP項(xiàng)目中的主要利益相關(guān)者有地方政府、項(xiàng)目發(fā)起人、金融機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)公司、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、供應(yīng)商、消費(fèi)者、項(xiàng)目管理公司等，此外還可能有提供保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司、法律顧問(wèn)等。下面分析主要的利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)是治理手段的核心，更有可能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全壽命周期成本的最小化，也是私營(yíng)部門(mén)的創(chuàng)造相對(duì)于政府傳統(tǒng)采購(gòu)方式更多價(jià)值的關(guān)鍵所在。臨沂市PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則可參照如下：

①按照風(fēng)險(xiǎn)管控能力進(jìn)行分配原則，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有控制優(yōu)勢(shì)的一方，把損失降低，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益的最大化。

②風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配原則，高風(fēng)險(xiǎn)高收益，哪一方能從承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，風(fēng)險(xiǎn)承受能力比較強(qiáng)者則可以承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中可以為追求高報(bào)酬承擔(dān)大風(fēng)險(xiǎn)，也可以為較小風(fēng)險(xiǎn)損失進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

③風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或者引入第三方，PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有些風(fēng)險(xiǎn)比如環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害等不可抗力因素的發(fā)生，使得利益的雙方都可能遭受損失，此種情況可以有雙方共同承擔(dān)或者引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

不管是政府部門(mén)或者私營(yíng)部門(mén)可能都希望把更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方，從而降低自己的風(fēng)險(xiǎn)，但是這樣做會(huì)給項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)造成巨大的傷害，也不利于雙方的長(zhǎng)久合作。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)當(dāng)時(shí)建立在共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共同享用項(xiàng)目收益的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，有利于實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3 完善臨沂市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式的幾點(diǎn)建議

為了更好地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目中各利益相關(guān)者的目標(biāo)，關(guān)于臨沂市PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面具體建議如下：

①合理分配風(fēng)險(xiǎn)，減少項(xiàng)目總成本，并促進(jìn)利益相關(guān)方之間的合作關(guān)系；

②適當(dāng)分散風(fēng)險(xiǎn)，讓參與項(xiàng)目的各方或多或少承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)集中在某一方，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；

③風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)均衡，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)，避免責(zé)權(quán)利不均。

綜合運(yùn)用回避風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、減輕風(fēng)險(xiǎn)、自留風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)策略，在進(jìn)行招投標(biāo)階段，應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，避免“高風(fēng)險(xiǎn)-高回報(bào)”風(fēng)險(xiǎn)管理策略用于純風(fēng)險(xiǎn)，特別是協(xié)議招標(biāo)過(guò)程。

4 結(jié)論

①加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究已成為現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要課題，需要各參與方的協(xié)同合作，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到共贏。

②可以從建立合作平臺(tái)、有效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，使項(xiàng)目參與各方能進(jìn)行資源共享，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，激勵(lì)其從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中獲取相應(yīng)的利益，達(dá)到責(zé)權(quán)利平衡，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的水平。

③未來(lái)的研究方向會(huì)在此文研究的基礎(chǔ)上加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法和激勵(lì)機(jī)制的研究，同時(shí)也會(huì)加強(qiáng)應(yīng)用研究，以產(chǎn)生更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

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