金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)視角下國(guó)際監(jiān)管沙盒經(jīng)驗(yàn)借鑒

楊秀紅 陳小梅

摘 要：金融科技的快速發(fā)展提高了金融體系的深度和效率，但其開(kāi)放、互聯(lián)互通、高科技含量的特性使金融風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽。監(jiān)管沙盒機(jī)制作為一項(xiàng)先驅(qū)設(shè)計(jì)，既鼓勵(lì)金融創(chuàng)新又能抑制金融風(fēng)險(xiǎn)。本文基于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)視角，對(duì)國(guó)際監(jiān)管沙盒進(jìn)行研究，并提出我國(guó)實(shí)施監(jiān)管沙盒的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；監(jiān)管沙盒；金融科技

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2018（3）-0046-04

金融科技快速發(fā)展有效拓寬了金融服務(wù)及產(chǎn)品的可獲得性，提高了金融體系的深度和效率，但其開(kāi)放、互聯(lián)互通、高科技含量的特性使得金融風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽。為了鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新并有效抑制金融風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)首先設(shè)立了監(jiān)管沙盒機(jī)制。在監(jiān)管沙盒的總體設(shè)計(jì)中，最核心的內(nèi)容是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。本文基于此，對(duì)國(guó)際監(jiān)管沙盒進(jìn)行研究，并從金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)角度提出我國(guó)實(shí)施監(jiān)管沙盒的相關(guān)建議。

一、監(jiān)管沙盒的涵義及背景

（一）監(jiān)管沙盒的涵義

監(jiān)管沙盒譯自“regulatory sandbox”，也譯為“監(jiān)管沙箱”或“沙盒監(jiān)管”，由英國(guó)政府于2015年3月提出，同年11月，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（以下簡(jiǎn)稱“FCA”）向英國(guó)財(cái)政部遞交《監(jiān)管沙盒》報(bào)告，闡述了監(jiān)管沙盒的可行性和實(shí)用性。按照英國(guó)金融行為監(jiān)管局的定義，監(jiān)管沙盒是從事金融創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)在確保消費(fèi)者權(quán)益的前提下，按FCA特定簡(jiǎn)化的審批程序，提交申請(qǐng)并取得有限授權(quán)后，在適用范圍內(nèi)進(jìn)行金融產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)新測(cè)試，F(xiàn)CA會(huì)對(duì)測(cè)試過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，并對(duì)情況進(jìn)行評(píng)估，以判定是否正式監(jiān)管授權(quán)在沙盒之外予以推廣。

（二）監(jiān)管沙盒的運(yùn)作流程

監(jiān)管沙盒的運(yùn)作流程主要有七步。一是申請(qǐng)。向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交使用監(jiān)管沙盒的申請(qǐng)，內(nèi)容包括擬測(cè)試的新產(chǎn)品服務(wù)情況以及標(biāo)準(zhǔn)符合情況。二是評(píng)估。監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核申請(qǐng)，如果申請(qǐng)通過(guò)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將指定專門的聯(lián)系人。三是合作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)機(jī)構(gòu)協(xié)商確定適用的政策，制定測(cè)試參數(shù)、評(píng)估方法、報(bào)告要求以及消費(fèi)者保護(hù)措施。四是開(kāi)始測(cè)試。五是對(duì)測(cè)試情況持續(xù)監(jiān)測(cè)。六是報(bào)告。申請(qǐng)機(jī)構(gòu)提交測(cè)試結(jié)果的最終報(bào)告，監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核報(bào)告。七是上市。最終報(bào)告通過(guò)審核后，決定是否在沙盒之外推行新產(chǎn)品服務(wù)。

（三）監(jiān)管沙盒的推出背景

一是現(xiàn)行金融監(jiān)管框架過(guò)于嚴(yán)格。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家均對(duì)金融監(jiān)管框架進(jìn)行了改革，從危機(jī)前的“輕觸式監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕挚藸栆?guī)則和巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ為代表的嚴(yán)格監(jiān)管。但隨著金融科技的迅猛發(fā)展和廣泛運(yùn)用，現(xiàn)行的監(jiān)管制度不適用金融部門的實(shí)際情況。二是現(xiàn)行金融監(jiān)管體系阻礙金融創(chuàng)新。金融科技行業(yè)多為創(chuàng)新型企業(yè)，企業(yè)缺乏金融合規(guī)經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格監(jiān)管可能抑制金融科技的創(chuàng)新或增加創(chuàng)新成本。據(jù)FCA測(cè)算，現(xiàn)行監(jiān)管體系會(huì)讓創(chuàng)新業(yè)務(wù)上市時(shí)間延后l/3，增加的成本達(dá)到產(chǎn)品生命周期收入的8%，創(chuàng)新型企業(yè)的估值大約會(huì)降低15%，使很多企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)融資。三是金融創(chuàng)新隱藏的金融風(fēng)險(xiǎn)加大。金融科技的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)與金融結(jié)合帶來(lái)的大量業(yè)務(wù)創(chuàng)新，對(duì)傳統(tǒng)金融模式帶來(lái)了巨大沖擊和挑戰(zhàn)，成為金融業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)。與其爆發(fā)式發(fā)展相對(duì)應(yīng)，金融科技也引發(fā)了新的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，給金融監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

二、監(jiān)管沙盒的現(xiàn)狀及成效

（一）各國(guó)積極推進(jìn)監(jiān)管沙盒

2016年初，澳大利亞和新加坡分別與英國(guó)簽署了合作協(xié)議。之后，中國(guó)香港、泰國(guó)、阿布扎比和馬來(lái)西亞的監(jiān)管當(dāng)局也推出了監(jiān)管沙盒計(jì)劃。加拿大、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管部門也正在對(duì)監(jiān)管沙盒進(jìn)行積極研究，以便進(jìn)一步促進(jìn)金融創(chuàng)新，提升金融產(chǎn)品和服務(wù)的效率與競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）監(jiān)管沙盒運(yùn)用成效

一是有效彌補(bǔ)了監(jiān)管不足。監(jiān)管沙盒把為金融服務(wù)提供支持的科技企業(yè)也納入金融監(jiān)管范圍，明確了現(xiàn)有金融監(jiān)管對(duì)金融科技創(chuàng)新的監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管沙盒讓不同監(jiān)管部門在創(chuàng)新面世前就有機(jī)會(huì)了解伴隨創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，從而提前溝通協(xié)調(diào)相應(yīng)機(jī)制，降低了產(chǎn)品面世后的監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。二是有效平衡了創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)。事前授權(quán)的傳統(tǒng)監(jiān)管模式得到改進(jìn)，監(jiān)管沙盒內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，監(jiān)管者通過(guò)頒發(fā)有限授權(quán)，在更為安全的情況下為初創(chuàng)企業(yè)提供創(chuàng)新機(jī)會(huì)。創(chuàng)新發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)管控得到兼顧，監(jiān)管沙盒測(cè)試過(guò)程能有效保證創(chuàng)新度，也能較大程度降低潛在風(fēng)險(xiǎn)。三是積極鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新。監(jiān)管者建設(shè)性的參與，部分消除了投資者對(duì)創(chuàng)新方案的不確定性疑慮，提高了創(chuàng)新企業(yè)估值。監(jiān)管沙盒符合金融科技創(chuàng)新的多項(xiàng)需要，幫助企業(yè)有效管控創(chuàng)新可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新企業(yè)也可獲得監(jiān)管者和消費(fèi)者的反饋，為完善創(chuàng)新積累市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)。四是廣泛維護(hù)了消費(fèi)者權(quán)益。監(jiān)管沙盒鼓勵(lì)更多金融科技走向市場(chǎng)，加大了新興金融科技的使用率，豐富了金融產(chǎn)品和服務(wù)類型。有序的金融科技競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步提高了金融服務(wù)質(zhì)量，降低獲得成本。創(chuàng)新企業(yè)同監(jiān)管部門預(yù)先溝通，使新產(chǎn)品在上市前具備更為完善的消費(fèi)者保護(hù)措施。

三、監(jiān)管沙盒中的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

現(xiàn)有監(jiān)管體制重在保護(hù)消費(fèi)者獲知權(quán)、消費(fèi)自由權(quán)、公平交易權(quán)、保密權(quán)、安全權(quán)和求償求助權(quán)等，而監(jiān)管沙盒強(qiáng)調(diào)以消費(fèi)者受益為中心，支持可以真正改善消費(fèi)者生活的創(chuàng)新，包括降低價(jià)格、提高服務(wù)質(zhì)量、更互惠的交易、增強(qiáng)便利性和可得性、幫助消費(fèi)者識(shí)別和緩釋風(fēng)險(xiǎn)等，大大擴(kuò)展了“金融消費(fèi)者保護(hù)”的內(nèi)涵。

英國(guó)《監(jiān)管沙盒》報(bào)告附錄詳述了四點(diǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方式。一是在臨床實(shí)驗(yàn)中，沙盒公司只能對(duì)既定測(cè)試范圍內(nèi)的消費(fèi)者試用新科技。消費(fèi)者應(yīng)提前獲知潛在風(fēng)險(xiǎn)及其補(bǔ)償。其主要優(yōu)勢(shì)是當(dāng)事方就特定測(cè)試能達(dá)成靈活的補(bǔ)償協(xié)議，主要劣勢(shì)是測(cè)試對(duì)象可能為成熟理性的消費(fèi)者和公司，沒(méi)有充分金融背景的消費(fèi)者也許不能理解測(cè)試項(xiàng)目的真正機(jī)理，使得測(cè)試結(jié)果出現(xiàn)偏差。二是沙盒機(jī)構(gòu)可以在消費(fèi)者信息披露、消費(fèi)者保護(hù)、消費(fèi)者賠償之間擇一開(kāi)展測(cè)試。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)根據(jù)所選擇的方式來(lái)指導(dǎo)商業(yè)活動(dòng)。其主要優(yōu)勢(shì)是當(dāng)事方能夠就特定測(cè)試補(bǔ)償協(xié)議的靈活性達(dá)成一致。如果有足夠的保障措施，也可以考慮對(duì)非知曉消費(fèi)者進(jìn)行測(cè)試；主要劣勢(shì)是如果保護(hù)措施不夠充分，消費(fèi)者權(quán)利也許會(huì)受到侵害。三是參加沙盒測(cè)試的消費(fèi)者與其它一般消費(fèi)者享有同等權(quán)利。如消費(fèi)者需要投訴時(shí)應(yīng)首先找當(dāng)事公司，然后借助《金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛的特殊解決機(jī)制》處理問(wèn)題，如果公司投訴失敗，還可以通過(guò)《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》尋求救濟(jì)。其主要優(yōu)勢(shì)是系統(tǒng)已經(jīng)建成，消費(fèi)者無(wú)需承擔(dān)額外風(fēng)險(xiǎn)，而沙盒公司必須向金融消費(fèi)者保護(hù)組織支付費(fèi)用并受其管制。四是沙盒公司必須承擔(dān)包括投資損失在內(nèi)的所有消費(fèi)者損失，并且證明其有足夠資產(chǎn)以確?？梢猿袚?dān)賠償責(zé)任。主要優(yōu)勢(shì)是消費(fèi)者無(wú)需承擔(dān)任何與沙盒公司進(jìn)行交易的風(fēng)險(xiǎn)，除非公司破產(chǎn)。與其他消費(fèi)者相比，這種方式給予消費(fèi)者更高層次的保護(hù)，主要劣勢(shì)有兩點(diǎn)：一是沙盒公司需要承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)小型公司來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重，更可能放棄選擇沙盒測(cè)試。二是消費(fèi)者在知道交易損失會(huì)全額賠償?shù)那闆r下，也許會(huì)過(guò)于冒險(xiǎn)，同樣使得測(cè)試結(jié)果出現(xiàn)偏差。

對(duì)以上方式的總體評(píng)價(jià)：從提高競(jìng)爭(zhēng)效率的角度考慮，盡管第四種方法對(duì)消費(fèi)者給予了最高層次的保護(hù)，但并不是首選方式。因?yàn)樵诖饲闆r下，只有資產(chǎn)實(shí)力強(qiáng)勁的大公司才有資格參與，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第二種方式更能吸引各式各樣公司，因而是一種更好的選擇。對(duì)此，參與測(cè)試的公司會(huì)致力于消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題的分析，同時(shí)給予監(jiān)管當(dāng)局確定合理保障措施的機(jī)會(huì)。

其他各國(guó)監(jiān)管沙盒中金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施方見(jiàn)表1。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）積極啟動(dòng)監(jiān)管沙盒，為金融創(chuàng)新輸送“氧氣”

金融科技迅猛發(fā)展的背景下，緊抓前沿科技的企業(yè)才能獲得長(zhǎng)久生存，作為監(jiān)管方需要積極營(yíng)造創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍，為適宜生長(zhǎng)的未來(lái)金融科技先鋒不斷輸送“氧氣”。一是借鑒創(chuàng)新中心經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)先行。充分借鑒英國(guó)成立創(chuàng)新中心建立“創(chuàng)新工程”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)嘗試在有限范圍內(nèi)模擬監(jiān)管沙盒運(yùn)行機(jī)制，并依據(jù)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)提出適合中國(guó)國(guó)情的監(jiān)管沙盒制度。二是沙盒設(shè)計(jì)多樣化，多種方式并用。在具體實(shí)施過(guò)程中結(jié)合實(shí)施虛擬沙盒、沙盒保護(hù)傘和監(jiān)管沙盒等制度，考慮不同體量機(jī)構(gòu)試驗(yàn)其新科技的需要，為其提供選擇適合自身的方式。

（二）主動(dòng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，為金融風(fēng)險(xiǎn)框定“圍欄”

監(jiān)管沙盒制度本身是一種風(fēng)險(xiǎn)防范的措施，將新興金融科技事先通過(guò)沙盒進(jìn)行測(cè)試，避免未經(jīng)測(cè)試就全面運(yùn)行帶來(lái)的不可控制風(fēng)險(xiǎn)。一是風(fēng)險(xiǎn)防范既要從消費(fèi)者利益侵害與否考慮，也要從金融穩(wěn)定、國(guó)家資金安全的大局考慮。因此在沙盒準(zhǔn)入環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格審核沙盒測(cè)試申請(qǐng)人的資格與背景，確保資金來(lái)源明晰合法。二是建議設(shè)立應(yīng)急救助機(jī)制，對(duì)于通過(guò)測(cè)試正式進(jìn)入市場(chǎng)的產(chǎn)品，如果遇到測(cè)試中沒(méi)有出現(xiàn)的異常情況，應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)制止情況繼續(xù)惡化。

（三）推動(dòng)出臺(tái)保護(hù)措施，為金融消費(fèi)劃定“安全區(qū)”

廣泛借鑒和研究英國(guó)、新加坡、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)在推行監(jiān)管沙盒機(jī)制過(guò)程中制定的消費(fèi)者保護(hù)工作措施，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及先行試點(diǎn)情況，制定符合實(shí)際的消費(fèi)者保護(hù)措施。一是沙盒監(jiān)管嘗試初期，建議借鑒英國(guó)監(jiān)管局采用的第二種方式，即監(jiān)管沙盒與較為有實(shí)力的公司合作開(kāi)展，摸索經(jīng)驗(yàn)不斷改進(jìn)后，再探索其他方式。二是實(shí)施中期建議采取第二種方式，加強(qiáng)沙盒測(cè)試公司的參與程度，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步提升消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)空間，為消費(fèi)者提供多樣化的金融服務(wù)。三是監(jiān)管測(cè)試發(fā)展成熟后，借鑒英國(guó)多種測(cè)試方式并存的機(jī)制，為不同的企業(yè)提供可供選擇的測(cè)試方式。

（四）緊跟沙盒動(dòng)態(tài)研究，為沙盒及時(shí)調(diào)整“政策閥”

一是加強(qiáng)監(jiān)管人員自身對(duì)金融科技的掌握和了解，并及時(shí)吸收具有豐富經(jīng)驗(yàn)的金融科技創(chuàng)新人才進(jìn)入監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使創(chuàng)新與監(jiān)管擁有同步發(fā)展的軟實(shí)力。二是監(jiān)管沙盒作為金融科技領(lǐng)域的前沿領(lǐng)地，需要不斷加強(qiáng)調(diào)查研究，密切跟蹤其發(fā)展動(dòng)向，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，并為可能牽制創(chuàng)新的措施或制度給予適度調(diào)整。三是開(kāi)展政策試驗(yàn)田制度，與沙盒測(cè)試經(jīng)驗(yàn)豐富的金融科技企業(yè)合作開(kāi)展政策試驗(yàn)，不斷調(diào)試沙盒監(jiān)管政策，使其適應(yīng)金融科技發(fā)展的步伐，更加全面有效金融維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

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