利益相關(guān)者視角下國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究

王勁松 楊阿莉

摘 要：構(gòu)建國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以有效協(xié)調(diào)旅游發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)旅游發(fā)展中經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的共贏，最終保證國家公園旅游的健康持續(xù)發(fā)展。本文在梳理國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯楷F(xiàn)狀以及旅游發(fā)展中各利益相關(guān)者的利益訴求的基礎(chǔ)上，運(yùn)用利益相關(guān)者理論從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式四個層面對國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建路徑進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者 國家公園 旅游生態(tài)補(bǔ)償 機(jī)制

為加快生態(tài)文明制度的建設(shè)，黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》提出了要建立國家公園體制，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。國家公園以保護(hù)自然資源與適度旅游開發(fā)為任務(wù)，是發(fā)展生態(tài)旅游的重要形式，具有較高的科學(xué)、教育、審美及游憩價值。國家公園發(fā)展旅游是把生態(tài)旅游資源作為基礎(chǔ)向社會公眾提供旅游產(chǎn)品的過程，這個過程涉及政府、企業(yè)、社區(qū)居民及旅游者等很多利益相關(guān)者。由于生態(tài)資源具有外部性和公共物品的特點(diǎn)，利益相關(guān)主體的利益訴求又不同，因此，旅游活動發(fā)展中所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題很大程度上是各利益相關(guān)主體間的利益分配不合理造成的。旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)主體與旅游發(fā)展關(guān)系的制度安排，有利于協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益，保持公園景區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能以及增強(qiáng)景區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。

一、國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償研究現(xiàn)狀

對目前國內(nèi)外相關(guān)的文獻(xiàn)分析梳理表明，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谝韵聨讉€方面：（1）生態(tài)補(bǔ)償含義的界定方面。不同學(xué)者對其研究的視角存在差異，如 Cowell認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境的彌補(bǔ)和恢復(fù)[1]， Pagiola等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對與特定生態(tài)效益相關(guān)的利益主體的協(xié)調(diào)及激勵[2]，張一群和吳耀宇等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)，采用經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益相關(guān)主體間利益關(guān)系的一種制度安排[3][4]。大多數(shù)研究都認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是將環(huán)境保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)部化。（2）生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論方面。主要包括用生態(tài)正義理論、外部性理論、公共價值理論、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論等作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)。（3）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面。大部分研究集于探討生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的組成部分。Wang Y等強(qiáng)調(diào)生態(tài)資源的價值補(bǔ)償機(jī)制是一種調(diào)整利益相關(guān)者，維護(hù)及恢復(fù)生態(tài)資源價值的補(bǔ)償系統(tǒng)，需要一系列的保障制度來維護(hù)[5]。喻慶國則以云南元陽哈尼梯田為例，從補(bǔ)償法制、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償融資、補(bǔ)償期限和補(bǔ)償管理等方面來構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的框架[6]；馬勇等從旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w及客體、旅游的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、旅游生態(tài)補(bǔ)償方式以及旅游生態(tài)補(bǔ)償保障體系等幾個方面構(gòu)建了神農(nóng)架旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施系統(tǒng)[7]。（4）國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面。從國外已有的關(guān)于國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒?，大部分學(xué)者基于“受益者付費(fèi)”的視角，把國家公園內(nèi)的游客及社區(qū)居民等群體作為研究對象，用意愿調(diào)查法研究旅游背景下的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呒皹?biāo)準(zhǔn)等問題，如Clew W等針對澳大利亞拉米頓國家公園的游客群體進(jìn)行了門票支付意愿的調(diào)查[8]；Matthew等對自然保護(hù)區(qū)的社區(qū)居民的補(bǔ)償意愿進(jìn)行調(diào)查，以此研究旅游生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定等問題[9]。而國內(nèi)關(guān)于國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯枯^少，石玲等基于意愿調(diào)查法對武漢素山寺國家森林公園游客生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠高M(jìn)行研究[10]；李時練等則從法律角度對國家公園的旅游生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行分析，為國家公園生態(tài)補(bǔ)償提供法律方面的有益指導(dǎo)[11]；楊攀科等以神農(nóng)架國家公園試點(diǎn)進(jìn)行研究，構(gòu)建了包含宏觀層面的保障體系，中觀層面的定位體系、反饋體系以及微觀層面的運(yùn)作體系即三大層面下的四大體系的國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[12]。

綜上，當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?，肯定了生態(tài)補(bǔ)償中會涉及到多個利益相關(guān)者。因此，有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠協(xié)調(diào)旅游發(fā)展中所涉及的利益相關(guān)者的利益分配。本文運(yùn)用利益相關(guān)者理論對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者及其利益訴求進(jìn)行分析確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，最后對國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建路徑進(jìn)行研究。

二、國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)者的利益訴求

1984年，美國學(xué)者費(fèi)里曼（freeman）在他的《戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方法》一書中將利益相關(guān)者定義成“能夠在一定程度上影響一個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者是受到一個組織實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)過程影響的人”。1999年桑特和雷森把弗里曼的利益相關(guān)者圖譜作為藍(lán)本，將旅游規(guī)劃的利益相關(guān)者劃分為員工、游客、本地市民、政府部門、本地商戶、積極團(tuán)體、競爭者以及國家商務(wù)鏈八個層次[13]。曠雄杰等將生態(tài)旅游發(fā)展過程中的利益相關(guān)者分為邊緣利益相關(guān)者、戰(zhàn)略利益相關(guān)者和核心利益相關(guān)者三個層次[14]。馬國勇則基于利益相關(guān)者理論將濕地生態(tài)旅游的相關(guān)利益主體劃分為居民、資源開發(fā)和利用個體、行政管理部門、各級政府四類來研究濕地生態(tài)補(bǔ)償問題[16]。

國家公園在發(fā)展生態(tài)旅游中，生態(tài)環(huán)境是否得到良好的保護(hù)很大程度上取決于旅游相關(guān)利益主體間的相互影響及協(xié)調(diào)關(guān)系，對于國家公園旅游的相關(guān)利益主體地方政府、旅游者、旅游企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用穸?，其利益訴求如表1所示。

三、國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償主客體分析

（一）補(bǔ)償主體

確定旅游生態(tài)補(bǔ)償主體，就是明確要實(shí)現(xiàn)國家公園旅游的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的主體。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，凡是從發(fā)展生態(tài)旅游中受益的團(tuán)體及個人都應(yīng)該是補(bǔ)償主體，包括政府、旅游企業(yè)及旅游者三個層面。

1.政府。國家公園開展旅游產(chǎn)生的生態(tài)效益的公共物品性質(zhì)決定了政府是目前旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要補(bǔ)償主體。國家公園通過發(fā)展旅游帶動交通，景區(qū)，餐飲等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加了稅收能更好更快地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長，提高當(dāng)?shù)卣恼?，維護(hù)其良好的形象。

2.旅游企業(yè)。旅行社、餐飲、交通公司等旅游企業(yè)通過向旅游者提供具有吸引力的旅游產(chǎn)品和旅游服務(wù)來獲取利潤彌補(bǔ)前期企業(yè)運(yùn)營的投入成本，并獲得經(jīng)濟(jì)回報。旅游經(jīng)營者為追求利潤的最大化對維持及修復(fù)生態(tài)環(huán)境的投入明顯不足。旅游基礎(chǔ)設(shè)施及景點(diǎn)的建設(shè)等會在很大程度上對生態(tài)環(huán)境造成破壞。

3.旅游者。旅游者為滿足其愉悅放松及學(xué)習(xí)提升的需求到國家公園進(jìn)行游憩體驗。但由于旅游者年齡、收入及受教育程度不同，不同的游客對旅游行為與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題理解程度各異。一部分旅游者的行為對脆弱的生態(tài)環(huán)境造成不利影響。此外，旅游者也會對當(dāng)?shù)鼐用裨械奈幕鷳B(tài)造成巨大的沖擊。

（二）補(bǔ)償客體

國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的客體是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο?，主要是在國家公園發(fā)展旅游過程中因其合理權(quán)益受到損害，應(yīng)對其作出補(bǔ)償?shù)膶ο?，主要包括社區(qū)居民及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。

1.社區(qū)居民。在發(fā)展旅游過程中會占用當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋?，限制他們開發(fā)導(dǎo)致其發(fā)展機(jī)會喪失，較為單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對以草原、森林等自然資源作為生產(chǎn)資料的居民的生活產(chǎn)生不利影響。此外，當(dāng)?shù)匚飪r上漲及傳統(tǒng)文化遭到?jīng)_擊等也會使居民利益受損。

2.生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。生態(tài)自然資源是國家公園發(fā)展旅游的重要載體，在旅游發(fā)展中將生態(tài)環(huán)境加以利用使其成為吸引物。但生態(tài)環(huán)境的公共性及非排他性使得經(jīng)營者只是片面追求經(jīng)濟(jì)效益從而使生態(tài)環(huán)境遭到破壞，使生態(tài)服務(wù)價值減少，生態(tài)系統(tǒng)的功能及恢復(fù)能力受到影響。

四、國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

為更好的實(shí)現(xiàn)國家公園的教育和游憩功能，實(shí)現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的和諧發(fā)展，應(yīng)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)他們的利益均衡分配。因此，根據(jù)“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”的原則，構(gòu)建國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架。（如圖1所示）

（一）明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1.權(quán)責(zé)對等原則。依照權(quán)責(zé)對等原則，行為對其他主體的利益造成破壞的破壞者，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。而受到影響的相關(guān)利益主體有權(quán)獲得賠償。保護(hù)者因其保護(hù)行為使生態(tài)系統(tǒng)維持穩(wěn)定，有權(quán)獲得補(bǔ)償；受益者因其享受生態(tài)服務(wù)效益，有責(zé)任向保護(hù)者支付相應(yīng)的補(bǔ)償。

2.兼顧經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益原則。以生態(tài)資源為載體發(fā)展旅游會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。同時兼顧這三種效益是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是實(shí)現(xiàn)代際公平的選擇。

3.補(bǔ)償方式多樣性原則。生態(tài)環(huán)境問題多樣性，使得生態(tài)補(bǔ)償模式不能是唯一的。應(yīng)充分發(fā)揮政府，企業(yè)及個人的作用，針對具體的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐靈活的采用補(bǔ)血式的直接補(bǔ)償或者造血式的間接補(bǔ)償。

（二）把握旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定會關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果，當(dāng)前不同的學(xué)者從不同的角度對生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行了研究。Pagiola等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)服務(wù)提供者損失的機(jī)會成本與其提供的生態(tài)服務(wù)價值有關(guān)[17]。旅游生態(tài)補(bǔ)償是外部效益內(nèi)部化及外部成本內(nèi)部化，確定旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮以下方面（如表2所示）：按受益者享受或者利用的生態(tài)系統(tǒng)游憩服務(wù)價值計算；按生態(tài)保護(hù)者的生態(tài)保護(hù)和直接建設(shè)投入計算，同時考慮生態(tài)保護(hù)的機(jī)會成本；按生態(tài)環(huán)境治理成本計算，同時考慮相關(guān)利益主體的經(jīng)濟(jì)利益損失。

（三）確立旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?/p>

多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式有利于國家公園的旅游生態(tài)補(bǔ)償主體根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及補(bǔ)償客體的特點(diǎn)有針對性的選擇，以便提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?，將旅游生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。

從對社區(qū)居民的旅游生態(tài)補(bǔ)償看，直接補(bǔ)償方式有為居民提供基本生活保障金等，間接補(bǔ)償方式有教育培訓(xùn)、安置就業(yè)、參與經(jīng)營等。如普達(dá)措國家公園社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式就有很多種，包括為每人每戶發(fā)放基本補(bǔ)償金，發(fā)放旅游經(jīng)營項目補(bǔ)償金的輸血式的直接補(bǔ)償，還包括如資助大學(xué)生、安置居民就業(yè)、特許經(jīng)營及提高公共福利等“造血式”的間接補(bǔ)償。從對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的補(bǔ)償看，直接補(bǔ)償方式有護(hù)林防火、森林巡護(hù)等，間接補(bǔ)償有建設(shè)環(huán)保設(shè)施，如環(huán)保棧道、宣教設(shè)施、生態(tài)廁所等；隨時進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測，如火情的監(jiān)控、野生動植物的監(jiān)測等；運(yùn)用環(huán)保管理手段，如游客限流、旅游垃圾動態(tài)保潔管理等。

（四）構(gòu)建旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障體系

通過構(gòu)建國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，各相關(guān)主體的利益訴求得到較為充分的滿足，在機(jī)制運(yùn)行下達(dá)到自適應(yīng)狀態(tài)。但外界因素的干擾使得旅游生態(tài)補(bǔ)償各要素受到影響。因此，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)行，需要構(gòu)建國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保障體系。

1.完善旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦Ｕ蠙C(jī)制。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償原則，生態(tài)補(bǔ)償方式具有多樣性，國家公園在不同的旅游階段有不同的補(bǔ)償方式。在國家公園發(fā)展旅游的前期開發(fā)階段及后續(xù)的旅游活動的正常開展中，財政轉(zhuǎn)移支付是旅游生態(tài)補(bǔ)償中較為有效的方式。旅游發(fā)展中涉及的相關(guān)者較為復(fù)雜，并且國家公園以生態(tài)資源為載體，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，一旦破壞很難恢復(fù)，需要完善國家公園的生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦Ｕ蠙C(jī)制來作為基礎(chǔ)性保障。

2.構(gòu)建旅游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制。要使得旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不受外界因素的干擾，正常有序的進(jìn)行，應(yīng)該強(qiáng)化政府的監(jiān)督職能。監(jiān)督旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體實(shí)施和補(bǔ)償資金的使用與管理，以便協(xié)調(diào)各利益主體間的利益關(guān)系。同時，對違規(guī)行為給予懲罰，保證生態(tài)環(huán)境處于良性發(fā)展。對旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w也要進(jìn)切實(shí)監(jiān)督管理，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能充分發(fā)揮作用。此外，還可成立獨(dú)立的第三方監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是否合理及生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行的效率。比如，澳大利亞有一個獨(dú)立于政府、監(jiān)督大堡礁海洋公園生態(tài)保護(hù)工作的環(huán)保組織，公園內(nèi)的景區(qū)經(jīng)營公司需要向該組織繳納100萬澳元作為保證金。如果在景區(qū)經(jīng)營中自然生態(tài)遭到破壞，他們繳納的保證金將會被沒收。

3.建立健全相關(guān)法律法規(guī)。國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償涉及的相關(guān)利益主體訴求不同，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w在確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)時沒有固定的參照依據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償方式差異也較大，使得旅游生態(tài)補(bǔ)償很難制度化。因此，需要構(gòu)建完善的法律保障體系，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w及客體，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w操作程序作出規(guī)定，明確對違規(guī)者的懲治方法及處理糾紛方法。如為保障黃石國家公園環(huán)境保護(hù)的有效實(shí)施，美國相關(guān)政府機(jī)構(gòu)先后制定了國家層面的《國家公園服務(wù)法》、針對國家黃石公園的《黃石公園法案》以及針對國家公園實(shí)行的特許經(jīng)營方面的《特許經(jīng)營法案》等法律法規(guī)。但當(dāng)前我國各地國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施依據(jù)主要是各地方的行政法規(guī)，對社區(qū)居民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有專門的補(bǔ)償規(guī)章制度參考，旅游生態(tài)補(bǔ)償難以保持持續(xù)性和公正性。因此，政府應(yīng)建立健全專門的國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，使國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)真正做到有法可依、有法必依。

4.完善旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制技術(shù)支撐。國家公園旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是涉及多方面利益關(guān)系的系統(tǒng)，需要完善的生態(tài)補(bǔ)償效益評估機(jī)制來測評生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?。目前國家公園的生態(tài)服務(wù)價值評估體系及生態(tài)環(huán)境檢測評估體系不完善，同時，缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系及權(quán)威的檢測方法。因此，需要完善旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的技術(shù)支撐，加快建立生態(tài)補(bǔ)償效益評估機(jī)制和旅游生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息的統(tǒng)計，以便能夠定量的評價自然資源及生態(tài)環(huán)境的價值，檢測生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省２粩嘀贫ńy(tǒng)一生態(tài)環(huán)境檢測的指標(biāo)體系以便對生態(tài)補(bǔ)償效益進(jìn)行正確的評估。

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（王勁松，西北師范大學(xué)旅游學(xué)院。楊阿莉，西北師范大學(xué)旅游學(xué)院。）