元治理視野下網(wǎng)約車監(jiān)管研究

劉敏敏

[提要] 隨著當(dāng)前我國“互聯(lián)網(wǎng)+”和移動導(dǎo)航定位技術(shù)的發(fā)展，一種新型的汽車租賃服務(wù)行業(yè)（網(wǎng)約車）開始出現(xiàn)在各大城市，網(wǎng)約車給我們的出行交通帶來巨大方便的同時，也存在監(jiān)管不嚴等問題。為了解決網(wǎng)約車帶來的不足，政府、市場和社會等多元治理主體都做出相應(yīng)的努力，但在這個治理過程中容易出現(xiàn)各方利益主體相互博弈、協(xié)調(diào)失敗的情況，容易造成“治理失靈”的現(xiàn)象。因此，政府作為“同輩中的長者”，要在元治理的視野下對網(wǎng)約車進行監(jiān)督管理，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，做好網(wǎng)約車政策的制定者、市場競爭的監(jiān)管者和市場秩序的維護者，合理界定政府職能，與其他市場部門形成部門聯(lián)動，扶持引導(dǎo)網(wǎng)約車行業(yè)協(xié)會發(fā)展，使網(wǎng)約車市場合理有序的進行，以達到元治理視野下的網(wǎng)約車監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：元治理;網(wǎng)約車;政府主導(dǎo)

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年5月3日

一、引言

我國出租車可以分為傳統(tǒng)的巡游出租車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車又簡稱網(wǎng)約車。網(wǎng)約車是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車。隨著我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、移動定位導(dǎo)航技術(shù)的不斷創(chuàng)新以及支付功能的普遍使用，網(wǎng)約車這種新型的出行方式開始流行起來。網(wǎng)約車緩解了原先早晚高峰期難打車、價格高的問題，極大地方便了人們的生產(chǎn)生活，使社會閑置私家車資源得到了很好的利用，也提供了許多的就業(yè)崗位。這種新型的網(wǎng)約車形式很快得到了社會大眾的認可并得到了迅速的發(fā)展，成為一種常見的出行方式。

但是，這種網(wǎng)約車的發(fā)展卻遇到了各種障礙，例如網(wǎng)約車第一案件、傳統(tǒng)出租車司機罷工等各種不良影響事件，這也引起了社會各界的關(guān)注，如何對網(wǎng)約車進行監(jiān)管成為熱議的難題。針對當(dāng)前存在的問題，社會各界倡議由政府、市場、社會組織、網(wǎng)絡(luò)約車平臺、公眾等多元主體共同對網(wǎng)約車進行監(jiān)管，但多元監(jiān)管出現(xiàn)了多方利益主體博弈、難以協(xié)調(diào)的情況，進而導(dǎo)致了“九龍治水治不好”的尷尬局面。針對當(dāng)下治理的難題，結(jié)合我國特殊國情，在元治理視野下準(zhǔn)確定位政府、社會組織、市場在網(wǎng)約車治理中的角色，特別注重政府的協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，做好法律規(guī)則的制定者、行業(yè)未來發(fā)展的規(guī)劃者、市場秩序的維護者、市場競爭的監(jiān)管者以及行業(yè)協(xié)會的推動者，同時積極發(fā)揮出租車行業(yè)市場的資源配置作用，積極培育相關(guān)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，發(fā)揮社會的力量，從而達到網(wǎng)約車治理的和諧有序。

二、元治理的內(nèi)涵及價值

正如市場和政府存在失靈的情況一樣，治理也可能存在失靈。治理存在失靈的原因主要有：第一，合作各方關(guān)系復(fù)雜，合作目標(biāo)難以達成;第二，治理始終面臨著正確處理政府與其他合作者之間關(guān)系和避免效率低下的問題;第三，多元治理帶來各主體權(quán)利和責(zé)任邊界模糊及問責(zé)困難的問題;第四，強調(diào)政府、市場、社會三者合作，但由于缺少組織者與協(xié)調(diào)者，從而導(dǎo)致網(wǎng)約車監(jiān)管失靈。為了應(yīng)對治理失靈情況，元治理理論開始在公共管理領(lǐng)域流行起來了。元治理最早是由英國學(xué)者鮑勃·杰索普于1997年在一篇論文中提出的，隨后被翻譯成中文開始引起我國學(xué)者的關(guān)注和研究。

在元治理理論中：政府因其是社會管理者和提供服務(wù)者，所以在失靈中要負主要責(zé)任，政府要扮演好一個“同輩中的長者”，做好積極規(guī)劃和引導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。元治理主要是指通過對市場、社會、政府三種治理方式的綜合協(xié)調(diào)，重新組合治理安排順序，以達到最佳治理效果的綜合治理方式。政府在元治理中發(fā)揮的作用可以歸結(jié)為四點：政府是治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者;政府可以加強與其他力量對話合作;政府可以促進政府信息公開透明;政府是各種利益團體博弈的“平衡器”。

我國自古以來就有集權(quán)的歷史傳統(tǒng)和文化習(xí)慣，建國以來政府在社會治理中一直扮演著主導(dǎo)的角色。我國是社會主義國家，政府理應(yīng)是公共服務(wù)的提供者和社會問題的治理者，元治理理論更為適合我國的國情。政府在實際的管理中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府要設(shè)計好規(guī)則，協(xié)調(diào)好各方利益，保持信息公開透明，從而推動治理更加有序有效。

三、網(wǎng)約車在治理實踐中的困境

（一）政府管制太嚴，出現(xiàn)行政性壟斷。為了更好地監(jiān)管網(wǎng)約車市場，各地政府出臺了一系列的政策來限制網(wǎng)約車的發(fā)展。例如泉州市委對私家車進入網(wǎng)約車市場進行了嚴格的限制，提高了網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻。其具體要求網(wǎng)約車是普通出租車價格的1.5倍，不低于15萬元，司機駕駛年齡必須大于3年，這些準(zhǔn)入門檻一方面限制了部分閑置資源進入出租車行業(yè)，造成了一定的資源浪費;另一方面會使傳統(tǒng)出租車行業(yè)和網(wǎng)約車行業(yè)陷入不平等競爭局面。政府對網(wǎng)約車行業(yè)管制太嚴會造成行政性壟斷，遏制了汽車租賃市場的活力，限制了共享經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

（二）市場盲目競爭，出現(xiàn)投機行為。在網(wǎng)約車具體運營過程中，由于市場競爭存在盲目性和自發(fā)性，每一主體都試圖追求利益最大化，一些私家車司機為獲取更多的業(yè)務(wù)利潤，開始嘗試其他各種方式進行接客流量造假騙取網(wǎng)約車平臺的利潤回報。網(wǎng)約車最早出現(xiàn)的是滴滴，后出現(xiàn)了優(yōu)步、嘀嗒拼車、神州專車、快滴專車等多家網(wǎng)約車平臺，目前美團也開始進入網(wǎng)約車領(lǐng)域，為消費者推出一系列優(yōu)惠券，也給予司機巨大的優(yōu)惠，前五萬司機在開站三個月內(nèi)除每單0.5元的平臺信息費外，美團打車方面不會抽取任何費用。美團的這一系列活動將會給滴滴等其他網(wǎng)約車商家?guī)砭薮鬀_擊，給網(wǎng)約車市場競爭帶來巨大挑戰(zhàn)。

（三）社會組織發(fā)育不足，未能起到實質(zhì)性的作用。治理理論倡導(dǎo)要發(fā)揮政府、市場、社會各方的力量參與到網(wǎng)約車治理之中，充分發(fā)揮社會組織的治理作用，而目前網(wǎng)約車的社會組織才剛開始出現(xiàn)，社會組織形式較為微弱，其發(fā)揮出的治理力量有限，更無法達到多元治理格局中倡導(dǎo)的力量。為了更好地發(fā)揮社會力量，政府要積極培育網(wǎng)約車協(xié)會的成長，幫助各地逐步建立網(wǎng)約車協(xié)會，并使其發(fā)展成為一個體系，不斷引導(dǎo)壯大網(wǎng)約車協(xié)會的力量，保證其在治理中發(fā)揮作用的重要地位。

（四）政府和市場未能形成利益合作共享機制。在目前的網(wǎng)約車監(jiān)管中，政府和市場并沒有達成治理默契，更沒有形成統(tǒng)一的治理機制。在治理過程中，政府和市場運用各自的治理方式和手法經(jīng)常會產(chǎn)生一些沖突。例如，市場在資源配置中起決定性作用，市場會盡可能地使閑置車輛和閑置社會人員利用最大化，而政府出于交通市場的容納度和網(wǎng)約車運行的安全考慮可能會設(shè)置一些準(zhǔn)入限制和準(zhǔn)入原則，這勢必會使政府和市場治理主體產(chǎn)生一些不必要的沖突，那么治理效果就會大大減弱。目前，政府和市場兩方在治理方面尚未達成共識，未形成一個政府、市場多元有序的治理格局。

四、元治理視野下網(wǎng)約車監(jiān)管實踐路徑

針對當(dāng)前網(wǎng)約車監(jiān)管中存在的問題，在元治理的視野下對其進行分析，然后針對問題提出具體的對策建議。政府是治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者，政府可以加強與其他力量對話合作，政府是各種利益團體博弈的“平衡器”，其具體的實踐路徑如下：

（一）做好網(wǎng)約車政策的制定者。政府是公共服務(wù)的提供者和社會管理的實踐者，政府理應(yīng)對網(wǎng)約車的治理負主要責(zé)任。在網(wǎng)約車具體運營和監(jiān)管方面，政府只有制定好相關(guān)的法律法規(guī)，網(wǎng)約車平臺、出租車司機才能有序地運營發(fā)展，每個消費者公民的利益才能有保障。如表1所示，國家交通部和各大城市為了加強監(jiān)督管理，都出臺了一些法律法規(guī)，為網(wǎng)約車的管理運營提供了制度保障，但由于條例大多是對出租車市場準(zhǔn)入、司機資格審查情況的規(guī)定，其監(jiān)管并沒有形成一套科學(xué)完整的法律體系，具體實施的監(jiān)管細則還有待完善，今后仍需政府不斷調(diào)整和完善相關(guān)法律法規(guī)，做好網(wǎng)約車治理規(guī)劃和政策制定，使網(wǎng)約車的治理真正做到有法可依，合理有序。（表1）

（二）合理界定政府職能。在元治理理論中，強調(diào)政府是“同輩中的長者”，但這并不意味著政府是一個全能型的政府，政府要合理界定政府職能。網(wǎng)約車實質(zhì)上代表的是一種共享經(jīng)濟，政府如果對其限制過于苛刻，必然會影響共享經(jīng)濟的進一步發(fā)展。政府對網(wǎng)約車市場的車輛、駕駛員、網(wǎng)約車平臺的準(zhǔn)入條件進行非常嚴格的限制，這可能會造成“行政性壟斷”。為了避免出現(xiàn)政府“越位”和“錯位”現(xiàn)象，國務(wù)院出臺了34號文件，這是在競爭政策領(lǐng)域當(dāng)中用來查處和規(guī)制行政性壟斷行為的一個重要舉措。運用公平審查制度來審查網(wǎng)約車的監(jiān)管和運營，防止政府對網(wǎng)約車市場進行過分的限制和壟斷，從而削弱市場的資源優(yōu)化配置作用，不利于多元治理主體發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）政府要做好市場秩序的監(jiān)管者和市場競爭的維護者。每個人都是“經(jīng)濟人”，都試圖追求自身利益的最大化。網(wǎng)約車司機試圖通過各種途徑來獲取自身利益的最大化，因此經(jīng)常出現(xiàn)司機之間互相搶單、不愿意接小單、不按約定時間到達等一系列不良現(xiàn)象，以及甚至可能出現(xiàn)網(wǎng)約車司機砍傷顧客現(xiàn)象，各個網(wǎng)約車平臺為了爭取到更多的閑散司機加入而獲取更多訂單經(jīng)常會有一些違規(guī)操作行為，一些司機會下載不正當(dāng)?shù)能浖傺b載客獲取不正當(dāng)利益，這些行為都影響到網(wǎng)約車市場秩序，需要政府進行監(jiān)管，打擊不法行為，維持良好秩序。

市場天生具有盲目性、滯后性等缺點，在實際運行的情況下會出現(xiàn)失靈的情況，同樣網(wǎng)約車市場也會出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。網(wǎng)約車雙方可能由于信息不對稱等原因造成車輛供需不平衡情況的出現(xiàn)，閑散車輛和需求得不到良好的匹配造成資源浪費。因此政府要發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，打擊違規(guī)操作行為，維護市場秩序，保證網(wǎng)約車市場公平合法的競爭。

（四）形成部門聯(lián)動，共同監(jiān)管網(wǎng)約車。網(wǎng)約車的使用關(guān)系到廣大消費者的利益，其具體運營也關(guān)乎多方主體，那么其治理也必然會涉及到多方參與主體。在最新出臺的北京市網(wǎng)約車監(jiān)管細則中提到：在交通部發(fā)揮主導(dǎo)監(jiān)管作用的同時，發(fā)改委、公安、人力社保、商務(wù)、通信、人民銀行營業(yè)管理部、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、網(wǎng)信辦等多部門均要參與到網(wǎng)約車的監(jiān)管中來，形成一整套聯(lián)動的許可、服務(wù)、監(jiān)管、執(zhí)法機制和聯(lián)合懲戒退出機制，建立一體化信息平臺，全程實時監(jiān)管執(zhí)法。這一規(guī)定也為其他地區(qū)的網(wǎng)約車多方合作監(jiān)管提供了參考。

（五）培育引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，保持其獨立性。社會組織一直是參與治理的重要力量，可以發(fā)揮行業(yè)自律的作用，同時也可以很好地維護和表達協(xié)會人員的利益訴求。傳統(tǒng)出租車行業(yè)一直有自己的行業(yè)出租車協(xié)會，在聯(lián)絡(luò)出租車司機人員進行感情交流，互相介紹業(yè)務(wù)往來，維護出租車司機利益方面都發(fā)揮著重要作用。隨著網(wǎng)約車行業(yè)的不斷發(fā)展，網(wǎng)約車司機隊伍的不斷壯大，網(wǎng)約車協(xié)會也正不斷成長發(fā)展，逐步參與到網(wǎng)約車治理當(dāng)中來。2017年底我國第一個網(wǎng)約車協(xié)會在湖北武漢成立，各大城市的網(wǎng)約車協(xié)會也正在不斷醞釀準(zhǔn)備中，網(wǎng)約車協(xié)會接下來會逐步出現(xiàn)在我國，其對網(wǎng)約車的行業(yè)自律、自我規(guī)范將起到重要的作用，也會對網(wǎng)約車的監(jiān)管起到重要的推動作用。

五、小結(jié)

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)進入共享經(jīng)濟時代，而網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟中的重要一環(huán)。網(wǎng)約車的興起給人們的出行帶來了巨大的便利，也使社會上的閑置資源得到了有效的利用，提供了眾多的就業(yè)崗位，這對我國處于下行期的經(jīng)濟帶來了巨大的活力。但是隨著網(wǎng)約車的不斷發(fā)展，越來越多的問題開始暴露出來，如何對網(wǎng)約車市場進行監(jiān)管，推動出租車行業(yè)改革成為一個重大的議題。

在對網(wǎng)約車進行治理時，一些學(xué)者采用多中心治理的方式，充分發(fā)揮政府市場、社會的共同治理作用。但是在實際的運營過程中，市場存在固有的弊端，社會組織發(fā)育不足，以及政府職能定位不清晰，政府和市場治理格局并未形成，這些都導(dǎo)致網(wǎng)約車治理并沒有達到預(yù)期的效果。為了更好地規(guī)范網(wǎng)約車監(jiān)管市場，本文采用元治理理論和網(wǎng)約車監(jiān)管相結(jié)合，主張采用以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，培育網(wǎng)約車社會組織協(xié)會，形成一個合理有序的元治理格局，從而推動網(wǎng)約車市場的健康發(fā)展，推動共享經(jīng)濟的中國化浪潮走向世界。

主要參考文獻：

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