基于公共治理視角的高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系探討

劉敏　藍文永

【摘 要】 高?？蒲薪?jīng)費作為公共資源的重要組成部分，通過引入公共治理理論，基于政府、服務(wù)企業(yè)、依托高校等多維度的視角，審視高?？蒲薪?jīng)費這一公共資源的有效運行與監(jiān)管的基本維度，探究公共治理理論如何滲透到高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管，探索多方參與監(jiān)管的創(chuàng)新機制，提出提高科研經(jīng)費監(jiān)管效率的針對性建議，有效發(fā)揮高校服務(wù)社會的功能。

【關(guān)鍵詞】 公共治理； 科研經(jīng)費； 創(chuàng)新機制； 公共資源

【中圖分類號】 G647 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）12-0128-03

一、引言

2018年1月9日，時任科技部部長萬鋼在全國科技工作會議上指出，高校作為開展科研活動的主要陣地，2016年高校服務(wù)企業(yè)社會獲得的科研經(jīng)費達到1 791億元，科技成果直接交易額達到130.9億元，比2015年增長20%，基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入快速增長，從2012年的499億元增長到2016年的823億元，增幅達65%。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、財政部和科技部根據(jù)新形勢科研活動的發(fā)展規(guī)律與特點，與時俱進出臺一系列科技創(chuàng)新改革政策，科研經(jīng)費管理權(quán)限得到有效放大，科研經(jīng)費全面監(jiān)管體系逐步完善，使得高校科研人員的獲得感與成就感大幅度提升[1]。然而，實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校科研管理部門、財務(wù)部門和審計部門普遍感覺科研經(jīng)費“監(jiān)管難”，而科研人員則依然抱怨“報賬難”。兩難之間如何找到平衡點，疏通科研經(jīng)費監(jiān)管的“堵點”和“痛點”，使得科研經(jīng)費支出高效規(guī)范合理，仍然是當前亟需破解的問題。

二、公共治理理論與高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管高度契合

公共管理領(lǐng)域的公共治理理論，應(yīng)用到科研經(jīng)費監(jiān)管有一定的借鑒價值，值得深入探討。公共治理理論提出的主體多元、層級眾多、中心廣泛、公眾參與的網(wǎng)絡(luò)模式，不同的主體間通過相互協(xié)作、相互制約，構(gòu)筑信任、合作的互動關(guān)系，使社會資源的配置實現(xiàn)最優(yōu)，社會公共利益最佳。

（一）公共治理理論與高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管目標趨向一致

高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系目標是在不同的歷史時期，依照科研活動發(fā)展規(guī)律，嚴格遵循財政預(yù)算的規(guī)定，逐步完善監(jiān)管政策與制度，致力于優(yōu)化監(jiān)管流程，不斷改進監(jiān)管方式，強化激勵機制，最大限度地調(diào)動高校廣大科研人員的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)新力，促使科研經(jīng)費的使用規(guī)范高效，以期實現(xiàn)社會效益最大化，從而推進公共利益最大化。而公共治理理論的目標則是：為了實現(xiàn)公共利益倍增，諸多相關(guān)公共行政主體密切配合，共享公共權(quán)力，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)管理公共事務(wù)，實現(xiàn)公共資源合理高效利用?？梢?，兩者的目標趨向一致，高校科研經(jīng)費監(jiān)管體系引入公共治理理念具有密切的契合度。

（二）公共治理理論與高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管治理主體相似

高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系治理主體結(jié)構(gòu)呈多元化，涵蓋政府、科研項目依托高校及其項目負責人、社會其他組織機構(gòu)等，這與公共治理理論明確的多元化的治理主體是相似的。另外，高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系的運行機制也牽涉到政府、高校、企事業(yè)單位以及第三方服務(wù)機構(gòu)等，和公共管理理論多元化主體這一基本特征也是相符的。公共治理理論有利于拓展與豐富高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系的內(nèi)涵。

（三）公共治理理論為高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管提供理論支撐

高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系和諸多公共資源管理大體相當，屬于參與主體多元化，當監(jiān)管存在利益時，主體各方監(jiān)管的意愿就強烈，沒有利益則監(jiān)管的意愿就極其勉強，少管不管時有發(fā)生。高?？蒲薪?jīng)費從狹義本質(zhì)來看，依托高校和項目負責人是最大的受益方，因此，其他治理主體參與就顯得比較被動。多元化的主體結(jié)構(gòu)，其弊端顯而易見，最明顯的就是治理各方職責定位模糊，監(jiān)管松懈乏力。而公共治理理論則強調(diào)治理主體彼此之間協(xié)同作戰(zhàn)、相互依賴、相互促進，為高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系的完善與改革指明航向，賦予扎實的理論支撐。

三、公共治理視角下高校科研經(jīng)費監(jiān)管體系弊端

當前高校出于政策的要求和自身發(fā)展的需要，對于科研經(jīng)費監(jiān)管越來越重視，明確監(jiān)管部門，完善相關(guān)制度，實現(xiàn)信息共享，促進科研經(jīng)費管理更加規(guī)范高效，有利于推動科研人員的積極主動性。經(jīng)費監(jiān)管存在的問題有多方治理權(quán)責不明、信息共享程度不高、創(chuàng)新體制改革進展相對緩慢等，具體包括以下四個方面：

（一）多元化的科研經(jīng)費治理主體，權(quán)責不清條塊不明

教育部、財政部在《關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》中明確指出，科研經(jīng)費管理體系必須以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責任到人”為導(dǎo)向，不斷地健全與完善[2]。同時，教育部出臺的《關(guān)于進一步加強高校科研項目管理的意見》強調(diào)，科研項目的管理責任主體是依托高校，作為受托方的高校應(yīng)當嚴格履行法人的監(jiān)管職責[3]。兩個意見均表明，高校既是科技創(chuàng)新改革政策的執(zhí)行者，確保各項普惠政策落到實處，也是科研經(jīng)費監(jiān)管的第一責任主體。由于科研項目經(jīng)費來源渠道各異，縱向項目、橫向項目管理辦法較多，各高校又根據(jù)相應(yīng)的辦法，結(jié)合本校實際，制定出科研經(jīng)費監(jiān)管制度，各種各樣的規(guī)定、辦法、制度，看似科研經(jīng)費監(jiān)管體系非常完備，實則治理主體多元、規(guī)定辦法繁多，執(zhí)行起來會遭遇一些沖突，比較混亂，監(jiān)管效果自然不盡如人意。條塊狀治理主體，網(wǎng)格不清晰，致使高校科研經(jīng)費劃撥、監(jiān)管執(zhí)行過程中，各職能部門之間的職責或相互交叉重疊，或處于難以觸及呈現(xiàn)出架空狀態(tài)。比如各高校熟知自身作為科研項目監(jiān)管的責任主體，特別是對于科研經(jīng)費管控，制定出諸多管理辦法。一般而言，大多采用如下監(jiān)控管理模式：第一，科研管理部門負責組織項目的立項申報、協(xié)作合同項目結(jié)題的驗收、研究成果評估與鑒定等；第二，科研項目負責人在做申報書時已經(jīng)按照要求進行經(jīng)費預(yù)算，二級學(xué)院或者系部對本單位科研人員所承擔的項目經(jīng)費預(yù)算、結(jié)算進行形式審查，并簽署意見；第三，財務(wù)管理部門負責管理項目經(jīng)費的結(jié)算報賬；第四，高校審計監(jiān)察部門則對項目經(jīng)費支出進行全面的內(nèi)部審計。由于科研項目的實施運行具有許多不確定因素，導(dǎo)致經(jīng)費預(yù)算與支出往往不太相符。而財務(wù)部門對于某個項目需要去哪里調(diào)研，需要購買哪些儀器設(shè)備，沒有人力、沒有精力、沒有專業(yè)能力進行鑒別與測評。即使非常嚴謹完備的監(jiān)管體系，受到客觀因素的制約，終究是項目經(jīng)費用在哪里，怎么用，基本上是項目負責人具有決定性的話語權(quán)，多方的協(xié)作監(jiān)管，只是把經(jīng)費監(jiān)管流程復(fù)雜化，無形中消耗科研人員更多的時間和精力。

（二）科研經(jīng)費監(jiān)管智能化、信息化程度普遍偏低

近年來，隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、智能信息化的發(fā)展，高?？蒲许椖抗蚕砥脚_的建設(shè)與更新升級得到不同程度的強化。然而，科技創(chuàng)新改革新政與信息化程度并沒有完全同步，致使很多“精簡、高效”政策難以落實。比如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確“松綁+激勵”的措施，實行“項目預(yù)算調(diào)劑、勞務(wù)費分配管理、間接費使用管理以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金按規(guī)定使用”四項自主權(quán)[4]。項目負責人根據(jù)科研項目進展需要，有時會調(diào)整經(jīng)費預(yù)算，把調(diào)整材料報送到科研管理部門后，雖然審核同意調(diào)整，但是在財務(wù)部門并沒有實現(xiàn)同步更新，導(dǎo)致項目負責人報銷結(jié)賬時，勢必與財務(wù)部門持有的原始的經(jīng)費預(yù)算有出入。財務(wù)部門會嚴格按照規(guī)章制度，堅決不給“實際開支和經(jīng)費預(yù)算不相符的開支”進行報銷，科研人員只能在財務(wù)部門重復(fù)做一遍預(yù)算調(diào)整。大量重復(fù)冗長的審批流程，極大地浪費了科研人員與財務(wù)人員的時間。高?？蒲泄芾砗拓攧?wù)沒有實現(xiàn)信息兼容、信息共享同步更新，很多高校校內(nèi)信息共享平臺的功能已經(jīng)遠遠不能滿足科研管理、財務(wù)、科研人員的業(yè)務(wù)需求，導(dǎo)致科技創(chuàng)新精簡、高效政策懸浮半空中，不同程度地降低科研經(jīng)費監(jiān)管的效能，一定程度挫傷了科研人員申報項目的積極性。

（三）內(nèi)部審計部門疲于應(yīng)付，監(jiān)管成效不夠顯著

高校通常都會設(shè)置有紀檢、監(jiān)察、審計部門，但是科研項目囊括自然科學(xué)、社會科學(xué)兩部分，涉及的學(xué)科多達上百種，審計人員配備不足，且不可能熟知諸多學(xué)科的專業(yè)知識，對于科研經(jīng)費監(jiān)督一般只能流于形式審計，從外部查看要素是否齊全，憑證是否規(guī)范。至于經(jīng)費預(yù)算開支項目是否必要，是否契合項目需求，不論是從人力還是從專業(yè)角度，都難以實施行之有效的手段。在科研項目實施過程中，高校內(nèi)部審計部門不可能逐一核查每張支出憑證的真實性、準確性，仍然難以扼制發(fā)票虛開現(xiàn)象的發(fā)生。眾所周知，在前期的預(yù)算環(huán)節(jié)，內(nèi)部審計形同虛設(shè)，高校以獲得多少科研項目作為教學(xué)科研質(zhì)量評估的重要指標，至于項目經(jīng)費預(yù)算管理得怎么樣，預(yù)算執(zhí)行情況怎么樣，對于評估結(jié)果影響并不大，以至于科研、財務(wù)、國有資產(chǎn)管理部門缺乏溝通，各自為政，經(jīng)費預(yù)算往往是由項目負責人按相關(guān)管理辦法填寫，科研部門審查符合要求，報送財務(wù)備案即可。

（四）科技體制創(chuàng)新改革整體推動進展相對滯后

科技體制創(chuàng)新改革的內(nèi)容主要有科研項目管理和科研經(jīng)費監(jiān)管兩方面，還可以進一步細分為科研經(jīng)費預(yù)算收支管理、科研項目涉及到大型大宗儀器設(shè)備投標招標購買管理、對外學(xué)術(shù)交流管理等，創(chuàng)新改革整體涉及面廣，覆蓋內(nèi)容繁雜。科技體制創(chuàng)新改革的實施落地，需要由政府部門牽頭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確科研經(jīng)費監(jiān)管相關(guān)部門的職責，形成條塊清晰、上下協(xié)同的聯(lián)動機制，搭建各部門密切合作的經(jīng)濟責任體系。在實際工作中，地方政府執(zhí)行該政策時，由于高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管治理主體眾多，科研管理部門、財務(wù)部門、國有資產(chǎn)管理部門以及紀檢、監(jiān)察部門等，它們的上級歸口管理機構(gòu)各司其責，沒有形成互動聯(lián)動的工作機制，分工難以做到明晰，監(jiān)管責任體系不夠嚴謹，致使地方配套管理實施細則出臺緩慢，與中央科技體制創(chuàng)新改革的要求有不同程度的差距。從調(diào)查結(jié)果來看，高?？蒲腥藛T普遍感慨科技體制創(chuàng)新改革的春風在高校里吹得比較緩慢，手續(xù)煩瑣、“報賬難”依然沒有從根本上得到有效的根治。

四、公共治理視角下高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管體系優(yōu)化措施

高?？蒲谢顒幼鳛閲铱萍紕?chuàng)新改革與計劃重要的組成部分，只有不斷創(chuàng)新科研經(jīng)費監(jiān)管模式，才能突顯高校的特色，有效緩解“監(jiān)管難”和“報賬難”之間的矛盾。我們試著從公共治理理論的視角，從治理主體、手段、結(jié)構(gòu)和機制，探討高?？蒲薪?jīng)費不同階段的各個節(jié)點，以期實現(xiàn)“多方監(jiān)管、手段優(yōu)化、結(jié)構(gòu)嚴密、激勵有效”的目標。

（一）吸收社會公眾參與高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管，延伸公共治理多元化的內(nèi)涵

治理主體多元化是公共治理的根本特征，也是高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管取得顯著成效的基礎(chǔ)。高?？蒲薪?jīng)費公共治理機制的建立與完善，要廣泛吸收更多社會公眾積極參與監(jiān)督，對高?？蒲薪?jīng)費進行全面地治理，發(fā)現(xiàn)腐敗問題及時啟動問責機制。因此，科研項目各資助方，包括政府相關(guān)部門、企事業(yè)單位以及其他社會機構(gòu)、科研依托方高校及其項目負責人、社會第三方機構(gòu)（如社會公眾媒體、會計師事務(wù)所等等），積極參與治理科研經(jīng)費，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共治理網(wǎng)格體系。只有這樣，才能更好地發(fā)揮社會公眾在高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管中的監(jiān)督作用，政府的科研經(jīng)費開支才能實實在在地體現(xiàn)社會公眾的意愿和要求。

（二）需要注入更多的公眾元素，不斷完善公共治理配套制度

在新的形勢下，國家層面對于科研經(jīng)費監(jiān)管的松綁已經(jīng)充分釋放，具體到監(jiān)管實施環(huán)節(jié)，社會公眾融入?yún)⑴c的渠道和途徑并不暢通。高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管治理主體多元化只是停留在理論支撐的層面，缺乏相應(yīng)的制度和措施，主體再多也是隔靴搔癢。只有配套制度生根落地，才能確保經(jīng)費的監(jiān)管有序、高效、規(guī)范。相應(yīng)的配套制度與措施，要涵蓋以下核心要素：第一，社會公眾參與渠道暢通；第二，保證政府在監(jiān)管治理中發(fā)揮戰(zhàn)略性的引導(dǎo)功能；第三，確?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管在社會公眾視野的有效監(jiān)督之下；第四，不斷提高高校科研經(jīng)費監(jiān)管水平，努力提升社會公眾的滿意度。

（三）高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管實行公共治理，離不開預(yù)算績效評估指標

傳統(tǒng)意義的高校科研經(jīng)費監(jiān)管內(nèi)容寬泛，缺乏一套普遍適用、統(tǒng)一細致的管理標準，沒有厘清“管什么”和“怎么管”這一問題。在預(yù)算環(huán)節(jié)中，各高校通用的作法是項目負責人根據(jù)申報書的要求，結(jié)合項目開展的設(shè)計實際，進行概算后逐項填寫?？蒲胁块T收到申報書后仔細核對各項支出是否符合相關(guān)管理規(guī)定，財務(wù)部門例行公事審查，通常情況下不會被駁回或者提出修改意見。究其根源，高校自身關(guān)注的是項目申報書制作是否契合社會熱點難點問題，是否規(guī)范高大上，最終是否獲得立項，對于預(yù)算如何很少過問干預(yù)，更談不上建立預(yù)算測評機制。高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管實行公共治理，應(yīng)該對于預(yù)算是否科學(xué)合理進行客觀的評價，制定出相應(yīng)的測評指標，同時引入第三方機構(gòu)參與評估，讓社會公眾從始至終參與科研經(jīng)費監(jiān)管全程。還可以把經(jīng)費預(yù)算的優(yōu)劣劃分等級，作為項目結(jié)題總體評價的重要指標之一，占據(jù)百分之二三十的權(quán)重。

（四）高校科研經(jīng)費監(jiān)管實行公共治理，離不開有效的激勵機制

高校科研經(jīng)費列入公共資源監(jiān)管，其目標是要實現(xiàn)政府財政支出的高效配置，科研人員付出勞動之后獲得與之相匹配的合理的報酬，有利提升成就感和獲得感，同時保障社會公眾對經(jīng)費支出的知情權(quán)、話語權(quán)，以期逐步提高社會公眾對科研經(jīng)費使用的認可度與滿意度。缺乏有效的激勵機制，科研創(chuàng)新改革勢必舉步維艱。“報賬難”已經(jīng)成為很多高?？蒲腥藛T申報科研項目的攔路虎，各級各類項目的申報意愿有逐步減弱的趨勢，為此，需要進一步建立健全獎懲分明的激勵機制?？梢越⒖蒲薪?jīng)費監(jiān)管成效與高校科研人員的考核、評先選優(yōu)掛鉤的正激勵機制；科研人員如果違反科研經(jīng)費管理規(guī)定及時追責，絕不護短的負激勵機制，激勵機制的完善不斷強化科研人員責任感和使命感，更加豐富治理主體多元化的外延與內(nèi)涵。

五、結(jié)語

在智能化、信息化全面深入普及的形勢下，公共治理理論越來越受到政府的重視與關(guān)注，該理論已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到社會生活的各個領(lǐng)域。在學(xué)術(shù)理論層面，公共治理理論與高?？蒲薪?jīng)費相互滲透這一課題仍然弱化，因而具有極大的研究價值和研究空間。國家對科研經(jīng)費投入階梯式遞增，各部門等順應(yīng)形勢，相繼出臺了一系列關(guān)于科研經(jīng)費監(jiān)控管理的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)費監(jiān)管治理由“防控堵”逐步向“放管服”轉(zhuǎn)變?？梢姡醒牒偷胤秸畬用鎸蒲薪?jīng)費“松綁+激勵”的同時，也加大力度吸收社會公眾對公共資源的共同監(jiān)管治理。

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