淺析我國(guó)政府信息公開(kāi)制度在公共利益衡量方面的不足

王玉芹

摘 要：《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》在促進(jìn)“陽(yáng)光政府”形象成功樹(shù)立的同時(shí)，其本身在信息公開(kāi)范圍的界定上存在很多不足。筆者在《條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上，從公共利益衡量制度的角度，分析了公共利益本身的性質(zhì)以及其在公開(kāi)與不公開(kāi)的問(wèn)題上的決定作用。

關(guān)鍵詞：政府信息；公開(kāi)；公共利益衡量

一、 我國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定

政府信息公開(kāi)的范圍問(wèn)題作為政府信息公開(kāi)制度最基本的問(wèn)題，已經(jīng)隨著打造“陽(yáng)光型政府”的口號(hào)越來(lái)越受人們重視。我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）在第14條第4款關(guān)于公開(kāi)的范圍規(guī)定有：“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)”。該款涉及兩種制度， 一種是關(guān)于“公開(kāi)的例外制度”，也即不公開(kāi)的范圍——國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私；另一種是關(guān)于“不公開(kāi)中的公開(kāi)制度”，也就是涉及可能不公開(kāi)對(duì)公共利益造成重大影響的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等信息予以公開(kāi)。簡(jiǎn)言之，我國(guó)遵守公開(kāi)為原則不公開(kāi)為例外，并以列舉的形式列出不公開(kāi)的范圍，但是理應(yīng)不公開(kāi)的信息若損害公共利益，那這部分信息必須公開(kāi)。綜上所述，例外事項(xiàng)作為基礎(chǔ)，公共利益起決定性作用，兩者共同解析公開(kāi)的范圍。

第14條用兩個(gè)制度限制了政府信息不公開(kāi)在國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私及公共利益范圍內(nèi)，但絕大多數(shù)是能公開(kāi)的范圍。但《條例》又在第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”，（簡(jiǎn)稱(chēng)“三安全一穩(wěn)定”）“三安全一穩(wěn)定”是一個(gè)及其寬泛的概念，但又可歸于公共利益的范疇，再加上公共利益衡量理論欠缺，商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等概念迷糊，導(dǎo)致政府信息公開(kāi)范圍邊界模糊。

二、 公共利益是衡量公開(kāi)與不公開(kāi)的砝碼

（一） 政府信息公開(kāi)涉及三方利益主體

立法本身是利益衡量的結(jié)果，利益的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)與反映，是人與人之間的一種利害關(guān)系。①政府信息公開(kāi)涉及社會(huì)多方主體，如果用公式來(lái)表達(dá)，就是“你+我+他=國(guó)家”，“你”和“他”代表第三人，“我”就是申請(qǐng)人，“社會(huì)”代表國(guó)家利益，政府信息公開(kāi)就是申請(qǐng)人、第三人、國(guó)家等多方利益主體的利益交叉。申請(qǐng)人能否如愿使得被申請(qǐng)信息得到公開(kāi)成為申請(qǐng)人利益，政府是否公開(kāi)其在行政管理中掌握的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等涉及第三人利益，有關(guān)軍事、國(guó)防等國(guó)家秘密信息則構(gòu)成國(guó)家利益。國(guó)家秘密關(guān)乎國(guó)家的安全穩(wěn)定， 因此屬絕對(duì)不公開(kāi)項(xiàng)，當(dāng)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息遭到第三人反對(duì)，為保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私被列為公開(kāi)的例外事項(xiàng)。由此可見(jiàn)，國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私優(yōu)先于申請(qǐng)人利益。

（二） 三方主體利益與公共利益的關(guān)系

1. 公共利益衡量制度取代申請(qǐng)人利益

申請(qǐng)人的利益一方面在于申請(qǐng)人的知情權(quán)，另一方面在于其對(duì)獲取信息再利用的衍生利益。首先，知情權(quán)是信息自由的前提，是人人都可享有的自由，如果沒(méi)有法律特殊規(guī)定，任何人都不能剝奪這項(xiàng)自由，因此申請(qǐng)人在申請(qǐng)信息公開(kāi)的時(shí)候，不應(yīng)該在此設(shè)置限制；其次，《條例》在第13條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”，該條對(duì)申請(qǐng)人資格加以“三需要”的標(biāo)簽，但沒(méi)有對(duì)“三需要”進(jìn)一步明確限定，如果最大化地解釋?zhuān)叭枰鄙婕吧鐣?huì)生活的方方面面，包含申請(qǐng)人所有訴求，再加之從行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息實(shí)際情況來(lái)看，“三需要”幾乎是不被考慮的因素，那么也就是說(shuō)“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求”的限制條件就毫無(wú)意義。綜上，單在申請(qǐng)人一方，行政機(jī)關(guān)在決定是否公布時(shí)不把它們作為決定因素，申請(qǐng)人利益逐步弱化。公共利益衡量制度取代申請(qǐng)人利益成為政府信息是否要公開(kāi)的主要考量因素。

2. 公共利益衡量制度取代第三人利益

從表面上看，第三人利益——商業(yè)秘密和個(gè)人隱私是與公共利益相對(duì)的關(guān)乎企業(yè)本身或個(gè)人的私人利益，但行政機(jī)關(guān)依職權(quán)獲取的個(gè)人或企業(yè)的相關(guān)信息屬行政履職行為，反過(guò)來(lái)好的信息又是政府更好發(fā)揮職能的基礎(chǔ)。從政府獲取信息的途徑來(lái)看，一方面來(lái)自自愿提供，另一方面企業(yè)、個(gè)人基于行政管理需要被強(qiáng)制提供。倘若政府不履行保護(hù)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的職責(zé)，最終都會(huì)落腳于對(duì)公共利益的傷害，企業(yè)、個(gè)人可能對(duì)向政府提供信息持消極態(tài)度，甚至完全拒絕主動(dòng)提供，或者迫于法律等強(qiáng)制手段必須提供，也會(huì)隱瞞重要內(nèi)容避重就輕，企業(yè)、個(gè)人這不予配合的表現(xiàn)足以影響政府履行職能，從而危害公共利益。綜上，第三人利益被虛化，公共利益衡量制度取代第三人利益成為政府信息是否要公開(kāi)的主要考量因素。

3. 公共利益衡量制度取代國(guó)家利益

《條例》中將國(guó)家利益從公共利益中分離了出來(lái)，但從包容的角度理解，有關(guān)軍事、國(guó)防的國(guó)家秘密等都是公共利益，如果信息公開(kāi)損害了國(guó)家利益那必定損害公共利益。因此國(guó)家利益被吸收，公共利益衡量制度取代國(guó)家利益成為政府信息是否要公開(kāi)的主要考量因素。

（三） 公共利益是衡量公開(kāi)與不公開(kāi)的砝碼

由此可見(jiàn)，公共利益衡量制度一旦被加入政府信息公開(kāi)所涉及的三方利益群體時(shí)，就變成了主導(dǎo)力量，在《條例》中規(guī)定的多方利益交織都與公共利益有關(guān)聯(lián)，公共利益衡量制度取代而代之，成為信息公不公開(kāi)的唯一砝碼。也就是說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)，行政法的主要目的是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，公共利益成為公開(kāi)還是不公開(kāi)信息的決定性因素②。

三、 因公共利益公開(kāi)

公共利益是眾多個(gè)體利益的集合體，但最終又落腳于個(gè)體利益，個(gè)體利益的共同特征是都以基本人權(quán)為基礎(chǔ)。1998年聯(lián)合國(guó)《人權(quán)護(hù)衛(wèi)者宣言》第6條是關(guān)于人權(quán)信息的獲取權(quán)的規(guī)定：“人人都可以獨(dú)自或者與他人一起享有此權(quán)利：（a）了解、索取、獲得、接受和保存有關(guān)一切人權(quán)和基本自由的信息，包括取得有關(guān)國(guó)內(nèi)立法、司法和行政系統(tǒng)如何實(shí)施這些權(quán)利和自由的資料”。③知情權(quán)是滿(mǎn)足公民特殊需求的基本人權(quán)，也具有一定的公共職能。除此之外，因公共利益促進(jìn)政府信息公開(kāi)的原因有；

（一） 環(huán)境信息關(guān)乎人身健康

人身權(quán)作為基本權(quán)利之一使得環(huán)境信息、公共環(huán)境和公共健康成為了最典型的公共利益。公民有權(quán)利知悉有關(guān)使其生存地區(qū)環(huán)境惡化的信息，也有權(quán)利參與治理環(huán)境等有關(guān)活動(dòng)的決策過(guò)程，并且任何人都不能干涉這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施。

（二） 監(jiān)督政府使用公共資金

財(cái)產(chǎn)權(quán)作為另一重要的基本權(quán)利，是極其重要的個(gè)人利益。政府財(cái)政收入取之于民，是無(wú)數(shù)個(gè)人利益的集合，其是否被科學(xué)合理利用關(guān)乎全民福祉。信息公開(kāi)使得金錢(qián)交易在陽(yáng)光下進(jìn)行，有利于監(jiān)督政府有效地使用公共資金。

（三） 政府掌握的個(gè)人信息有公益性

個(gè)人對(duì)其個(gè)人信息有正當(dāng)利益，但一旦被政府獲取就構(gòu)成了政府信息的一部分，如果政府掌握的個(gè)人信息在準(zhǔn)確性和完整性上出現(xiàn)差錯(cuò)，及時(shí)公開(kāi)有助于個(gè)人糾正；再者信息錯(cuò)誤可能使政府基于錯(cuò)誤的信息做出有損個(gè)人利益的行政決定。

（四） 民主制度的重要組成部分

政府信息公開(kāi)能夠彌補(bǔ)代議制民主和協(xié)商制民主可能有損公共利益的缺陷，政府信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)大參政議政的公民范圍，有助于政府科學(xué)決策和民主決策。

（五） 監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員

監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力合法實(shí)施是公民參政議政的重要內(nèi)容?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》將透明和開(kāi)放視為反腐敗的重要武器。④一些國(guó)家明確有利于揭露政府或者公務(wù)人員違法、不當(dāng)或者失職行為的信息符合公共利益。⑤

四、 因公共利益不公開(kāi)

任何自由都不是絕對(duì)自由，正如言論自由被受到限制一樣，信息獲取自由同樣不是無(wú)限自由，也就是說(shuō)有些政府信息是要通過(guò)保密的方式保護(hù)公共利益。最普遍的是把國(guó)防、軍事等國(guó)家秘密列在政府信息公開(kāi)之外，因?yàn)檫@類(lèi)信息一旦被公開(kāi)就會(huì)嚴(yán)重危及國(guó)家安全，損害民族利益，所以選擇不公開(kāi)的方式保障公共利益。

筆者將因公共利益不公開(kāi)的理由概括為兩點(diǎn)，一是作為國(guó)家秘密其秘密性是與生俱來(lái)的，在形成之初就不為公眾知悉，若果將其列在信息公開(kāi)之列，公共利益必定遭到嚴(yán)重?fù)p失；二是公共利益與個(gè)人利益從來(lái)都不是互相割裂的，眾多個(gè)人利益集合成公共利益，進(jìn)而公共利益損害也影響個(gè)人利益。從微觀(guān)角度，商業(yè)秘密或個(gè)人隱私是落腳于企業(yè)或某個(gè)個(gè)人的私人利益，但如果因?yàn)楣怖嬉哉畔⒐_(kāi)的方式公布于眾，有可能損害企業(yè)本身或個(gè)人的利益，進(jìn)而引發(fā)行政糾紛，甚至進(jìn)入國(guó)家賠償程序。

五、 公共利益AB面

公共利益衡量制度作為砝碼，在信息的公開(kāi)與不公開(kāi)問(wèn)題上不偏重于任何一邊，換句話(huà)說(shuō)就是，公共利益不是一個(gè)整體的、不能分割秤砣，只能在公開(kāi)與不公開(kāi)這兩個(gè)秤盤(pán)選其一，而是在考量其背后的利益糾葛之后，視情況選擇秤盤(pán)。因此公共利益的A面是公開(kāi)，B面是不公開(kāi)。知情權(quán)是公開(kāi)的理論基礎(chǔ)，人人有權(quán)知悉公共環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、公共資金使用情況，有權(quán)參與行政決策、監(jiān)督行政權(quán)利是否合法實(shí)施；言論自由的限制制度是不公開(kāi)的理論基礎(chǔ)，完全自由的信息公開(kāi)可能造成社會(huì)秩序紊亂，是對(duì)公共利益的損害。

六、 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)《條例》以政府信息公開(kāi)為原則，列舉了不公開(kāi)例外事項(xiàng)，又在其中加入公共利益限制條件，使得信息公開(kāi)的范圍界定模糊。筆者將公共利益作為砝碼，剔除申請(qǐng)人、第三人以及國(guó)家的利益，在公開(kāi)與不公開(kāi)之間只看公共利益的重量值，用公共利益的AB面衡量信息是否公開(kāi)。筆者認(rèn)為，我國(guó)信息公開(kāi)法應(yīng)當(dāng)完善公共利益衡量制度方面的不足，促進(jìn)政務(wù)良性運(yùn)作。

[注釋]

①王偉光：《利益論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第80頁(yè)。

②王敬波：《政府信息公開(kāi)中的公共利益衡量》 ，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期 109頁(yè)

③聯(lián)合國(guó)大會(huì)《關(guān)于個(gè)人、群體和社會(huì)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和保護(hù)普遍公認(rèn)的人權(quán)和基本自由方面的權(quán)利和義務(wù)宣言》，簡(jiǎn)稱(chēng)《人權(quán)護(hù)衛(wèi)者宣言》，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第53/114號(hào)決議，1999年3月8日。

④《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》2003年10月31日通過(guò)，2005年12月14日生效。

⑤王敬波：《政府信息公開(kāi)中的公共利益衡量》 ，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期 109頁(yè)

[參考文獻(xiàn)]

[1]王偉光：《利益論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第80頁(yè)。

[2]王敬波：《政府信息公開(kāi)中的公共利益衡量》 ，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期 109頁(yè)。

[3]聯(lián)合國(guó)大會(huì)《關(guān)于個(gè)人、群體和社會(huì)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)和保護(hù)普遍公認(rèn)的人權(quán)和基本自由方面的權(quán)利和義務(wù)宣言》，簡(jiǎn)稱(chēng)《人權(quán)護(hù)衛(wèi)者宣言》，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第53/114號(hào)決議，1999年3月8日。

[4]《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》2003年10月31日通過(guò)，2005年12月14日生效。

[5]王敬波：《政府信息公開(kāi)中的公共利益衡量》 ，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期 111頁(yè)。

（作者單位：天津師范大學(xué)，天津 300387）