事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策

李書兵

摘要：預(yù)算管理貫穿著事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的全過程，是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的核心。進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理，對(duì)提高事業(yè)單位資金使用效率，增強(qiáng)事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展能力有十分重要的作用，文章從事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過對(duì)預(yù)算管理工作實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，剖析問題成因，從預(yù)算管理的編制、批復(fù)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)四個(gè)方面對(duì)預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題提出了自己的建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對(duì)策

事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位、非公益性職能部門等。它參與社會(huì)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，其收入來源多為財(cái)政撥款。事業(yè)單位規(guī)模龐大，占有大量的財(cái)政資金，對(duì)國計(jì)民生有重大影響。預(yù)算管理是事業(yè)單位對(duì)本單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)所需資金的管理，對(duì)事業(yè)單位履行單位職能、實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)具有重要的作用，進(jìn)而影響國家財(cái)政資金的高效使用，國家社會(huì)職能有效開展。

事業(yè)單位的預(yù)算管理主要包括預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)，隨著新預(yù)算法的實(shí)施，國庫集中支付系統(tǒng)，預(yù)算管理系統(tǒng)的上線，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作得到了很大程度的加強(qiáng)。但是預(yù)算編制的粗放、隨意；預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性；績效管理流于形勢等現(xiàn)象仍然存在，嚴(yán)重的制約了預(yù)算管理工作的有效進(jìn)行。本文就事業(yè)單位預(yù)算管理中遇到的問題進(jìn)行了分析，提出了自己的建議。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)有效的論證

預(yù)算是數(shù)字化的工作計(jì)劃，事業(yè)單位預(yù)算編制決定著下一年度單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展和單位資金的使用分配，所以預(yù)算編制在事業(yè)單位預(yù)算管理中起著至關(guān)重要的作用。在實(shí)際工作中，財(cái)政部門在10月份左右組織召開預(yù)算動(dòng)員大會(huì)，安排各預(yù)算單位的預(yù)算編制事宜，一般要求在11月底左右完成“一上”的上報(bào)工作。大多數(shù)預(yù)算單位的預(yù)算工作就是從預(yù)算會(huì)議之后開始的，這個(gè)工作基本上是由財(cái)務(wù)部門牽頭完成的，一個(gè)月的時(shí)間就要完成單位預(yù)算工作從開會(huì)動(dòng)員到任務(wù)分配，匯總，上報(bào)的全過程。蘿卜快了不洗泥，在時(shí)間緊任務(wù)重的情況下，財(cái)務(wù)部門為了完成任務(wù)，很難對(duì)單位各部門報(bào)的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行詳細(xì)的審核，造成預(yù)算工作的粗放，隨意性大。

事業(yè)單位預(yù)算包括基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出中又包含人員支出和公用支出，這兩項(xiàng)都有明確的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)部門可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)做出準(zhǔn)確的預(yù)算。但對(duì)于項(xiàng)目支出財(cái)務(wù)人員可能就力不從心了，從建筑物的構(gòu)建到時(shí)印刷品的印制，再到宣傳廣告費(fèi)的支出，項(xiàng)目支出中的項(xiàng)目包括社會(huì)生活的方方面面，并且具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這就需要單位各個(gè)業(yè)務(wù)部門去編制預(yù)算上報(bào)。很多單位的項(xiàng)目預(yù)算都沒經(jīng)過項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性分析，項(xiàng)目所需資金的科學(xué)論證，有效的詢價(jià)程序就草草上報(bào)；更有甚者，有的項(xiàng)目單位一把手一拍腦袋就定下來了，項(xiàng)目內(nèi)容、金額全憑領(lǐng)導(dǎo)意志，而無科學(xué)論證和集體決策程序，最終造成項(xiàng)目規(guī)劃的不合理或項(xiàng)目資金的不足或浪費(fèi)，項(xiàng)目從立項(xiàng)就缺乏科學(xué)性，后續(xù)工作的開展只能是錯(cuò)誤的延續(xù)。筆者就見過剛建成沒有幾年的公廁就被拆除的事情。這種情況造成的惡果就是單位無法高效履行公共職能，造成公共資源的浪費(fèi)，進(jìn)而影響政府的公信力。

2.單位預(yù)算缺乏長期規(guī)劃

事業(yè)單位的預(yù)算是以年為時(shí)限編制的，同時(shí)又要求收支平衡，一般年終結(jié)余資金要全部上繳財(cái)政。這就從客觀倒致事業(yè)單位的預(yù)算一般只能編制一年，缺少長期規(guī)劃的動(dòng)力。雖然現(xiàn)在預(yù)算系統(tǒng)要求預(yù)算單位預(yù)測三年資金需求，但是由于資金撥付期與項(xiàng)目建設(shè)期的不匹配，事業(yè)單位仍然難以開展金額較大項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于有大型項(xiàng)目建設(shè)需求，本身有一定收入，年收入不足以支持項(xiàng)目投資，但多年累計(jì)可以解決項(xiàng)目資金問題的單位，制度的限制會(huì)制約單位的發(fā)展，只能維持現(xiàn)狀，很難做大做強(qiáng)。

3.預(yù)算審核流于形式

事業(yè)單位的預(yù)算編制完成后，需要上報(bào)上主管單位審核，然后由主管單位上報(bào)財(cái)政部門。正常來說，主管部門對(duì)下級(jí)單位比較了解，應(yīng)當(dāng)在審核環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用。但是在實(shí)際工作中，因?yàn)閷?duì)下級(jí)單位的預(yù)算審核工作一般由主管機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門因?yàn)楸旧順I(yè)務(wù)較多，權(quán)力有限，且管理多個(gè)下級(jí)單位，通常只履行了形式上的審核和匯總上報(bào)的義務(wù)而放棄了對(duì)預(yù)算項(xiàng)目科學(xué)性，有效性的審核，導(dǎo)致主管部門審核環(huán)節(jié)流于形勢，事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性，合理性，有效性得不到有效的審核。而主管財(cái)政部門由于對(duì)預(yù)算單位的詳細(xì)情況一般不是特別了解，只能從預(yù)算總量上對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制，而對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的必要性、有效性審核較弱，從而倒致不合理，不科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目獲得審批，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)。

4.預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性

單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，不得自行調(diào)整，執(zhí)行過程中，如發(fā)生項(xiàng)目變更、終止的，必須按規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審批。在實(shí)際工作中，單位預(yù)算批復(fù)后，在預(yù)算單位層面，有的單位的財(cái)務(wù)部門并未將批復(fù)的預(yù)算金額分解下發(fā)到單位的各個(gè)計(jì)劃執(zhí)行部門，造成預(yù)算執(zhí)行部門不了解自己的預(yù)算批復(fù)額度，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃的不匹配，預(yù)算執(zhí)行混亂；有的單位未制訂有效的預(yù)算執(zhí)行控制制度，發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)未依據(jù)批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，先上車后買票現(xiàn)象突出，不是以計(jì)劃決定支出，而是先支出再匹配預(yù)算項(xiàng)目，嚴(yán)重影響預(yù)算的嚴(yán)肅性；對(duì)年末預(yù)算項(xiàng)目的結(jié)余資金，因?yàn)槟甓冉K了要上交財(cái)政，有的單位部門為了占有這部分資金，就跨項(xiàng)目使用資金，或違規(guī)支出與項(xiàng)目不相關(guān)的資金，產(chǎn)生違規(guī)和舞弊現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不真實(shí)，造成國家財(cái)政資金的浪費(fèi)相關(guān)人員涉案。

此外預(yù)算執(zhí)行在財(cái)政方面 一般由財(cái)政支付中心具體負(fù)責(zé)， 對(duì)于項(xiàng)目支出，由于支付中心方面缺乏詳細(xì)的預(yù)算支出明細(xì)，審核支出內(nèi)容多憑項(xiàng)目名稱和經(jīng)辦人員的經(jīng)驗(yàn)主觀判斷，而項(xiàng)目容又復(fù)雜多變，造成預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，可以在一個(gè)項(xiàng)目的支出需另外申報(bào)項(xiàng)目，不屬該項(xiàng)目的出卻蒙混過關(guān)。例如一個(gè)工程項(xiàng)目包括設(shè)計(jì)費(fèi)，工程施工費(fèi)，材料費(fèi)，監(jiān)理費(fèi)等，支付中心人員很界定支出的范圍。

5.預(yù)算績效評(píng)價(jià)缺乏全面性和有效性

預(yù)算績效評(píng)價(jià)是國家開展的一項(xiàng)增強(qiáng)預(yù)算科學(xué)性和有效性的改革措施，它包括事前，事中，事后三個(gè)部分，績效評(píng)價(jià)的開展對(duì)事業(yè)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化起到了積極的促進(jìn)作用。但是在執(zhí)行中也存在著一定的不足。在預(yù)算編制階段，預(yù)算系統(tǒng)有一套完整的評(píng)論指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)到社會(huì)效益指標(biāo)面面俱到，但是在事業(yè)單位上報(bào)階段，由于上報(bào)人員能力的不足，加之項(xiàng)目內(nèi)容的復(fù)雜性，上報(bào)指標(biāo)內(nèi)容五花八門，籠統(tǒng)的定性的指標(biāo)居多，定量的、明確的指標(biāo)較少。上級(jí)部門又缺乏足夠的人員和明確的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行審核，造成不科學(xué)，不具有實(shí)際操作性要求的指標(biāo)的被審批通過，使預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)的有效性得不到有效的保證。此外由于上級(jí)機(jī)關(guān)在人員和時(shí)間上的限制不能對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的事后評(píng)價(jià)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)全覆蓋，多會(huì)采取抽查的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，造成被評(píng)價(jià)單位心存僥幸，對(duì)績效評(píng)價(jià)未引起足夠的重視。

二、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

1.強(qiáng)化預(yù)算編制制度建設(shè)

事業(yè)單位要建立完善的預(yù)算編制制度，包括預(yù)算的歸口管理部門，各個(gè)部門在預(yù)算編制工作負(fù)責(zé)的具體工作，預(yù)算工作的考核方法，預(yù)算的上報(bào)的時(shí)間要求等，完善有效的制度是保證預(yù)算工作高效進(jìn)行的保證。

2.強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)性論證

對(duì)于有明確標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制訂詳細(xì)的預(yù)算；對(duì)于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)但單位經(jīng)常發(fā)生的項(xiàng)目，可以參考以前年度的數(shù)據(jù)和單位的具體情況變化，對(duì)項(xiàng)目金額的合理性進(jìn)行科學(xué)分析，出具分析報(bào)告，明確責(zé)任人員和考核標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)責(zé)任追究，不讓科學(xué)分析變成一句空話；對(duì)于新建重大項(xiàng)目，可以在預(yù)算編制環(huán)節(jié)采取立項(xiàng)評(píng)審的方式，對(duì)預(yù)算事項(xiàng)的目的、效果和金額等方面進(jìn)行綜合立項(xiàng)評(píng)審，單位應(yīng)成立具有專業(yè)勝任能力的評(píng)審小組進(jìn)行評(píng)審，對(duì)于單位不具有相應(yīng)能力的應(yīng)委托外部專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審應(yīng)出具評(píng)審報(bào)告，以評(píng)審報(bào)告作為項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)，堅(jiān)決杜絕拍腦袋決策的發(fā)生。

3.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算批復(fù)環(huán)節(jié)的控制

預(yù)算批復(fù)包括上級(jí)主管部門的審核和財(cái)政主管部門的審核。因?yàn)樯霞?jí)主管部門和事業(yè)單位距離更近，情況更加了解，所以主管部門應(yīng)承擔(dān)更多的審批責(zé)任，不僅從形式上還要從實(shí)質(zhì)上進(jìn)行審核。一是變更審核方式，將由財(cái)務(wù)部門審核下級(jí)預(yù)算，變更為由預(yù)算委員會(huì)審核，預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由財(cái)務(wù)人員和相應(yīng)的了解預(yù)算單位情況，具有相應(yīng)專業(yè)能力和相應(yīng)權(quán)責(zé)的人員組成，預(yù)算委員會(huì)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目出具評(píng)審報(bào)告，以評(píng)審報(bào)告作為上報(bào)財(cái)政部門和明確評(píng)審責(zé)任的依據(jù)。二是對(duì)事業(yè)單位預(yù)算的科學(xué)性進(jìn)行審核，上級(jí)部門不能僅僅作為預(yù)算匯總部門，不僅要對(duì)預(yù)算的形式進(jìn)行審核，還要對(duì)預(yù)算立項(xiàng)的科學(xué)性，金額的適當(dāng)性，規(guī)劃的合理性等方面進(jìn)行復(fù)核，切實(shí)履行審核責(zé)任，保證財(cái)政資金都用到刀刃上。

4.完善預(yù)算執(zhí)行管理制度，保障預(yù)算執(zhí)行的剛性

對(duì)于事業(yè)單位一般重資金申報(bào)，輕資金管理的狀況，首先要完善單位的預(yù)算管理制度。對(duì)于上級(jí)批復(fù)的預(yù)算，要經(jīng)單位的預(yù)算管理小組或單位領(lǐng)導(dǎo)集體決策進(jìn)行分解，將分解后的預(yù)算指標(biāo)下發(fā)到單位的各個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門。各個(gè)執(zhí)行部門按批復(fù)的部門預(yù)算在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)先履行審批手續(xù)，再辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，堅(jiān)持杜絕先上車后買票現(xiàn)象的發(fā)生。

對(duì)于負(fù)責(zé)預(yù)算支付執(zhí)行的財(cái)政支付中心，應(yīng)要求預(yù)算單位報(bào)送單位項(xiàng)目預(yù)算的支出范圍明細(xì)表，明確支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，保證預(yù)算執(zhí)行的剛性。

對(duì)于項(xiàng)目的結(jié)余資金，由于年末要上繳財(cái)政，所以預(yù)算單位為了多占用財(cái)政資金，就想盡辦法將其花出去，造成了年末突擊花錢，舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生。為了減少這種現(xiàn)象，建議加強(qiáng)年末結(jié)余資金的管理，一是要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，杜絕為了花錢而花錢的支出；二是對(duì)于由于客觀環(huán)境變化或事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算而節(jié)約的資金在預(yù)算政策上進(jìn)行一定傾斜，如可以累計(jì)作為以后年度預(yù)算的額度，提高預(yù)算單位節(jié)約財(cái)政資金的積極性。三是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的事后監(jiān)督，對(duì)不按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算的情況要啟動(dòng)問責(zé)程序，讓違紀(jì)違規(guī)者受到應(yīng)有的懲戒。

5.從制度上增強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的全面性科學(xué)性

對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)要把單位自我評(píng)價(jià)和財(cái)政部門抽查評(píng)價(jià)的制度要落到實(shí)處。從財(cái)政部門來說，要逐步實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)對(duì)全部預(yù)算單位，全部預(yù)算項(xiàng)目的全覆蓋，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果出具評(píng)價(jià)報(bào)告，及時(shí)反饋給預(yù)算單位及相關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)違紀(jì)預(yù)算事項(xiàng)的處理，扎牢制度的籠子，從制度上保證預(yù)算績效評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性，保證事業(yè)單位進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)價(jià)的自覺性。

從事業(yè)單位來說，首先要完善預(yù)算評(píng)價(jià)制度，建立執(zhí)行部門自評(píng)，單位預(yù)算編制小組復(fù)核，領(lǐng)導(dǎo)班子終審的制度，項(xiàng)目執(zhí)行部門自評(píng)要出具自評(píng)報(bào)告，認(rèn)真的、客觀的分析項(xiàng)目的優(yōu)劣，復(fù)核部門的復(fù)核要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)事求是，嚴(yán)禁敷衍了事，對(duì)于復(fù)核結(jié)果要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)處理，啟動(dòng)問責(zé)機(jī)理，將責(zé)任追究落到實(shí)處，嚴(yán)禁搞形式，走過場，增強(qiáng)預(yù)算管理的自覺性，強(qiáng)化預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

由于預(yù)算管理由財(cái)政部門審批又由財(cái)政部門評(píng)審，從實(shí)質(zhì)上缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，所以為增強(qiáng)預(yù)算評(píng)價(jià)的獨(dú)立性，可以增加社會(huì)公眾評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，如吸收社會(huì)公眾代表作為評(píng)審小組成員，評(píng)審結(jié)果對(duì)社會(huì)公開或通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)讓社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)議，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督等，從而保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開性和公正性。

三、結(jié)語

事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求，只有不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，提高信息化程度，強(qiáng)化制度落實(shí)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，才能不斷提升預(yù)算管理水平，才能真到實(shí)現(xiàn)編制有目標(biāo)，執(zhí)行有監(jiān)控，完成有評(píng)價(jià)，結(jié)果有反饋，反饋有應(yīng)用的預(yù)算管理目標(biāo)，讓財(cái)政資金為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

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（作者單位：洛陽市國花園管理處）