P事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

邵美玲

【摘要】本文從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、監(jiān)督等四個(gè)方面對(duì)P事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)P事業(yè)單位存在內(nèi)部控制意識(shí)薄弱、制度不成體系且落實(shí)不到位、未進(jìn)行系統(tǒng)全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作等問(wèn)題，提出建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、完善單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制等完善內(nèi)部控制的措施，以期在幫助P事業(yè)單位解決問(wèn)題的同時(shí)，為其他行政事業(yè)單位提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 單位層面 業(yè)務(wù)層面 內(nèi)部審計(jì)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是保證所有的單位和組織、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)基礎(chǔ)。隨著內(nèi)部控制重要性的逐漸凸顯，財(cái)政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）。本文采用實(shí)地調(diào)研法和案例分析法，將P事業(yè)單位作為研究對(duì)象，以內(nèi)部控制的基本理論為依據(jù)，對(duì)其內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題提出改進(jìn)措施，促進(jìn)幻現(xiàn)范》的真正落實(shí)。

一、P事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）P事業(yè)單位基本情況

P事業(yè)單位始建于1983年，2005年增列為學(xué)士學(xué)位授予單位，2007年順利通過(guò)教育部本科教學(xué)工作水平評(píng)估。單位現(xiàn)占地面積81.52萬(wàn)平方米，固定資產(chǎn)總值7.07億元，科研儀器設(shè)備總值2.07億元。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量39個(gè)，在編制人數(shù)1161人。2016年度支出總額在三億五千萬(wàn)元以上。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)狀

《規(guī)范》出臺(tái)后，P事業(yè)單位進(jìn)行了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，制定了從領(lǐng)導(dǎo)班子到各業(yè)務(wù)部門的權(quán)利運(yùn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)分布圖。P事業(yè)單位在2016年成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，確定、啟動(dòng)相關(guān)的工作機(jī)制和牽頭部門，P事業(yè)單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)一職。沒有編制內(nèi)部控制手冊(cè)。

（三）單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（1）內(nèi)控工作組織情況。確定辦公室作為內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制工作，并要求其他部門積極配合辦公室共同完成內(nèi)部控制建設(shè)工作、單位的監(jiān)察處和審計(jì)處負(fù)責(zé)檢查和監(jiān)督財(cái)務(wù)制度、日常審計(jì)工作和法規(guī)的執(zhí)行情況。

（2）內(nèi)控制度建設(shè)情況。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)不相容崗位實(shí)行分離，崗位上權(quán)責(zé)對(duì)等。建立了比較完善的議事決策機(jī)制，對(duì)權(quán)力集中的領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制衡機(jī)制實(shí)行分事行權(quán)，分崗設(shè)權(quán)，分級(jí)授權(quán)，關(guān)鍵崗位輪崗和專項(xiàng)審計(jì)。

（3）內(nèi)部管理制度完善情況?！兑?guī)范》出臺(tái)后，P事業(yè)單位修訂了內(nèi)控制度。比如計(jì)財(cái)處就有關(guān)于預(yù)算、政府采購(gòu)以及資產(chǎn)管理等的制度規(guī)定，這些工作對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)打下了較好的制度基礎(chǔ)。

（4）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員管理情況。P事業(yè)單位崗位的每名人員均是競(jìng)爭(zhēng)上崗，具備相應(yīng)的資格和能力。建立了基本健全的工作人員的培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、等機(jī)制，定期對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，評(píng)價(jià)審核。制定了單位輪崗實(shí)施辦法，明確規(guī)定干部任期制和輪崗交流制。

（5）財(cái)務(wù)信息編報(bào)情況。按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門根據(jù)《會(huì)計(jì)法》制定的關(guān)于會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員以及會(huì)計(jì)工作管理的制度，包括規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行賬務(wù)處理，同時(shí)也按照規(guī)定編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。

（四）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀。在預(yù)算業(yè)務(wù)管理上，P事業(yè)單位建立了《P事業(yè)單位預(yù)算管理辦法》，明確規(guī)定計(jì)財(cái)處具體承擔(dān)全單位預(yù)算歸口管理職能部門職責(zé)，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)管理流程進(jìn)行了梳理并編制了經(jīng)濟(jì)流程圖。

（2）收支業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀。在收支業(yè)務(wù)管理上，P事業(yè)單位建立了一系列制度明確P事業(yè)單位計(jì)財(cái)處具體承擔(dān)單位的會(huì)計(jì)核算工作和財(cái)務(wù)管理職責(zé)。對(duì)收支業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了梳理并編制了流程圖。

（3）固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀。對(duì)固定資產(chǎn)的增減變動(dòng)，日常管理等相關(guān)的規(guī)定比較全面，各業(yè)務(wù)部門使用的固定資產(chǎn)由本部門指定人員管理，對(duì)于單位公共資產(chǎn)，由資產(chǎn)管理崗人員負(fù)責(zé)管理。

（4）合同控制現(xiàn)狀。P事業(yè)單位建立了《P事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)合同管理暫行辦澎，經(jīng)濟(jì)合同的起草、簽訂、管理按職責(zé)分為合同的承辦部門和業(yè)務(wù)歸口管理部門。

（5）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀。P事亞單位建立了《P事業(yè)單位物資采購(gòu)辦法》、《P事業(yè)單位小額物資和服務(wù)自行采購(gòu)暫行辦法》。政府采購(gòu)的程序?yàn)椋翰少?gòu)計(jì)劃的申報(bào)與論證一采購(gòu)計(jì)劃的決策～執(zhí)行采購(gòu)，資產(chǎn)管理處根據(jù)市財(cái)政局審批的當(dāng)年采購(gòu)計(jì)劃依法開展采購(gòu)工作。P事業(yè)單位在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)方面，按照不相容崗位相分離的原則，建立了政府采購(gòu)制度并組織實(shí)施。

（五）評(píng)價(jià)與監(jiān)督現(xiàn)狀

P事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)自2011年才開始有序開展，審計(jì)由兩個(gè)部分組成，一個(gè)是工程項(xiàng)目審計(jì)，另一個(gè)是經(jīng)費(fèi)審計(jì)。主要開展情況：工程審計(jì)按照結(jié)算金額的不同相應(yīng)由不同的單位進(jìn)行審計(jì)，單位的審計(jì)部門對(duì)審計(jì)情況進(jìn)行不定期追蹤，并對(duì)其中造價(jià)比較高，工程量比較大的項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核。經(jīng)費(fèi)審計(jì)主要包括財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行及綜合報(bào)表、領(lǐng)導(dǎo)千部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、科研審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)及內(nèi)部控制審計(jì)。

二、戶事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制工作安排

P事業(yè)單位內(nèi)部控制落實(shí)不到位，相關(guān)工作一般由會(huì)計(jì)相關(guān)工作人員來(lái)?yè)?dān)任，但是由于部分會(huì)計(jì)人員工作人員培訓(xùn)力度和本身能力、素質(zhì)的限制，不能出色的完成工作。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

近年來(lái)，內(nèi)部控制落實(shí)時(shí)間短，沒有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。沒有切實(shí)梳理過(guò)實(shí)際工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)，沒有形成風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)是按照業(yè)務(wù)部門和各項(xiàng)業(yè)務(wù)來(lái)劃分的，未提及風(fēng)險(xiǎn)控制的方法?？偟膩?lái)講，P事業(yè)單位并沒有開始進(jìn)行系統(tǒng)、全面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

（三）單位層面內(nèi)部控制方面

（1）內(nèi)部控制制度不具體，不成體系。從P事業(yè)單位的年度報(bào)告上來(lái)看，雖然制定了覆蓋全面業(yè)務(wù)的制度文件，但是具體到一項(xiàng)制度而言，規(guī)定編制的還不夠細(xì)致，只是能夠起到一個(gè)規(guī)范要求的作用，對(duì)于具體業(yè)務(wù)的操作指導(dǎo)卻還有待完善，例如：政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，該單位制定了《P事業(yè)單位物資采購(gòu)辦法》《P事業(yè)單位小額物資和服務(wù)自行采購(gòu)暫行辦法》兩項(xiàng)制度，入庫(kù)登記過(guò)程中，是極容易出現(xiàn)延遲或是忽略問(wèn)題的，但是對(duì)于這些可能會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，并沒有做出更詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)各項(xiàng)制度也是散落在各業(yè)務(wù)處室，并未形成一個(gè)系統(tǒng)的制度匯編。

（2）沒有建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)。P事業(yè)單位雖然有獨(dú)立的財(cái)務(wù)、預(yù)算、人事等相關(guān)工作軟件，但是缺乏建立一個(gè)能將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)控流程全都嵌入的信息系統(tǒng)。

（四）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制方面

（1）預(yù)算編制。預(yù)算的編制前只對(duì)整個(gè)部門進(jìn)行了意見征求，也只對(duì)部門整體經(jīng)費(fèi)進(jìn)行編制，并沒有對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，顯得比較粗糙不合理、不精細(xì)。業(yè)務(wù)活動(dòng)與財(cái)力支持相脫節(jié)，預(yù)算編制更多的是基于上年的收支決算，并根據(jù)當(dāng)年的財(cái)政狀況來(lái)核定。

（2）固定資產(chǎn)管理。資產(chǎn)的使用管理雖然有相關(guān)的制度，但存在重購(gòu)輕管、日常維護(hù)不當(dāng)、長(zhǎng)期閑置的現(xiàn)象，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符，資產(chǎn)使用效率低下和資源浪費(fèi)。在《P事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度中》未能明確固定資產(chǎn)盤點(diǎn)的時(shí)間要求，在實(shí)際工作中也極少在開展盤點(diǎn)工作。

（3）收支業(yè)務(wù)。目前P事業(yè)單位財(cái)務(wù)上的制度為簡(jiǎn)單的收付制，不涉及成本，甚至折舊都未涉及。隨著近幾年對(duì)于三公經(jīng)費(fèi)等的管控趨于嚴(yán)格，導(dǎo)致了很多三公消費(fèi)的隱蔽性逐漸加強(qiáng)，這就可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)上出現(xiàn)漏洞。

（五）評(píng)價(jià)與監(jiān)督方面

經(jīng)過(guò)對(duì)P事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀的分析，其內(nèi)部審計(jì)主要是工程項(xiàng)目審計(jì)和經(jīng)費(fèi)審計(jì)。在審計(jì)中存在的問(wèn)題主要是：第一，對(duì)工作人員的約束性不強(qiáng)、學(xué)習(xí)意識(shí)弱。制度上工作人員不太注重效果，沿用以前的工作方式方法，所以落實(shí)到具體工作人員上工作效果不盡理想。在制度下達(dá)之后，未及時(shí)組織相關(guān)工作人員學(xué)習(xí)，也沒有得到很好的貫徹和落實(shí)。第二，人員力量不足。單位審計(jì)部門由五個(gè)人員組成，但是實(shí)際上只有兩個(gè)人員做相關(guān)工作，可以說(shuō)是人員配備嚴(yán)重不足。第三，未得到領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，主要權(quán)力掌握在部分領(lǐng)導(dǎo)手中，工作人員沒有實(shí)際的權(quán)力來(lái)高度完成工作。

三、尸事業(yè)單位內(nèi)部控制完善建議

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，完善風(fēng)險(xiǎn)控制方法

P事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，定期開展風(fēng)險(xiǎn)控制工作。明確單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析進(jìn)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。在具體工作開展中，細(xì)化制度文件，切實(shí)梳理實(shí)際工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，減少風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能。完善風(fēng)險(xiǎn)控制方法，形成單位定期評(píng)估制度，加大對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)工作的工作力度，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，重視內(nèi)部控制工作。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，完善單位層面內(nèi)部控制

P事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，建立健全重大事項(xiàng)議事決策制度，建立健全關(guān)鍵崗位責(zé)任制，并且加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。另外，單位層面的制度落實(shí)性有待加強(qiáng)，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)，認(rèn)真組織全體職工學(xué)習(xí)貫徹內(nèi)部控制制度。

（三）強(qiáng)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理，健全業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

（1）加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算科學(xué)性。加強(qiáng)預(yù)算管理，建立財(cái)務(wù)狀況預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性，使預(yù)算管理的約束力得到充分發(fā)揮，將可能萌發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)予以化解。進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，預(yù)算方案與各部門的具體工作緊密相連。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性管理，嚴(yán)格按照審批手續(xù)執(zhí)行。建立健全經(jīng)費(fèi)使用的激勵(lì)約束機(jī)制，使單位預(yù)算進(jìn)一步向質(zhì)量、規(guī)模、效益相統(tǒng)一的內(nèi)涵式發(fā)展方向發(fā)展。建立健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、評(píng)價(jià)和預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)作中潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)，提出控制措施。

（2）完善資產(chǎn)管理制度，健全科學(xué)管理體制。加強(qiáng)資產(chǎn)管理工作。根據(jù)現(xiàn)代資產(chǎn)管理要求，建立健全科學(xué)的管理體制，完善管理制度。建立科學(xué)合理的資產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任制，將資產(chǎn)監(jiān)督、管理責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)到個(gè)人，明確不同部門以及個(gè)人的責(zé)任。定期對(duì)設(shè)備的使用效率進(jìn)行評(píng)估，積極探索建立設(shè)備網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，堅(jiān)持和完善資產(chǎn)定期清查制度，建立健全資產(chǎn)使用效益評(píng)價(jià)制度。

（四）建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制，其評(píng)價(jià)流程和步驟應(yīng)如：制定評(píng)價(jià)工作方案一實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試一認(rèn)定控制缺陷一匯總評(píng)價(jià)結(jié)果一編制評(píng)價(jià)報(bào)告。

加強(qiáng)審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督，首先，補(bǔ)充內(nèi)部審計(jì)工作人員；其次，定期開展內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)工作；最后應(yīng)拓寬審計(jì)業(yè)務(wù)的范圍。

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