基于透明度視角看我國政府預(yù)算改革

田薇茵

摘要：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化和政府管理法制化、民主化程度的加強(qiáng)，政府、社會組織和公民對政府預(yù)算透明度問題愈加關(guān)注，同時，在新一輪的財(cái)稅改革的攻堅(jiān)階段，提高政府預(yù)算透明度不僅有利于強(qiáng)化政府公共受托責(zé)任、保障人民的知情權(quán)和參與權(quán)，有效遏制腐敗行為，而且必將對實(shí)現(xiàn)良好的公共治理，構(gòu)建公共財(cái)政體制，發(fā)展社會主義民主政治等產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響。文章基于透明度視角，從內(nèi)部技術(shù)要素、外部制度環(huán)境和公民參與度三方面剖析政府預(yù)算存在的問題，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；政府；透明

一、政府預(yù)算透明度概述

（一）政府預(yù)算透明度的內(nèi)涵

狹義的政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。廣義的政府預(yù)算不僅僅是指收支計(jì)劃，還包括政府預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算等一切與政府預(yù)算相關(guān)的制度和行為。要從透明度方面對政府預(yù)算改革問題有正確認(rèn)識，首先要明白透明的含義。透明不能簡單地定義為公開與披露，它應(yīng)有兩大要義——信息公開和信息管理，具體可以表示為透明=公開*（真實(shí)+全面+及時+方法），信息管理包括政府預(yù)算必須講究真實(shí)、全面、及時和方法。透明不僅僅是公開就可以做到的，更多的是依賴于政府信息管理，公開只是最基本的要求。政府預(yù)算要真正走向透明，必須要抓住透明的以上兩大要義。

（二）增強(qiáng)政府預(yù)算透明度的意義

凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，政府預(yù)算更是如此。政府的預(yù)算透明能保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)，有利于納稅人憑可靠的預(yù)算報(bào)告繳納準(zhǔn)確的稅錢，給企業(yè)的正常經(jīng)營、資金運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)劃也帶來方便；對政府本身來而言，透明的財(cái)政預(yù)算報(bào)告有利于提高政府的權(quán)威，使社會資源合理分配，讓政府工作高效率地進(jìn)行，規(guī)范政府治理行為從而更好地建設(shè)為人民服務(wù)的政府，提升人們的獲得感。此外，公開的預(yù)算也是一種讓政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行、遏制貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生的有效途徑，有利于國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。所以，根據(jù)我國政府預(yù)算現(xiàn)狀，關(guān)于政府預(yù)算透明度的改革是重要也是必要的。

二、政府預(yù)算缺乏透明度的原因分析

任何改革都是內(nèi)在技術(shù)因素與外部制度環(huán)境共同作用下的結(jié)果，也少不了公民的參與，政府預(yù)算改革也不例外。內(nèi)部技術(shù)因素細(xì)分為政府預(yù)算的主體、預(yù)算編制等兩個子方面；外部可分為法制、民主等兩個子方面；公民參與可以分為公民參與意識和人大代表參與的專業(yè)性兩方面，對政府預(yù)算缺乏透明度進(jìn)行原因分析。

（一）內(nèi)部技術(shù)要素不健全

政府預(yù)算的主體是指政府預(yù)算報(bào)告主體，界定報(bào)告主體主要是為了確定政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容以及這些內(nèi)容如何進(jìn)行提供。主體不全就從根本上導(dǎo)致了內(nèi)容的不完整以及信息失真，比如中國政府債務(wù)問題，中央債很明顯，但地方隱形債卻是未知數(shù)，主體不界定明確的政府預(yù)算報(bào)告無法全面反映政府的受托責(zé)任，從而會導(dǎo)致政府預(yù)算的不透明。

政府預(yù)算編制體系還不夠健全也是導(dǎo)致政府預(yù)算不夠透明的內(nèi)部原因。由于由財(cái)政部門提交給人大的預(yù)算報(bào)表中羅列的項(xiàng)目比較籠統(tǒng)，提交的預(yù)算報(bào)告晦澀難懂，限制了人大對它的有效監(jiān)督。其次，預(yù)算編制不夠完整、各級預(yù)算銜接不當(dāng)，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、缺少相關(guān)法律規(guī)定。這些因素制約了政府預(yù)算的透明。

（二）外部制度環(huán)境有待改善

從外部制度環(huán)境主要包括法制、民主。由于缺乏詳明的法律條文，信息不對稱的弊端顯露更加明顯——政府因?yàn)檎莆赵敿?xì)財(cái)務(wù)信息，所以在公開政府預(yù)算報(bào)告問題中是信息優(yōu)勢方，公民由于對政府的預(yù)算信息不夠了解，所以屬于信息劣勢方。信息優(yōu)勢方政府可以選擇不公開預(yù)算信息（可以節(jié)約行政運(yùn)行成本、獲得尋租收益）和完全公開預(yù)算信息（短期不會帶來行政效率的明顯提高，成本十分大）。由于政府必定追求自身利益最大化，在公民不要求信息公開時政府會選擇不公開信息，在公民要求時政府會有兩種選擇，但此時政府會更傾向于選擇不公開。當(dāng)政府選擇不公開時，政府的這種行為會給公民留下“要求公開也不會得到回應(yīng)”的習(xí)慣預(yù)期，這樣公民自然不會去要求政府公開，導(dǎo)致公民意識淡薄的現(xiàn)狀。由此可以看出，信息的不對稱性導(dǎo)致了政府道德風(fēng)險的產(chǎn)生，又因信息的對稱性是實(shí)際上的不可能，所以使政府預(yù)算不夠透明。

（三）民主參與意識較弱

一國公民的民主意識強(qiáng)弱對于該國預(yù)算透明度高低有舉足輕重的作用。我國由于傳統(tǒng)政治文化中的專政思想延續(xù)千年，公民的民主意識較為薄弱，對預(yù)算信息知情權(quán)的訴求并不十分強(qiáng)烈，某種程度上減輕了政府提升財(cái)政透明度的壓力。同時，代表公眾的人大代表在參與民主政治的過程中也面臨許多問題。比如說，人大代表的專業(yè)性不足導(dǎo)致了民主決策的參與度降低。由于人大代表的非職業(yè)化，大多數(shù)人大代表專業(yè)性較低，導(dǎo)致人民代表大會對政府的預(yù)算報(bào)告只決不議，大大削弱了民主決策、民主監(jiān)督的作用。由此，可能導(dǎo)致預(yù)算不公開、不真實(shí)、不全面，即不夠透明。

三、增強(qiáng)政府預(yù)算透明度的政策建議

（一）重新界定政府預(yù)算報(bào)告主體，完善預(yù)算編制系統(tǒng)

應(yīng)根據(jù)我國實(shí)際情況，將國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)、政府公用事業(yè)單位以及政府所有的各種社會保障基金納入政府預(yù)算報(bào)告，從而保證預(yù)算的完整性，增強(qiáng)預(yù)算透明度。其次，要提升預(yù)算編制的完整性，并進(jìn)一步細(xì)化編制內(nèi)容。因傳統(tǒng)做法中一直存在預(yù)算外收支而導(dǎo)致預(yù)算的不真實(shí)、不完整，所以應(yīng)真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算編制。要在原來款項(xiàng)基礎(chǔ)上逐步細(xì)化、重新規(guī)范，使其易懂、有效，讓政府的職能活動和具體工作得以從預(yù)算科目上直接顯現(xiàn)出來。

（二）健全政府預(yù)算信息公開法律制度，政府預(yù)算公開保證民主

為消除政府信息公開障礙，《憲法》需要明確表明知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一。還要對現(xiàn)有相關(guān)法律進(jìn)行完善，如擴(kuò)大信息公開范圍，“以公開為原則，以不公開為例外”，在政府信息不危害國家安全、損害公共利益及個人隱私的前提下將預(yù)算信息一律公開，便于更多的公民及時獲取政府信息。其次，可以為公民提供簡單易懂、重點(diǎn)突出的預(yù)算報(bào)告。因?yàn)槲覈菫槿嗣穹?wù)的政府，要切實(shí)關(guān)心人民關(guān)注的焦點(diǎn)問題，針對公眾所特別關(guān)心的民生問題專門整理出預(yù)算報(bào)告，提升公民滿意度。應(yīng)完善《保密法》。一方面，對現(xiàn)有的各種保密條例逐條進(jìn)行清理，廢除或修改與政府預(yù)算信息公開的基本原則相抵觸的各項(xiàng)條款。另一方面，明確公共財(cái)政信息中涉及國家秘密的內(nèi)容?，F(xiàn)有的《保密法》第九條涉及政府預(yù)算信息公開的“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”這一規(guī)定過于籠統(tǒng)。因此，在修改《保密法》時應(yīng)對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，明晰政府預(yù)算信息中涉及國家秘密的內(nèi)容，列出政府預(yù)算信息不予公開的范圍。

（三）公民提高自身權(quán)利意識，參與對政府預(yù)算的民主監(jiān)督

公民應(yīng)珍惜自己的監(jiān)督權(quán)，更加關(guān)心與自身、國家發(fā)展切實(shí)相關(guān)的改革，珍惜自己的選舉權(quán)，選舉代表群眾利益的人大代表，積極推動政府預(yù)算改革的實(shí)施。對于政府來講，要逐步在政府或部門預(yù)算決策中引入聽證會制度。通過參加聽證，擴(kuò)大公共預(yù)算決策中的公眾參與，提高預(yù)算的透明和民主。此外，還須強(qiáng)化政協(xié)和民主黨派對政府部門預(yù)算的參與及監(jiān)督力度，設(shè)置有效渠道鼓勵他們參與其中。政府還可以提供簡單易懂、重點(diǎn)突出的“公民預(yù)算”?！肮耦A(yù)算”與提供給立法機(jī)關(guān)審批的預(yù)算或提供給專業(yè)人員研究的預(yù)算有所區(qū)別，是經(jīng)過加工整理后提供的、更加簡單易懂并突出公眾關(guān)心的如醫(yī)療教育等內(nèi)容的預(yù)算信息的特殊預(yù)算，幫助公眾更好的理解政府預(yù)算的執(zhí)行情況。

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（作者單位：河南省實(shí)驗(yàn)中學(xué)）