事業(yè)單位內部控制存在的問題及對策分析

王克萍

摘要：隨著《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（下稱《內控規(guī)范》）的全面實施，事業(yè)單位內控體系已初步建立，這對事業(yè)單位的發(fā)展具有十分重要的意義。文章就事業(yè)單位在《內控規(guī)范》實施過程中存在的內控制度執(zhí)行缺乏有效性、會計監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮、缺乏系統(tǒng)科學的風險評估程序、內部監(jiān)督力量不足、合同管理存在風險等問題進行了分析，并針對性的提出了解決方法，希望為相關人士提供參考。

關鍵詞：事業(yè)單位；內部控制；問題；對策

2014年《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（下稱《內控規(guī)范》）全面實施，但從這幾年的實踐來看，仍然存在著諸多問題，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，事業(yè)單位公共服務效果沒有得到大幅顯著提高等等，不利于事業(yè)單位的健康有序發(fā)展。因此，研究如何進一步加強事業(yè)單位內控建設，對提高事業(yè)單位管理水平，增強其防范風險能力具有重要意義。

一、事業(yè)單位《內控規(guī)范》實施過程中存在的問題

1.只注重制度本身的制定，而忽略執(zhí)行的有效性

事業(yè)單位由于擁有穩(wěn)定的資金來源，沒有經(jīng)營的壓力，內控建設缺乏內部動力和積極性，主要依靠外部的推動和監(jiān)督。

《內控規(guī)范》實施以來，在財政部門的推動下，大部分事業(yè)單位雖然建立了內控制度，但在內容上有很多不科學的地方，實用性不強。最突出的一點是照搬其他單位的制度，沒有充分聯(lián)系本單位的實際情況。這種內控制度很難在實施過程中發(fā)揮作用。

還有部分事業(yè)單位的“一把手”專注于業(yè)務工作的開展，對內控建設的認知度較低，認為工作只要按照上級要求進行即可。整個單位的管理層對內控的認識還停留在最基礎的層面，單一的將內部控制歸并到財務部門，由財務部門負責，使得內控建設大打折扣，并沒有意識到內控其實是一種需要各個部門積極參與的、動態(tài)的、環(huán)環(huán)相扣的管理機制。內控建設呈現(xiàn)出明顯的形式主義，內控制度并沒有有效執(zhí)行，形同虛設。

2.財務管理弱化，會計監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮

《內控規(guī)范》施行以來，很多事業(yè)單位建立健全議事決策制度，大小事都經(jīng)過單位領導辦公會通過。但辦公會成員大都是事業(yè)單位業(yè)務方面的領導，鮮有經(jīng)濟、審計、財務等專業(yè)領域的成員，對經(jīng)濟活動的決策基本上按照部門負責人的建議決定。財務部門的工作僅局限于經(jīng)濟活動的末端，不能實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的事前控制和事中監(jiān)督。

在《內控規(guī)范》施行中，事業(yè)單位財務部門往往被賦予牽頭組織內控建設的職能。但是，負責內部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購部門等同樣是內控部門，甚至部門負責人的行政級別更高，缺少一個更高層級的協(xié)調部門，將單位各項管理制度和業(yè)務流程摸清并進行梳理、整合和匯總。這使得財務部門的牽頭作用被弱化，無法發(fā)揮應有的作用。

事業(yè)單位由于人員編制所限，不能滿足新形勢下單位內控建設的需要，沒有按制度要求定崗用人。崗位設置不合理、不規(guī)范，財務人員輪崗機制尚未建立，使得會計監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮。

3.缺乏系統(tǒng)科學的風險評估程序

目前，大部分事業(yè)單位都按照《內控規(guī)范》的要求，成立了風險評估小組，由主要領導擔任組長。但存在風險評估程序不夠系統(tǒng)、不夠科學的現(xiàn)象。

實際情況是部分事業(yè)單位因風險管理意識薄弱或因人員編制方面的原因，缺乏相關的專業(yè)人才。對風險的評估和控制措施都分散在各項業(yè)務流程中，未建立完善的風險管理網(wǎng)絡、未健全風險評估程序，對風險的控制能力較低，往往等出現(xiàn)了問題才去尋求控制措施，為時已晚。

4.內部監(jiān)督力量不足，監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮

在《內控規(guī)范》實施過程中，事業(yè)單位一般采取以下幾種方式進行內部監(jiān)督。一是不單獨設立內審機構，將內審機構設在財務機構內，財務機構“既是運動員又是裁判員”毫無意義；二是采用購買服務的形式進行審計外包，但外部審計機構對單位的內部情況了解不能夠深入了解，難以發(fā)現(xiàn)內部控制缺陷，缺乏內部控制的有效性評價；三是單獨設立內部審計機構，但其權利職責于其他業(yè)務部門平行，很難發(fā)揮制衡和監(jiān)督作用。四是由紀檢部門負責內部監(jiān)督。紀檢部門缺少專業(yè)性人才，難以勝任對業(yè)務部門工作的指導和監(jiān)督。往往要求各業(yè)務部門的自查，監(jiān)督?jīng)]有權威性。

上述幾種方式的內部監(jiān)督都形同虛設，內部監(jiān)督作用難以發(fā)揮，內部控制的整體執(zhí)行效果降低成必然。

5.合同管理存在一定的風險

部分事業(yè)單位的合同管理制度缺乏可操作性低。在實踐中，各業(yè)務部門仍按慣例自行組織項目可行性論證，參與談判，報經(jīng)領導同意后簽訂合同。少數(shù)單位存在業(yè)務部門未經(jīng)授權或越權簽訂合同的現(xiàn)象。合同管理方式落后，沒有建立財務部門與業(yè)務部門、合同歸口管理部門的聯(lián)動機制，不能做到合同管理與預算管理、業(yè)務管理相結合。合同檔案管理不規(guī)范，登記保存制度不健全，存在一定的風險。

二、事業(yè)單位內部控制中存在問題的對策分析

1.提高單位負責人的內控意識，創(chuàng)造優(yōu)良的內控環(huán)境

創(chuàng)建優(yōu)良的內控環(huán)境，要提高工作人員，特別是單位負責人的內控意識。只有單位負責人充分意識到內部控制的重要性，才能認真組織人員建立健全內控制度，合理設置內部組織機構，明確崗位職責，構建科學有效地內控機制，形成各部門共同參與的內控工作氛圍。

單位負責人的支持是事業(yè)單位內控體系建設的必要條件。為此，財政部門應當聯(lián)合有關部門定期對單位負責人和財務分管領導開展培訓，使其充分認識到內部控制對單位發(fā)展的重要性，切實強化單位負責人的內控意識，保證內控建設的全面落實。

同時，定期對各項經(jīng)濟活動的參與人員進行宣傳和教育，提高其內控意識，不斷優(yōu)化內部控制環(huán)境，確保內控制度執(zhí)行有效，提升事業(yè)單位管理效率。

2.以資金管控為核心，構建基于預算管理的內部控制體系

事業(yè)單位日常工作的方方面面都與資金息息相關。單位的日常工作最終都歸結為資金管理這一基本問題上，所以說，資金管控是事業(yè)單位管理的核心。

預算是事業(yè)單位各項工作的起點和依據(jù)。事業(yè)單位所有業(yè)務最終都通過預算管理銜接起來。構建基于預算管理的內控體系，將內部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監(jiān)督這內控五要素與預算管理的各個階段緊密結合，以資金管控為核心，科學合理編制預算，嚴格執(zhí)行預算，認真分析預算執(zhí)行結果，確保預算執(zhí)行的科學性、安全性和有效性。這樣使得預算管理和內部控制相輔相成，發(fā)揮管理效用的最大化，更好地促成組織目標的實現(xiàn)。

3.強化內部審計職能，完善內部控制監(jiān)督機制

事業(yè)單位可以在紀檢部門或其他監(jiān)督部門下設內部審計崗或內部審計機構，以保證其獨立性和權威性。選用專業(yè)財務人員擔任內審人員，聘請審計機關的專家對其進行專門的審計業(yè)務培訓，使其熟悉審計工作流程和重點，能勝任內部審計工作。

同時，事業(yè)單位要完善內審制度，切實開展內部監(jiān)督工作。定期對單位內控制度進行有效性評價。通過獨立的檢查評價工作，針對內部控制中的漏洞和管理中存在的問題，提出改進措施和建議，幫助單位進一步提升管理水平。

事業(yè)單位還應借助外部審計力量，不定期聘請專業(yè)機構對內控系統(tǒng)的有效性進行評價，并對發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，及時解決。這樣才能更加客觀的實施內部監(jiān)督。

強化內部審計職能，采取內外部審計相結合的措施，進一步完善內控監(jiān)督機制。將內部監(jiān)督落到實處，確保內部控制目標的實現(xiàn)。

4.關注重要風險點，完善風險評估程序

事業(yè)單位應當按照《內控規(guī)范》的要求，成立風險評估小組，首先對單位內部各部門、各崗位進行系統(tǒng)、全面和客觀的評估，找出關鍵風險點。其中，有較大可能會出現(xiàn)廉政風險或經(jīng)濟活動風險的，應強化內部控制措施以降低風險。當管理要求或外部環(huán)境發(fā)生重大變化時應及時進行風險重估。事業(yè)單位遇重大事項時，還應當進行反復的風險評估。

事業(yè)單位應具備高度的風險防范意識，針對內部控制的組織情況，內控機制的建設情況進行事前防范，將事前、事中和事后有機整合在一起，進而完善風險評估程序。

5.健全合同管理制度，優(yōu)化業(yè)務流程

建立規(guī)范的合同管理制度，明確授權審批程序和崗位責任。由合同歸口管理部門，組建合同調查小組，進行合同策劃，初步確定對象后，組建談判小組，進行合同談判，擬定合同文本。由法規(guī)部門或單位法律顧問對合同文本的合法性、經(jīng)濟性和嚴密性進行重點審核，對法律關系復雜的合同，組織多部門聯(lián)合會審。由分管領導或單位領導辦公會審批合同文本。由業(yè)務部門簽署合同文本。由合同歸口管理部門或業(yè)務部門負責合同的實施，并收集發(fā)票、收款存根、入庫單等原始資料，提交財務部門辦理結算。由財務部門根據(jù)合同條款和相關原始憑證資料，按規(guī)定審批后支付價款等。最后，有合同歸口管理部門對合同文本進行科學分類和統(tǒng)一編號，指派合同管理員及時辦理歸檔手續(xù)。建立合同臺賬，確保合同保管安全可靠、便于查詢。每年末組織對合同管理總體情況進行分析評估，檢查各環(huán)節(jié)程序是否存在不足，提出改進建議。

合同管理貫穿于事業(yè)單位經(jīng)濟活動的始終，需要多部門共同參與管理，加強合同管理，能有效協(xié)調單位內部各部門關系，有利于提升單位管理水平，從而提升公共服務的水平。

《內控規(guī)范》實施以來，事業(yè)單位內控建設的步伐愈來愈快，但仍有很長的一段路要走。事業(yè)單位作為為社會提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的社會公益性服務的組織，承擔著增進社會福利，滿足人民生活基本需要等重要保障職能。事業(yè)單位必須提高內控意識，建立良好的內控環(huán)境；以資金管理為核心，構建基于預算管理的內控體系；不斷優(yōu)化經(jīng)濟業(yè)務流程；完善風險評估程序和內控監(jiān)督機制。保證事業(yè)單位內部控制工作的全面有限實施，增強風險防范能力，提高管理效率，加快發(fā)展社會事業(yè)，滿足人民群眾公益服務的需求。

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[3]龔新軍.事業(yè)單位內部控制存在的常見問題及對策[J].中國國際財經(jīng)，2017（09）.

（作者單位：蕪湖市第一中學）