進(jìn)一步完善人大特定問題調(diào)查制度

王俊華

摘 要：特定問題調(diào)查權(quán)作為人大監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)。在實(shí)踐中這一制度卻基本處于“沉睡”狀態(tài)。本文分析了人大特定問題調(diào)查制度的實(shí)施現(xiàn)狀，提出了進(jìn)一步健全人大特定問題調(diào)查制度的若干建議。

關(guān)鍵詞：特定問題調(diào)查權(quán)；運(yùn)行現(xiàn)狀完善建議

黨的十九大報(bào)告指出：人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅(jiān)持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。

特定問題調(diào)查權(quán)作為監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，相較于聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、質(zhì)詢、詢問等人大實(shí)施監(jiān)督的法定方式，特定問題調(diào)查是更為嚴(yán)厲、更為有效的監(jiān)督方式。然而，在實(shí)踐中這一制度卻基本處于“沉睡”狀態(tài)。進(jìn)一步健全人大特定問題調(diào)查制度對于強(qiáng)化人大監(jiān)督，完善人民代表大會制度，保障人民當(dāng)家作主，發(fā)展社會主義民主政治具有重要作用。

一、人大特定問題調(diào)查制度的法理基礎(chǔ)

1954年憲法規(guī)定：“全國人民代表大會認(rèn)為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會?！?然而從1957年下半年起，憲法與法律處于虛置狀態(tài)，人大職能受到削弱。直至1982年憲法重新確立了特定問題調(diào)查制度，現(xiàn)行憲法第7l條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！痹趹椃ê陀嘘P(guān)法律繼續(xù)賦予全國人大及其常委會特定問題調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上，1986年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第31條和52條明確規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會可以組織特定問題調(diào)查委員會。2006年的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第七章專章列舉特定問題調(diào)查，《監(jiān)督法》第39條規(guī)定： 各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。《預(yù)算法》第67條也規(guī)定了各級人大及其常委會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或特定問題組織調(diào)查。由此，我國各級人大及其常委會關(guān)于特定問題調(diào)查制度基本形成。

二、人大特定問題調(diào)查制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

盡管憲法對特定問題調(diào)查作出了原則性規(guī)定，但在實(shí)踐中運(yùn)用得非常少。多年來，很多社會關(guān)注度高、影響極大的事故都有人大代表或者學(xué)者建議人大啟動特定問題調(diào)查，如2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故、2015年天津爆炸事故等。但全國人大至今未啟動過該程序。

近年來，各級地方人大及其常委會在積極探索行使該職權(quán)，取得了一些成效。2014年，浙江省云和縣人大啟動特定問題調(diào)查制度，盤點(diǎn)財(cái)政存量資金；2015年，云和縣人大常委會又對國有固定資產(chǎn)開展特定問題調(diào)查。連續(xù)兩年開展特定問題調(diào)查的浙江云和縣人大得到了張德江委員長的特別批示，全國人大前往調(diào)研。這一事件被稱為“特定問題調(diào)查在地方上發(fā)力”入選了《檢察日報(bào)》評選的2015年十大民主法治事件。2016年6月，江西省人大常委開展特定問題調(diào)查，成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查委員會，依法對全省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販存在的問題進(jìn)行調(diào)查。這些成功的樣本都給地方人大工作者提供了良好的示范和激勵。然而從地方人大特定問題調(diào)查制度的整體運(yùn)行現(xiàn)狀來看，特定問題調(diào)查仍然是運(yùn)用極少的一種監(jiān)督形式，基本上處于虛置狀態(tài)。主要原因有以下幾方面：

1、主觀認(rèn)識的限制

首先地方人大及其常委會作為監(jiān)督的主體，在主動啟動特定問題調(diào)查制度的認(rèn)識上存在顧慮，對這一制度的運(yùn)用意識不太強(qiáng)。在我國，人大雖然擁有很高的法律地位，但在既定體制的約束下，人大的作用還有待提高。人大及其常委會在實(shí)施特定問題調(diào)查制度時非常慎重。一方面考慮到在全國層面未曾動用過，地方就更加不敢輕易啟動；另一方面顧慮特定問題調(diào)查權(quán)的運(yùn)行會影響同一府二院的關(guān)系。特別是人大及其常委會的組成人員大多數(shù)是黨委和政府機(jī)關(guān)工作人員或具有黨委和政府的工作經(jīng)歷，所以，人大在行使監(jiān)督職權(quán)中往往對一府二院的工作只是支持和配合，而不是真正的監(jiān)督制約。

實(shí)踐中，人大對特定問題調(diào)查的啟動難度也較大?，F(xiàn)行《憲法》第71條規(guī)定：臨時調(diào)查委員會成立條件為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要時”，全國人大議事規(guī)則并沒有對“必要”作進(jìn)一步規(guī)定。

現(xiàn)行法律規(guī)定，委員長會議、主任會議、1/5以上常委會委員可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會；縣級以上的地方各級人民代表大會1/10以上代表書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查員會。然而，監(jiān)督法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法均將臨時調(diào)查委員會成立條件設(shè)定為“全體會議或常委會決定”。大大限制了人大調(diào)查權(quán)行使的可能性。事實(shí)上，由人大代表或常委會委員聯(lián)名發(fā)起啟動調(diào)查機(jī)制的情形基本沒有發(fā)生過，實(shí)踐中更多是由“人大領(lǐng)導(dǎo)”甚至“市委領(lǐng)導(dǎo)”拍板決策向人大常委會提出成立調(diào)查委員會。

2、立法滯后的制約

雖然《人大監(jiān)督法》中對特定問題調(diào)查作出了明文規(guī)定，但無論是實(shí)體性規(guī)范還是程序性規(guī)范都較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)。

（1）“特定問題”內(nèi)容規(guī)定模糊

對于具體哪些情況可以實(shí)施特定問題調(diào)查制度，憲法規(guī)定為“必要的時候”，監(jiān)督法規(guī)定為“職權(quán)范圍之內(nèi)的”、“重大事實(shí)不清的”事項(xiàng)，對何謂“特定問題”始終沒有一個明確的界定。各種規(guī)定散見于不同的法律中，如憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法等，這些法律規(guī)范的模糊性，使得人大及其常委會無法精準(zhǔn)地把握特定問題的界限，那么其調(diào)查的啟動以及調(diào)查委員會的組建就會有隨意性，可能致使這項(xiàng)權(quán)力泛化或虛化。同時，被調(diào)查者可以質(zhì)疑“此類問題是否屬于特定問題調(diào)查范圍”，從而阻抗調(diào)查委員會的工作，使人大的調(diào)查將失去合法性和合理性。

另外，隨著監(jiān)督法的出臺，一些地方人大圍繞人大特定問題調(diào)查權(quán)，制定了較為詳細(xì)的辦法，但欠缺系統(tǒng)性和完備性的狀況，將妨礙了我國人大特定問題調(diào)查權(quán)的整體發(fā)揮，影響人大行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和一致性，需要加以完善。

（2）職權(quán)與運(yùn)作程序規(guī)定不清晰

我國憲法和監(jiān)督法，都涉及到特定問題調(diào)查委員會在調(diào)查過程中的材料獲取權(quán)，但沒有明確規(guī)定調(diào)查委員會行使職權(quán)的性質(zhì)及相應(yīng)的法律責(zé)任，調(diào)查委員會不具備強(qiáng)制性的調(diào)查權(quán)力，缺乏主動可以采取的必要的強(qiáng)制性措施，也沒有強(qiáng)制調(diào)查對象履行或承擔(dān)調(diào)查結(jié)果的權(quán)力。如果該制度沒有一定的強(qiáng)制力來作為保障的話，必然會降低調(diào)查委員會的權(quán)威性，甚至?xí)拐{(diào)查難以深入。此外，法律上還缺乏對調(diào)查委員會調(diào)查工作的處理措施、操作程序、評價標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)查委員會組成人員的法律責(zé)任的規(guī)范。以法定程序啟動的調(diào)查委員會，目前也缺少法定的解散程序。

（3）結(jié)果的處理規(guī)定不明

關(guān)于如何處理特定問題的調(diào)查結(jié)果，監(jiān)督法第43條只是規(guī)定常務(wù)委員會作出相應(yīng)的決議、決定。調(diào)查結(jié)果是否公開，決議、決定如何真正落實(shí)，這些問題法律都沒有明確規(guī)定。要保證調(diào)查工作的公開透明、公平正義，必須要用立法的形式來規(guī)制調(diào)查結(jié)果的處理情況。

三、完善人大特定問題調(diào)查制度的建議

1、破除思想的藩籬，正確認(rèn)識人大特定問題調(diào)查制度

在大眾的法治意識提升、民主進(jìn)程加快的背景下，人大工作者應(yīng)走在時代的前列。首先積極解放思想、更新觀念，以對黨、對人民高度負(fù)責(zé)的精神和勇氣，要敢于拿起特定問題調(diào)查等有力武器，積極行使監(jiān)督職權(quán)，充分履行憲法和法律賦予的職責(zé)。各地人大似乎都有一個顧慮：認(rèn)為黨是我們建設(shè)有中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主、依法治國的政治保障，我們處于被領(lǐng)導(dǎo)地位，擔(dān)心我們來真格的黨委不支持。其實(shí)，在我們國家，黨沒有超乎人民利益之上的任何利益，而人大又是全國的民意機(jī)關(guān)，從根本上說，兩者的最高利益是完全一致的。特定問題調(diào)查，是調(diào)查那些沒有很好地貫徹黨的方針路線政策和沒有認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)的問題，目的就是維護(hù)黨的權(quán)威、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，同黨的意志是完全一致的，不存在“拆臺”“唱對臺戲”之說。這項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)用，是對法律尊嚴(yán)的維護(hù)，是對人民利益的維護(hù)，也是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的維護(hù)。

觀察近年來各地方人大啟動特定問題調(diào)查實(shí)踐的一個重要的共性特征就是：黨委支持，人大重視，政府配合。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、爭取同級黨委支持是各級人大及其常委會做好工作的基本遵循和根本保障，特定問題調(diào)查也不例外。只有在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會的特定問題調(diào)查才能有的放矢推動問題解決。開展特定問題調(diào)查，人大及其常委會必須事先主動向黨委請示報(bào)告，爭取理解支持，通過解決人民群眾關(guān)心的問題，才會提高黨在群眾中的威信，進(jìn)而增加人大及其常委會的威望。因此人大及其常委會在行使特定問題調(diào)查這一職權(quán)時要主動報(bào)請黨委協(xié)調(diào)，在調(diào)查過程中及時向黨委報(bào)告，爭取支持。黨委也應(yīng)該在憲法和法律的范圍內(nèi)積極引導(dǎo)人大及其常委會的監(jiān)督工作，加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的措施，各級黨委要認(rèn)真聽取人大黨委的匯報(bào)，尊重和支持各級人大及其常委會的特定問題調(diào)查工作和調(diào)查結(jié)果。各級黨委和全體黨員要帶頭貫徹執(zhí)行人大及其常委會的決定?？傊l(fā)揮人大的作用尤其是特定問題調(diào)查制度，必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。

2、完善立法，健全人大特定問題調(diào)查制度運(yùn)作機(jī)制

特定問題調(diào)查制度的順利運(yùn)行，需要具體制度的保障實(shí)施，如調(diào)查啟動程序、回避制度、時限制度、公開制度等，但目前各地實(shí)踐中這些配套機(jī)制還未建立完善，影響了特定問題調(diào)查制度的實(shí)施效果。

（1）明晰“特定問題"的范圍，為人大啟動調(diào)查提供有力的法律依據(jù)

現(xiàn)行《憲法》第71條“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要時”可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。 如何界定“必要”的涵義， 應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會作專門解釋。全國人大或全國人大常委會可以通過立法來規(guī)范調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)和程序性標(biāo)準(zhǔn)。特定問題調(diào)查權(quán)行使的條件是“重大復(fù)雜的特定問題”，一些地方在監(jiān)督法實(shí)施具體辦法中明確了“特定問題”的類型分類，即通過地方性法規(guī)列舉“特定問題”的具體情形。人大特定問題調(diào)查權(quán)，作為監(jiān)督權(quán)的一種具體形式，主要應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)督職能，因而，重大特定問題主要應(yīng)當(dāng)包括對一府二院及其工作人員重大違法失職行為的調(diào)查。緊扣重大性和特定性，抓住在行政區(qū)域內(nèi)反響重大、社會公眾普遍關(guān)注、具有典型代表性的問題案件，可以歸類界定為：本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的重大違反憲法、法律和法規(guī)和上級或本級人大及其常委會決議、決定的重大事件；一府二院工作人員重大違法失職、瀆職事件；人民法院、檢察院、監(jiān)察院不予受理、錯誤處理，又有重大社會影響的案件；以及本行政區(qū)域內(nèi)具有重大社會影響力的突發(fā)性事件。

（2）明確調(diào)查委員會的權(quán)責(zé)，樹立調(diào)查委員會的權(quán)威性

特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查方式是職權(quán)運(yùn)行的具體表現(xiàn)。立法宜明確調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查手段，如收集證據(jù)方式，傳喚相關(guān)人員的條件，要求相關(guān)人員出席聽證會等實(shí)體性及程序性要求。結(jié)合我國的法律規(guī)定，調(diào)查委員會行使權(quán)力的方式應(yīng)包括如下幾個方面：查看有關(guān)現(xiàn)場，到與被調(diào)查事實(shí)有關(guān)的現(xiàn)場去察看和檢查，并可聘請有關(guān)專家提供技術(shù)支撐；聽取有關(guān)人員的匯報(bào)，提出詢問意見，被調(diào)查的相關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會組織和個人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映案件的真實(shí)情況；調(diào)閱案件相關(guān)資料，記錄和案件事實(shí)有關(guān)的卷宗等證據(jù)材料，被調(diào)查對象不能以涉及保密為由不予配合調(diào)查；進(jìn)行科學(xué)鑒定，調(diào)查委員會有權(quán)組織各方面專家或鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定；召開座談會，允許多方主體參與，聽取多方面意見，進(jìn)行全方位的綜合分析；傳喚證人聽取證言，調(diào)查委員會有權(quán)要求任何公民包括在押人員提供證言。

強(qiáng)制力是法律規(guī)范產(chǎn)生約束作用的根本力量之所在，人大特定問題調(diào)查權(quán)成為人大監(jiān)督權(quán)中最具剛性的監(jiān)督職權(quán)，惟有具備強(qiáng)制力的保障，才能夠有效地發(fā)揮人大的剛性監(jiān)督效果。法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確調(diào)查委員會必不可少的職權(quán)，比如，在給予傳喚詢問有關(guān)人員、調(diào)閱相關(guān)證據(jù)材料、組織專家技術(shù)鑒定等權(quán)力的同時，可對不予配合的組織和個人，提出內(nèi)部處罰或司法處理的建議。

有權(quán)必有責(zé)，在賦予權(quán)力的基礎(chǔ)上，也要明確調(diào)查委員會成員的法律責(zé)任。作為一種國家權(quán)力，調(diào)查權(quán)也可能會對公民權(quán)利或自由構(gòu)成威脅，因此界定好調(diào)查權(quán)力邊界，既是保障調(diào)查權(quán)有效實(shí)施的基本前提，也可避免權(quán)力濫用。要增設(shè)調(diào)查委員會組成人員的責(zé)任追究條款，可以從調(diào)查人員的違法失職、濫用職權(quán)、徇私舞弊、損害證據(jù)材料、泄露他人或國家秘密等方面加以約束，甚而追究相關(guān)人員的民事或刑事責(zé)任。

（3）規(guī)范調(diào)查操作程序，保證調(diào)查有序進(jìn)行

人大特定問題調(diào)查權(quán)的程序規(guī)定，是特定問題調(diào)查制度完善的重要內(nèi)容。有必要制定更加詳盡規(guī)范的操作程序，如針對調(diào)查案件的提出階段、調(diào)查階段、處理階段，要制定每個階段的職責(zé)內(nèi)容和工作程序。要完善回避制度，與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常務(wù)委員會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會。組織特定問題調(diào)查委員會后，對于提出報(bào)告的時間應(yīng)該設(shè)置一定的限度，不能無原則地調(diào)查下去，在兼顧效率與公平的情況下，建議規(guī)定調(diào)查時限一般不宜超過半年，確因案情復(fù)雜需要延長期限的，可以經(jīng)人大及其常委會批準(zhǔn)，展開不超過一定期限的延期調(diào)查。當(dāng)調(diào)查結(jié)束，形成規(guī)范的調(diào)查報(bào)告后，可采用相關(guān)程序宣布解散特定問題調(diào)查委員會，并向產(chǎn)生它的人大及常委會報(bào)告具體流程。

（4）公開結(jié)果，切實(shí)發(fā)揮特定問題調(diào)查制度監(jiān)督實(shí)效

我國監(jiān)督法第43條規(guī)定：調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常務(wù)委員會提出調(diào)查報(bào)告。常務(wù)委員會根據(jù)報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議、決定。厘清案件情況，目的在于匡扶社會正義、維護(hù)人民權(quán)益。要確保調(diào)查效率，限定調(diào)查委員會就某一重大問題進(jìn)行調(diào)查的最長時限；要確保調(diào)查透明，適時公開調(diào)查過程和調(diào)查結(jié)果，以便公民知情、社會監(jiān)督；要確保調(diào)查效力，進(jìn)一步明確調(diào)查委員會書面報(bào)告的效力以及調(diào)查處置權(quán)。還要進(jìn)一步強(qiáng)化調(diào)查結(jié)果與其他監(jiān)督手段的配套使用和有效銜接，真正發(fā)揮特定問題調(diào)查的監(jiān)督實(shí)效。人民代表大會或者常委會審議調(diào)查報(bào)告后，對于代表或者委員可能涉及到違憲違法事實(shí)的情況，有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)，啟動詢問案、質(zhì)詢案、罷免案或者撤銷職務(wù)等其他后續(xù)監(jiān)督程序，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。人民代表大會或常委會對調(diào)查委員會的調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審議，作出決議、決定，如決定某項(xiàng)立法，決定撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)拿罨蛘邲Q定等。調(diào)查結(jié)束后，地方人大及其常委會還應(yīng)建立特定問題調(diào)查結(jié)果公布制度，向公眾公開調(diào)查結(jié)果，保障各方的知情權(quán)，促使人大及其常委會更好地為人民群眾的切身利益作出正確的決定。

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障。健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。人大要敢于依法履職、抓牢制度建設(shè)，用好監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步激活處于“休眠”狀態(tài)的監(jiān)督方式一特定問題調(diào)查制度，奮力開創(chuàng)新時代人大工作新局面。

（作者單位： 中共揚(yáng)州市委黨校， 江蘇 揚(yáng)州 225000）