論政府強制公開第三人信息的程序完善

摘 要 在未經(jīng)第三人許可時，行政機關(guān)強行公開與第三人有關(guān)的商業(yè)秘密或個人隱私，現(xiàn)行的政府信息公開制度并不能切實的保護其合法權(quán)益。在涉及第三人信息保護的程序方面，通知事項標準缺失、第三人陳述申辯機會缺位、救濟機制不健全。結(jié)合目前我國的立法現(xiàn)狀，本文認為應(yīng)細化告知事項、構(gòu)建聽證制度、設(shè)置決策執(zhí)行的預(yù)留期制度、確立救濟期停止執(zhí)行原則，給予第三人必要的程序保障。

關(guān)鍵詞 信息公開 第三人 程序保障

作者簡介：莫運媚，華中師范大學(xué)法學(xué)院2016級碩士研究生。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.290

一、政府強制公開第三人信息的立法現(xiàn)狀

政府信息的強制公開，是指在被公開權(quán)利人不同意的情形下，制作或保存信息的行政機關(guān)出于對公共利益的維護，強行公開與權(quán)利人有關(guān)的個人隱私或商業(yè)秘密的法律制度?，F(xiàn)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》涉及第三人信息保護的條款主要有第十四條第4款 、第二十三條 和第三十三條第2款 ，程序規(guī)制不僅略顯單薄，而且缺乏可操作性。

二、現(xiàn)行程序?qū)Φ谌藱?quán)益保障的不足

行政程序的制定可以防止和限制行政權(quán)的濫用，保障和維護公民的基本權(quán)利。從上述涉及第三人信息保護的規(guī)定來看，在行政機關(guān)違背權(quán)利人意愿，強制公開其商業(yè)秘密或個人隱私時，對第三人的程序性保障只有公開前的通知以及被決定公開后尋求行政復(fù)議和行政訴訟的事后救濟。

（一）通知事項標準缺失

在公開的事項涉及第三人商業(yè)秘密或個人隱私時，存在兩次告知程序：

1.首次告知

當被申請公開的政府信息涉及第三人的商業(yè)秘密或個人隱私時，行政機關(guān)應(yīng)當以書面的形式征求第三人的意見，但由于目前條例規(guī)定的過于原則，導(dǎo)致實踐中行政機關(guān)沒有形成統(tǒng)一的告知規(guī)則，各行政機關(guān)告知事項內(nèi)容混亂。

2.二次告知

如果第三人拒絕披露被申請公開的商業(yè)秘密或個人隱私，行政機關(guān)基于公共利益的需要決定強制公開時，應(yīng)當告知第三人公開的內(nèi)容和理由。雖然被告知公開信息的內(nèi)容和理由保障了第三人的知情權(quán)，但是缺乏告知實際公開的日期、第三人權(quán)利救濟信息，對第三人救濟權(quán)的保障不到位。

（二）第三人陳述申辯機會的缺位

在法益的衡量上，當不存在公共利益時，申請人的知情權(quán)和第三人的商業(yè)秘密、隱私權(quán)應(yīng)當處于同一位階，而我國目前的信息公開制度對申請人利益的保護優(yōu)于第三人。政府信息公開制度賦予了申請人對政府信息的知情權(quán)，為了體現(xiàn)平等法律原則，應(yīng)當設(shè)計相應(yīng)的程序給予被決定公開第三人陳述和申辯的機會。另外，由于商業(yè)秘密、個人隱私以及公共利益本身就是不確定的法律概念，行政機關(guān)在界定這些概念以及利益衡量時具有很大的自由裁量空間。因此，在行政程序設(shè)置中賦予第三人、申請人陳述申辯的權(quán)利，使各方有機會充分表達其利益訴求，也可以有效的制約和監(jiān)督行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。

（三）救濟機制不健全

1.事后救濟為主

無救濟則無權(quán)利，我國以立法的形式規(guī)范政府信息公開流程，其主要目的是為了規(guī)范和約束政府權(quán)力的行使，保障和維護公民的知情權(quán)。在政府信息公開制度的權(quán)利救濟機制上，應(yīng)當把申請人和第三人放在同一位階，如果為了保障申請人的知情權(quán)而侵害了第三人的合法權(quán)益，那么制度設(shè)計的價值取向違背了民法的平等原則。目前，我國采用行政復(fù)議和行政訴訟的雙重救濟模式，側(cè)重的是對第三人的事后救濟，而在行政機關(guān)決定是否公開的過程中并沒有設(shè)計第三人的事前救濟程序。

2.不停止執(zhí)行原則

當?shù)谌苏J為政府信息公開侵犯了其商業(yè)秘密或個人隱私時，可以申請行政復(fù)議或行政訴訟。但是，行政機關(guān)信息公開決定發(fā)生效力的時間較短，實踐中第三人的救濟程序還未結(jié)束，而行政機關(guān)信息公開決定的生效時間已經(jīng)到達。為解決這一沖突，最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，第十一條第2款規(guī)定了政府信息公開案件的審理過程中，原告申請停止執(zhí)行信息公開決定的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條 的規(guī)定，裁定暫時停止公開。修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第五十六條 對原第四十四條進行了補充完善，增加了利害關(guān)系人申請停止執(zhí)行和法院認為應(yīng)當停止執(zhí)行的情形。通過對法條的解讀可知，在政府信息公開案件中，不停止執(zhí)行是原則，停止執(zhí)行是例外。“難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益”這些不確定的法律用語，其實賦予了法官極大的自由裁量空間。但是，在目前的實踐當中，大多數(shù)法院很少作出暫停執(zhí)行的裁定，因為這樣既沒有違反法律原則，又可以推脫和逃避責任。然而由于信息公開便不可恢復(fù)，一旦錯誤公開對第三人造成的損失就難以彌補。

三、完善強制公開第三人信息程序的建議

正當程序原則是各國行政機關(guān)開展政府信息公開工作的基本原則。鑒于目前政府信息公開制度的立法現(xiàn)狀，應(yīng)當細化涉及第三人信息公開的行政程序。

（一）細化告知事項

行政程序里的兩次告知既是行政主體的一項義務(wù)，也是行政相對人和第三人維護自身合法權(quán)益的必要保障。

1.首次告知

有學(xué)者認為，行政機關(guān)只有在擬決定公開第三人信息時才需啟動告知程序，征詢第三人意見?！吧虡I(yè)秘密與個人隱私在價值排序上高于知情權(quán)，既然涉及商業(yè)秘密或個人隱私的信息原則上不能公開，那么行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)申請公開的信息涉及商業(yè)秘密或個人隱私的，除非有重要的公共利益可資考慮，就應(yīng)該決定不予公開，而不是去征求第三人的意見。這種情形下征求第三人的意見，在一定程度上作的是無用功，徒增行政成本?！?但是，在排除公共利益存在的前提下，即使行政機關(guān)預(yù)先判斷被申請公開的政府信息涉及第三人的商業(yè)秘密或個人隱私，申請人也可基于第三人的同意而獲得了解該信息的資格。因此，首次告知程序有其存在的必要性。其告知的內(nèi)容應(yīng)當包括：

第一，申請人的相關(guān)信息。

第二，申請人申請公開的涉及第三人的信息內(nèi)容。

第三，第三人陳述意見的期限以及在規(guī)定期限內(nèi)相應(yīng)行為的法律后果。

2.二次告知

首次告知之后，行政機關(guān)把第三人的答復(fù)納入到考量因素當中，經(jīng)過利益權(quán)衡之后決定是否公開涉及第三人商業(yè)秘密或個人隱私的政府信息。倘若行政機關(guān)最終決定公開第三人商業(yè)秘密或個人隱私，那么告知事項應(yīng)當如下：

第一，公開的信息內(nèi)容。如果信息的整體涉及到未被申請公開的部分，行政機關(guān)應(yīng)區(qū)分處理。

第二，公開的依據(jù)。即支撐行政機關(guān)作出信息公開決定的事實和法律，對第三人意見的態(tài)度以及自由裁量時的考慮因素。

第三，公開的期限。

第四，第三人權(quán)利的救濟信息，包括救濟的渠道，救濟的機關(guān)，救濟的期限等。

（二）構(gòu)建聽證制度

當?shù)谌藢τ谏婕白陨淼纳虡I(yè)秘密或個人隱私信息拒絕公開，而行政機關(guān)經(jīng)過利益衡量之后仍決定公開的，應(yīng)當在公開決定做出之前設(shè)計聽證程序。一方面，給予第三人法定的陳述申辯機會，切實保障其參與權(quán)和表達權(quán)；另一方面，由于第三人的利益和公共利益的衡量其實是一個極其復(fù)雜的過程，“公共利益”概念本身的不確定性給予了行政機關(guān)較大的自由裁量空間，聽證程序的設(shè)計能夠有效的制約和監(jiān)督行政機關(guān)自由裁量權(quán)。因此，其理應(yīng)成為政府強制公開第三人信息的基本程序。

（三）設(shè)置執(zhí)行的預(yù)留期制度

通常來說，完整的行政程序以行政機關(guān)形成書面處理意見為標志。如果第三人認為行政機關(guān)的信息公開決定侵犯了其合法權(quán)益，仍不能阻止行政機關(guān)對公開決定的執(zhí)行，只能通過事后救濟的方式維權(quán)，顯然對第三人的權(quán)益保護是缺位的。由于商業(yè)秘密和個人隱私一旦公開便無法恢復(fù)到秘密的狀態(tài)，所以事前救濟必不可少。預(yù)留期制度的設(shè)置將行政機關(guān)決定的成立與生效分離，信息公開決定因為時間間隔的存在變成了一種附期限的行政行為。

（四）確立救濟期的停止執(zhí)行原則

預(yù)留期制度的設(shè)計無法充分保護第三人的合法權(quán)益，其緩沖功能的發(fā)揮還依賴于救濟期的停止執(zhí)行原則。在涉及政府信息公開的行政訴訟中引入停止執(zhí)行原則，一般情形下停止執(zhí)行，在符合法定的情形下可以執(zhí)行，即只要第三人在預(yù)留期內(nèi)提出救濟，除非基于公共利益的迫切需要，原則上該信息公開的決定就被停止執(zhí)行。

注釋：

第十四條第4款規(guī)定：“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！?/p>

第二十三條規(guī)定：“行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！?/p>

第三十三條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”

舊《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：“（一）被告認為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行；（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！?/p>

新《中華人民共和國行政訴訟法》第五十六條規(guī)定：“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，裁定停止執(zhí)行：（一）被告認為需要停止執(zhí)行的；（二）原告或者利害關(guān)系人申請停止執(zhí)行，人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害國家利益、社會公共利益的；（三）人民法院認為該行政行為的執(zhí)行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！?/p>

楊登峰.政府強制公開第三人信息程序之完善.法學(xué).2015（10）.

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