農(nóng)村生態(tài)治理中的公眾參與探析

尹文嘉 余治青

[提要] 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民賴以生存的基本條件，也是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中存在公眾參與治理意識(shí)淡薄、能力和動(dòng)力不足、組織性不強(qiáng)、支持參與的機(jī)制不健全等問(wèn)題，需要以政府為主導(dǎo)，發(fā)展人力資本和社會(huì)資本、建立健全公眾參與保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制、規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)作，增強(qiáng)信息透明度，構(gòu)建監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;生態(tài)治理;公眾參與

本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目：“滇桂黔集中連片特困地區(qū)生態(tài)恢復(fù)的制度障礙診斷及治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16BMZ120）

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年5月6日

一、引言

黨的十八屆五中全會(huì)以來(lái)，我黨以強(qiáng)烈的歷史使命意識(shí)和問(wèn)題意識(shí)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”，實(shí)現(xiàn)“五位一體”的總體布局，農(nóng)村生態(tài)治理有了極大的改善。但生態(tài)環(huán)境的改善和鄉(xiāng)村振興不僅需要發(fā)揮黨和政府的引導(dǎo)作用，還必須積極調(diào)動(dòng)公眾參與，才能從根本上推動(dòng)問(wèn)題的解決。學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題做了有益的探索，形成了很多非常有價(jià)值的文獻(xiàn)。如，王越等（2013）認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)需要建立有效的公眾參與渠道，健全信息公開(kāi)制度;李詠梅（2015）從參與度入手，提出需要積極培育社會(huì)資本;陳潤(rùn)羊等（2017）認(rèn)為需要健全生態(tài)治理體系、完善評(píng)價(jià)考核體系、建立法治保障體系、搭建聯(lián)結(jié)溝通平臺(tái);梅國(guó)平等（2013）認(rèn)為需要積極推動(dòng)構(gòu)建政府、企業(yè)和居民的耦合協(xié)同機(jī)制;劉珊等（2014）基于鄱陽(yáng)湖經(jīng)濟(jì)區(qū)居民調(diào)查問(wèn)卷分析，認(rèn)為公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)追求的利益有不同角度，因此應(yīng)該關(guān)注構(gòu)建“務(wù)實(shí)”和“人本”的參與機(jī)制;鞠巍等（2015）認(rèn)為建立公眾參與制度要從宣傳層面和日常生活入手。本文的主要目的是通過(guò)闡釋農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中公眾參與過(guò)程面臨的問(wèn)題和造成這些問(wèn)題的原因，并提出解決路徑，以期改善農(nóng)村生態(tài)治理過(guò)程中的公眾參與狀況，這對(duì)于建設(shè)美麗富強(qiáng)民主和諧美麗的現(xiàn)代國(guó)家具有深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、農(nóng)村生態(tài)治理中公眾參與存在的問(wèn)題

（一）公眾參與意識(shí)淡薄，能力和動(dòng)力不足。在農(nóng)村的生態(tài)治理中，村民參與意識(shí)大多淡薄，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是主體老弱化。由于受當(dāng)?shù)厣鏃l件的影響，許多青壯年村民會(huì)選擇外出打工，而留守在農(nóng)村的老人和未成年人，他們沒(méi)有能力和精力參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理當(dāng)中;二是淡薄的生態(tài)意識(shí)。環(huán)境破壞造成的后果往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能恢復(fù)，有些甚至是不可逆的。村民的受教育程度普遍偏低，他們沒(méi)有意識(shí)到賴以生存的生態(tài)環(huán)境一旦遭到破壞會(huì)帶來(lái)怎樣的危害，即使明白生態(tài)環(huán)境的重要性，但也不知道如何去保護(hù)環(huán)境;三是收入水平低，村民們大多數(shù)過(guò)著“靠山吃山，靠水吃水”的自然生活，也會(huì)不惜以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)去換取即時(shí)利益，所以保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的意愿并不強(qiáng)烈。正是因?yàn)檗r(nóng)村公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足，間接導(dǎo)致了村民對(duì)治理的積極性不高持觀望態(tài)度。

（二）公眾參與組織性不強(qiáng)。在生態(tài)治理的過(guò)程中，政府主導(dǎo)治理的方向和過(guò)程，形成了“自上而下”的生態(tài)治理模式，這樣的模式中一定程度上存在公眾參與的空間受限，公眾參與制度供給不足的情況，不能完全發(fā)揮法律賦予給公眾的權(quán)利;此外，當(dāng)前我國(guó)主要的環(huán)保機(jī)構(gòu)及活動(dòng)空間還主要在城市，廣大農(nóng)村中環(huán)保NGO并不多，公眾在有限的參與過(guò)程中大多為原子化的個(gè)體形態(tài)，行為缺乏組織性，不能有效和理性地表達(dá)訴求并形成公眾議程，一旦發(fā)生生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件引起農(nóng)村公眾利益受損，則有可能會(huì)出現(xiàn)激烈的訴求表達(dá)行為。公眾參與組織程度不高是參與積極性消解的重要因素。

（三）公眾參與制度不健全?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中第五章明確規(guī)定了公眾參與的權(quán)利，但法律條款還僅限于一般性和原則性的規(guī)定，缺乏具體實(shí)施的配套法規(guī)制度，現(xiàn)實(shí)的公眾參與面臨無(wú)法可依的尷尬。如，法律規(guī)定公眾擁有對(duì)污染環(huán)境的信息知情權(quán)和向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理的部門舉報(bào)的權(quán)利。但是在實(shí)踐中公眾對(duì)于環(huán)境污染信息的缺乏制度化的了解渠道和方式，不能保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。公眾參與程度低，尚未形成對(duì)農(nóng)村生態(tài)治理的較明顯的作用力。

三、農(nóng)村生態(tài)治理中公眾參與的制約因素

（一）重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的不當(dāng)思想。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)階段農(nóng)村較以前已有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是和城市相比，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很低，由于農(nóng)村是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不能吸引到低污染的產(chǎn)業(yè)，這在很大程度上限制了農(nóng)村的全面發(fā)展，在增加產(chǎn)值的同時(shí)又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，殊為不易。另外，農(nóng)業(yè)耕地是農(nóng)村的支柱型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民為了增加糧食產(chǎn)量，同時(shí)也是為了抵抗環(huán)境污染導(dǎo)致的低產(chǎn)量，農(nóng)民逐漸由原來(lái)的有機(jī)肥改為化肥，雖然在一定程度上增加了產(chǎn)量，但化肥殘留滲入地下，則加重環(huán)境污染。一些排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)從城市撤離，進(jìn)駐到農(nóng)村，廢氣、廢水和廢物的排放對(duì)周邊的生產(chǎn)和生活造成影響，進(jìn)而引起環(huán)境的惡化，而大部分高污染、高排放的工業(yè)企業(yè)普遍認(rèn)為生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)創(chuàng)新會(huì)延誤生產(chǎn)，而且不確定改進(jìn)后的生產(chǎn)值能否提高，所以寧愿接受污染罰款也不愿意利用罰款的資金進(jìn)行技術(shù)革新。從而造成了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重污染，這是在農(nóng)村生態(tài)治理過(guò)程中的重要障礙。

（二）公眾參與渠道缺乏。公眾通過(guò)一定的方式去直接或間接地影響政府的決定與政府有關(guān)的公共政治生活的政治的行為，目的是使自身的利益在公共決策中得到最大的滿足。在農(nóng)村生態(tài)治理中，公眾有廣泛的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，但對(duì)于農(nóng)村公眾來(lái)說(shuō)，他們的受教育水平不高導(dǎo)致政治參與意識(shí)淡薄，并不清楚自己在這一過(guò)程中的權(quán)益，也不知道如何去維護(hù)自己的權(quán)益，在治理環(huán)境這一過(guò)程中，政府占主導(dǎo)地位，規(guī)劃農(nóng)村的生態(tài)治理方向和措施，但未能將公眾的意見(jiàn)和建議有效融入政策設(shè)計(jì)中。公眾參與農(nóng)村生態(tài)治理，離不開(kāi)政府積極賦權(quán)、有效引導(dǎo)，大力推動(dòng)。要保證公眾的有效參與，在決策過(guò)程中公眾參與的渠道、在治理過(guò)程中的參與渠道以及當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益受損下公眾如何進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的渠道必須明確。

（三）農(nóng)村文化傳播不到位。關(guān)注和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是每一個(gè)公民的義務(wù)和權(quán)利，這需要政府和媒體的宣傳和介紹，讓村民明白保護(hù)環(huán)境，進(jìn)行生態(tài)治理不光是為自己，更是造福子孫后代。很多人只考慮眼前利益，不能顧全大局，存在不勞而獲的心理，認(rèn)為生態(tài)治理是政府的事。只有從思想上改變村民的參與意識(shí)，才能做到公眾參與生態(tài)治理方向的正確性。公眾參與生態(tài)治理，一方面可以從自身出發(fā)，給政府提供準(zhǔn)確的信息，提高政府的辦事效率;另一方面公眾通過(guò)參與，可以形成有效的監(jiān)督體系，提高執(zhí)法的公正性，切實(shí)用好農(nóng)民手中的權(quán)力，為農(nóng)村生態(tài)治理做貢獻(xiàn)。

（四）農(nóng)村的社會(huì)關(guān)注不具體。農(nóng)村的發(fā)展在現(xiàn)階段的社會(huì)關(guān)注度不夠，國(guó)民更多地將城市發(fā)展變化作為衡量社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志之一，主要體現(xiàn)在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會(huì)保障等方面。其實(shí)農(nóng)村的發(fā)展關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和產(chǎn)量。如果糧食生產(chǎn)的環(huán)境不衛(wèi)生，那么生產(chǎn)出的糧食也不利于健康，所以農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理也應(yīng)引起社會(huì)各界的關(guān)注和支持。上到政府機(jī)關(guān)，下到每位國(guó)民，都有責(zé)任和義務(wù)去關(guān)注農(nóng)村生態(tài)治理。除了政府給予的支持外，教育行業(yè)、金融行業(yè)以及社會(huì)保障行業(yè)也應(yīng)充分關(guān)注農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)治理的意識(shí)融入到實(shí)踐中，為農(nóng)村的生態(tài)治理提供建設(shè)性的意見(jiàn)。在科技創(chuàng)新方面，雖然注重生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，但更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值，對(duì)于專門減少農(nóng)村環(huán)境污染排放物的研究不是很深入，技術(shù)還不是很先進(jìn)，尤其針對(duì)農(nóng)村生態(tài)治理還未提出成型的技術(shù)解決方案，將污染指標(biāo)列為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅是作為監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，而且是將其作為參考標(biāo)準(zhǔn)提出解決方案才是最重要的。

四、農(nóng)村生態(tài)治理中公眾參與的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）發(fā)展人力資本和社會(huì)資本。在發(fā)展人力資本方面，大力發(fā)展義務(wù)教育，提高村民素質(zhì)，進(jìn)行普法教育，增強(qiáng)村民的生態(tài)治理意識(shí)。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)村民進(jìn)行集中培訓(xùn)和教育，提高村民的受教育水平。一是對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)，切實(shí)將生態(tài)治理和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)。聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家和科學(xué)技術(shù)人員，給農(nóng)民傳授種植和養(yǎng)殖方法，比如推行有機(jī)肥料的使用，建立沼氣池以產(chǎn)生能源，以此達(dá)到增加經(jīng)濟(jì)收入、減少環(huán)境污染物的目的;二是在生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)上，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入，使他們能夠利用所學(xué)知識(shí)改善生活水平。在發(fā)展社會(huì)資本方面，政府構(gòu)建社會(huì)關(guān)系集成系統(tǒng)，將農(nóng)村的生態(tài)治理與社會(huì)的發(fā)展相結(jié)合，引起社會(huì)的關(guān)注和支持，當(dāng)?shù)卣梢詫⒈镜氐纳鷳B(tài)治理作為一個(gè)個(gè)體，而社會(huì)中還會(huì)有其他的農(nóng)村生態(tài)治理體系，將自己的個(gè)體同其他的個(gè)體組成團(tuán)體，形成一個(gè)社會(huì)生態(tài)治理系統(tǒng)，系統(tǒng)之間的互相關(guān)聯(lián)，因此產(chǎn)生社會(huì)生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任，在這個(gè)系統(tǒng)中，個(gè)體之間相互傳遞信息，相互支持，相互監(jiān)督，個(gè)體們會(huì)在進(jìn)行某種活動(dòng)時(shí)不自覺(jué)地與其他個(gè)體作比較，認(rèn)識(shí)和彌補(bǔ)自己的不足，從而推動(dòng)社會(huì)的生態(tài)文明建設(shè)。

（二）建立健全公眾參與的保障機(jī)制。在農(nóng)村生態(tài)治理過(guò)程中，一是需要政府、企業(yè)和公眾的積極配合。對(duì)于政府，首先，要通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，慎重出臺(tái)為實(shí)現(xiàn)公眾更好參與生態(tài)治理的物質(zhì)和精神保障機(jī)制，政府對(duì)生態(tài)治理的重視是公眾參與保障機(jī)制的基礎(chǔ);其次應(yīng)由政府引導(dǎo)的生態(tài)治理制定公眾參與活動(dòng)的權(quán)益。公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是促進(jìn)公眾參與的內(nèi)在動(dòng)力，讓公眾明白自己可以做什么，不能做什么，同時(shí)政府也要明白什么該管，什么不該管，確保公眾有充足的空間去發(fā)揮自己的才能。政府要保證正確的治理方向，用科學(xué)實(shí)際的方法提高當(dāng)?shù)刂卫硭?，用?shí)際行動(dòng)增強(qiáng)公眾對(duì)于政府治理能力的信心。二是應(yīng)增強(qiáng)信息透明度，構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)治理監(jiān)督體系?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展為信息的交流和傳播提供了可靠的路徑，政府應(yīng)將農(nóng)村生態(tài)治理中的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)在主流媒體上公開(kāi)，確保公眾的知情權(quán)，也是為公眾更好地參與提供了信息準(zhǔn)確性保證，另外公眾也可以利用媒體來(lái)監(jiān)督政府的治理行為，如果出現(xiàn)政府的治理行為有悖于當(dāng)初治理的初衷，公眾除了向政府提出建議，也可以通過(guò)媒體揭露政府的不當(dāng)行為。

（三）建立健全公眾參與的激勵(lì)機(jī)制。利用利益激勵(lì)機(jī)制，增加農(nóng)民在生態(tài)治理中的收入，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，以此來(lái)提高公眾參與積極性，并且保障農(nóng)民的參與權(quán)利和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其實(shí)要確保企業(yè)是在政府的監(jiān)管下對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境危害在可控制范圍下進(jìn)行生產(chǎn)，督促高污染高排放企業(yè)定期定時(shí)完成技術(shù)創(chuàng)新與改造，減少環(huán)境污染，培養(yǎng)企業(yè)對(duì)農(nóng)村生態(tài)治理的責(zé)任感，構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共同參與的耦合機(jī)制，法制建設(shè)為公眾有序參與提供了規(guī)范，政府出臺(tái)相關(guān)的監(jiān)管法規(guī)法則，讓公眾擁有對(duì)政府和企業(yè)的監(jiān)管權(quán)力，做到有法可依，有過(guò)必處的堅(jiān)決態(tài)度，只有切實(shí)履行了村民公眾參與的權(quán)利，公眾才有理由相信自身是生態(tài)治理中必不可少的一部分，同時(shí)也只有健全了公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，才能保證公眾參與活動(dòng)的有效性和合理性。最后，要建立長(zhǎng)效的公眾參與機(jī)制，為農(nóng)村的生態(tài)治理提供可靠保障。

（四）提高社會(huì)公眾關(guān)注度，發(fā)揮環(huán)保NGO的作用。媒體作為社會(huì)的公正公平的傳播者，有責(zé)任有義務(wù)去發(fā)現(xiàn)社會(huì)中存在的各種問(wèn)題，突出工作重點(diǎn)，將習(xí)近平新時(shí)代社會(huì)主義思想廣泛傳播，為全面建成小康社會(huì)建造新時(shí)代輿論氛圍，將社會(huì)中的不當(dāng)之行進(jìn)行揭露，從而增強(qiáng)社會(huì)的信息透明度。農(nóng)村作為最容易被大家忽視的地方，通過(guò)媒體的宣傳，調(diào)動(dòng)全民積極性參與到農(nóng)村生態(tài)治理的活動(dòng)中，從社會(huì)的各行各業(yè)關(guān)注農(nóng)村，用實(shí)際行動(dòng)去改變農(nóng)村留在大家心中“臟亂差”的環(huán)境形象。目前社會(huì)中存在的民間非政府環(huán)保組織是生態(tài)治理中不可或缺的重要力量。此外，環(huán)境NGO組織迅速成長(zhǎng)并構(gòu)成社會(huì)新的一級(jí)，用來(lái)解決僅僅靠政府和市場(chǎng)兩級(jí)無(wú)法解決的人類可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，想要成為一個(gè)發(fā)達(dá)的社會(huì)需要發(fā)達(dá)的非政府組織，目前在我國(guó)的NGO多由民間人士自發(fā)成立，并且主要集中在環(huán)保領(lǐng)域，而這些眾多的組織在管理水平上參差不齊，參與的渠道也狹隘，發(fā)揮的作用也不是很明顯，主要是由于環(huán)保NGO在一些觸及敏感信息的環(huán)保領(lǐng)域，能發(fā)揮的作用受到限制，或許他們有時(shí)候產(chǎn)生的影響還可能會(huì)給政府造成一些不必要的困擾。因此，政府規(guī)范現(xiàn)運(yùn)行的環(huán)保NGO非常重要，一旦環(huán)保NGO作用得到真正發(fā)揮，就可以減少公眾的無(wú)序參與行為，從而穩(wěn)定社會(huì)，穩(wěn)定公眾。規(guī)范好環(huán)保NGO對(duì)于農(nóng)村生態(tài)治理具有重要的意義。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村的生態(tài)治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，需要政府、企業(yè)和社會(huì)公眾并共同努力。應(yīng)該積極鼓勵(lì)公眾參與農(nóng)村生態(tài)治理，從參與渠道上確保公眾參與的信息知情權(quán)，維護(hù)公眾參與的權(quán)利，保障公眾參與的制度，利用非政府組織和輿論平臺(tái)建造社會(huì)輿論監(jiān)督體系，增強(qiáng)信息透明度，為公眾參與營(yíng)造良好的氛圍。

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