PPP項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

史富文

(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所,北京 100835)

0 引言

隨著政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式在我國(guó)的迅速發(fā)展，公共項(xiàng)目引入社會(huì)資本、采用PPP模式的可行性、必要性越來(lái)越受到重視。物有所值(Value for Money，VFM)評(píng)價(jià)可為項(xiàng)目決策提供科學(xué)支撐，已成為PPP項(xiàng)目前期決策的重要內(nèi)容。2015年12月,財(cái)政部印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)價(jià)指引》)，給出了定性評(píng)價(jià)指標(biāo)和定量評(píng)價(jià)方法。在物有所值評(píng)價(jià)體系建立的初期，定量評(píng)價(jià)方法由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)、計(jì)算難度大、成本高等多方面原因還不能廣泛推廣。因此，現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目開(kāi)展的物有所值評(píng)價(jià)以具備可操作性的定性評(píng)價(jià)方法為主。

《評(píng)價(jià)指引》給出的物有所值定性評(píng)價(jià)是通過(guò)設(shè)立12項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，主觀賦以權(quán)重后評(píng)分計(jì)算的評(píng)價(jià)方法。其中包括6項(xiàng)基本指標(biāo)：全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、可融資性、政府機(jī)構(gòu)能力；6項(xiàng)補(bǔ)充指標(biāo)：規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短、主要固定資產(chǎn)種類、運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、行業(yè)示范性[1]?！对u(píng)價(jià)指引》中列出的12項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)還不夠全面系統(tǒng)，在某些方面還有待補(bǔ)充，且文件對(duì)這些評(píng)價(jià)指標(biāo)的解釋說(shuō)明較少，內(nèi)涵不明確，缺乏具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，易造成在評(píng)價(jià)具體項(xiàng)目時(shí)，不同專家對(duì)指標(biāo)理解不一致，自由裁量空間大，使物有所值的定性評(píng)價(jià)流于形式，達(dá)不到科學(xué)決策的初衷[2]。

本文通過(guò)案例項(xiàng)目進(jìn)一步豐富和改進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用科學(xué)方法給出權(quán)重，建立起PPP項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)《評(píng)價(jià)指引》中定性評(píng)價(jià)方法開(kāi)展進(jìn)一步的研究和探索。

1 補(bǔ)充和改進(jìn)物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)

通過(guò)對(duì)目前《評(píng)價(jià)指引》給出的12項(xiàng)指標(biāo)的梳理及對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)涵的理解，筆者認(rèn)為物有所值定性評(píng)價(jià)應(yīng)從項(xiàng)目引入社會(huì)資本的適宜性、可行性、必要性三個(gè)層次進(jìn)行分析。

1.1 評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本的適宜性

結(jié)合《評(píng)價(jià)指引》給出的指標(biāo)，選擇以下5項(xiàng)作為引入社會(huì)資本的適宜性指標(biāo)：

(1)項(xiàng)目投資規(guī)模。判斷標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目投資規(guī)模不宜太小，否則項(xiàng)目交易費(fèi)用就會(huì)與項(xiàng)目投資不成比例。PPP模式參與方較多，交易成本高，需要通過(guò)要素整合降低項(xiàng)目全生命周期成本來(lái)提升效率，規(guī)模較小的項(xiàng)目并不適宜采用PPP模式。由于不同種類的PPP項(xiàng)目之間投資規(guī)模相差較大，具體項(xiàng)目可由專家組成員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)給出項(xiàng)目投資規(guī)模的合理區(qū)間。

(2)項(xiàng)目合作期限。判斷標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，原則上最長(zhǎng)不超過(guò)30年。

(3)項(xiàng)目的需求穩(wěn)定性。判斷標(biāo)準(zhǔn)：產(chǎn)出長(zhǎng)期穩(wěn)定且容易測(cè)度與核查，產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模、品種可以清晰地描述，市場(chǎng)化程度較高，項(xiàng)目的現(xiàn)金流將被準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，核心服務(wù)內(nèi)容與輔助服務(wù)可以分離。

只有項(xiàng)目需求的長(zhǎng)期穩(wěn)定，才能保障項(xiàng)目產(chǎn)出(包括數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)格、品種)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，進(jìn)而才能保障社會(huì)投資人有長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收入。產(chǎn)出的測(cè)度是評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成效的基本手段，也是向社會(huì)投資人支付費(fèi)用的依據(jù)。PPP模式需要預(yù)期未來(lái)的需求和產(chǎn)出，未來(lái)情況難以預(yù)測(cè)的項(xiàng)目不適宜采用PPP模式。若包含經(jīng)營(yíng)性資源配置的商業(yè)項(xiàng)目也不應(yīng)作為PPP項(xiàng)目合作范圍中的標(biāo)的項(xiàng)目，而應(yīng)作為PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制中配置性、補(bǔ)貼性的經(jīng)營(yíng)資源的一部分，且該類商業(yè)項(xiàng)目應(yīng)獨(dú)立于PPP項(xiàng)目合作范圍中的項(xiàng)目標(biāo)的，單獨(dú)進(jìn)行投資、收益的核算。如果核心服務(wù)與輔助服務(wù)不能分離，則項(xiàng)目不宜利用社會(huì)資本建設(shè)。

(4)主要固定資產(chǎn)種類。判斷標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目的主要固定資產(chǎn)是否具有廣泛的用戶來(lái)源，項(xiàng)目生存是否不依賴于單一或少數(shù)客戶的產(chǎn)品和服務(wù)[3]；社會(huì)資本是否有自由安排資產(chǎn)以提供額外服務(wù)，能否獲得提供額外服務(wù)的收入，額外服務(wù)的收入能否減少政府的整體服務(wù)成本[4]。

(5)項(xiàng)目的工藝技術(shù)的發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定。判斷標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目涉及的主要工藝技術(shù)不會(huì)短期內(nèi)發(fā)生大的變化。工藝技術(shù)快速進(jìn)步會(huì)造成需求模式、類型、數(shù)量和質(zhì)量顯著變化，直接影響項(xiàng)目資產(chǎn)的長(zhǎng)期使用、經(jīng)營(yíng)收入和償債能力。

1.2 評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本的可行性

評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本的可行性包括以下8項(xiàng)指標(biāo)：

(1)可建立具有激勵(lì)功能的合理的支付機(jī)制，保障項(xiàng)目有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)回報(bào)。判斷標(biāo)準(zhǔn)：

1)對(duì)于政府付費(fèi)的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)財(cái)政資金的可靠性，及時(shí)足額到位的可能性，并估算支付給PPP項(xiàng)目的費(fèi)用在公共財(cái)政支出的比重。

2)對(duì)于使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)能否按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、按時(shí)按量提供服務(wù)；判斷收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)，以保證使用者的支付意愿與支付能力相協(xié)調(diào)；判斷支付機(jī)制的靈活性，是否設(shè)置一定的變更或調(diào)解機(jī)制；判斷在項(xiàng)目收費(fèi)不足以彌補(bǔ)維持企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的成本費(fèi)用時(shí)，政府是否能安排足夠預(yù)算，彌補(bǔ)資金缺口。

(2)全生命周期整合程度。判斷標(biāo)準(zhǔn)：在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)充分整合。評(píng)價(jià)社會(huì)資本是否可控制項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的管理，社會(huì)資本能否自由決定有關(guān)經(jīng)營(yíng)維護(hù)管理的相關(guān)事項(xiàng)，社會(huì)資本能否保證滿足產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等。

(3)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配。判斷標(biāo)準(zhǔn)：在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)因素是否得到充分識(shí)別，并在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是否分配給擅長(zhǎng)管理風(fēng)險(xiǎn)、能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、能削弱其影響的一方；判斷某些主要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方承擔(dān)(如保險(xiǎn)公司)的可能性。

(4)可融資性。判斷標(biāo)準(zhǔn)：從地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、項(xiàng)目所處行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)資本方基本情況、政府方出資人代表基本情況、項(xiàng)目質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)及增信情況等方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可融資性；考核項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力，項(xiàng)目是否可籌集到長(zhǎng)期穩(wěn)定且充足的債務(wù)資金；判斷項(xiàng)目可能采用的融資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)考察項(xiàng)目是否有足夠的現(xiàn)金流償還借款本息；判斷社會(huì)投資人出資的可靠性，社會(huì)投資人在資本市場(chǎng)上的信譽(yù)，以及借款擔(dān)保條件等。

(5)政府機(jī)構(gòu)能力。判斷標(biāo)準(zhǔn)：考核政府在轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管、項(xiàng)目執(zhí)行管理等方面的能力。

1)轉(zhuǎn)變職能效果。判斷政府是否履行好公用基礎(chǔ)設(shè)施資源配置、行政審批和行政收費(fèi)等職能；能否對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不進(jìn)行過(guò)度行政干預(yù)。

2)優(yōu)化服務(wù)?？己嗽陧?xiàng)目正式運(yùn)作前，政府是否能做好前期規(guī)劃等基礎(chǔ)工作；考核政府部門是否對(duì)項(xiàng)目所屬行業(yè)有統(tǒng)一配套的政策規(guī)定，包括在交易價(jià)格、準(zhǔn)入資質(zhì)、操作辦法等方面制定明確的可操作規(guī)定，以降低政策性風(fēng)險(xiǎn)。

3)依法履約。判斷政府是否能遵守諾言，確保財(cái)政資金的足額支付以及按時(shí)提供合同中確定的激勵(lì)措施，穩(wěn)固投資者的投資信心；是否能及時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，在充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上給社會(huì)投資者提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保。

4)行政監(jiān)管?？己苏芊衤男性陧?xiàng)目整個(gè)生命周期的監(jiān)管職能；能否明確政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司的職能劃分，能否在政企合作中建立規(guī)范明確的監(jiān)管和服務(wù)體制；能否在項(xiàng)目各階段引入公眾監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮獨(dú)立第三方的作用。

5)項(xiàng)目執(zhí)行管理。對(duì)以往PPP項(xiàng)目全過(guò)程的管理水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)政府是否有能力保證項(xiàng)目的科學(xué)管理和高效率運(yùn)營(yíng)。

(6)績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新。判斷標(biāo)準(zhǔn)：判斷項(xiàng)目能否建立包括考核指標(biāo)、考核程序與方法、與績(jī)效掛鉤的方式、保障措施在內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系；項(xiàng)目能否建立以產(chǎn)品及服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制；能否建立產(chǎn)品、服務(wù)不達(dá)標(biāo)的支付扣減機(jī)制，以使社會(huì)資本的財(cái)務(wù)激勵(lì)與公共部門的財(cái)務(wù)激勵(lì)協(xié)調(diào)一致，且費(fèi)用支付的扣減程度應(yīng)反映項(xiàng)目服務(wù)不達(dá)標(biāo)的程度；能否建立鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新的機(jī)制；創(chuàng)新對(duì)項(xiàng)目成本和收益產(chǎn)生的影響是否可合理預(yù)測(cè)；公共部門能否為社會(huì)資本的創(chuàng)新提供自由的空間；社會(huì)資本能否自主決定提供產(chǎn)品、服務(wù)的方法[5]。

(7)潛在競(jìng)爭(zhēng)程度。判斷標(biāo)準(zhǔn)：評(píng)價(jià)市場(chǎng)參與者的數(shù)量是否達(dá)到預(yù)期，競(jìng)爭(zhēng)是否充分，參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本之間的實(shí)力是否相差過(guò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是否完善。

(8)社會(huì)投資人的運(yùn)營(yíng)能力及可利用資源。判斷標(biāo)準(zhǔn)：考核社會(huì)投資人的既有資產(chǎn)、可支配的資金、技術(shù)、管理能力、創(chuàng)新能力、人力資本、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、商業(yè)信譽(yù)等。其中，一些資源是項(xiàng)目的投入，對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)營(yíng)起保障作用，另一些資源在項(xiàng)目籌措資金時(shí)發(fā)揮擔(dān)保作用，可以降低項(xiàng)目資金成本，減少運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

1.3 評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本的必要性

通過(guò)對(duì)比采用PPP模式與采用公建公營(yíng)方式開(kāi)展項(xiàng)目的相關(guān)情況，評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本的必要性，包括以下5項(xiàng)指標(biāo)：

(1)建設(shè)工期。判斷標(biāo)準(zhǔn)：采用PPP模式能否按時(shí)完工或縮短項(xiàng)目建設(shè)工期。

(2)成本測(cè)算。判斷標(biāo)準(zhǔn)：全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性，采用PPP模式能否降低合同期內(nèi)的資本成本和經(jīng)營(yíng)維護(hù)成本。

(3)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。判斷標(biāo)準(zhǔn)：采用PPP模式能否增加服務(wù)容量，提高服務(wù)質(zhì)量。

(4)資源的配置效率。判斷標(biāo)準(zhǔn)：能否通過(guò)社會(huì)投資人選擇、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的成本監(jiān)管、資源的競(jìng)爭(zhēng)性使用，對(duì)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)資源有效配置；能否通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)政策和激勵(lì)性的監(jiān)管政策提高企業(yè)的內(nèi)部效率，包括設(shè)備利用效率、工藝技術(shù)效率、生產(chǎn)效率、組織管理效率等。

(5)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)方式。判斷標(biāo)準(zhǔn)：能否按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，確定結(jié)算價(jià)格；能否綜合考慮項(xiàng)目公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及行業(yè)發(fā)展需要、社會(huì)承受能力、供給安全和質(zhì)量等因素，科學(xué)確定投資回報(bào)率，合理制定價(jià)格水平，促進(jìn)社會(huì)資本獲得合理收益，消費(fèi)者合理負(fù)擔(dān)，使消費(fèi)者能夠以可承受的價(jià)格，公平享受公共產(chǎn)品及服務(wù)。

2 完善物有所值定性評(píng)價(jià)方法

2.1 采用專家調(diào)查法和層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重通過(guò)專家調(diào)查法與層次分析法確定，考察項(xiàng)目的潛在發(fā)展能力、可能實(shí)現(xiàn)的期望值以及項(xiàng)目的可完成能力。

首先，需要建立具有遞階結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層；其次，通過(guò)專家調(diào)查法對(duì)準(zhǔn)則層相對(duì)于目標(biāo)層、指標(biāo)層相對(duì)于準(zhǔn)則層的重要程度進(jìn)行兩兩對(duì)比，確定準(zhǔn)則層各準(zhǔn)則、指標(biāo)層各指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重[6]。

2.2 建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文通過(guò)對(duì)PPP領(lǐng)域的軌道交通行業(yè)專家學(xué)者進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)相關(guān)行業(yè)規(guī)定，得到某軌道交通PPP項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1中各指標(biāo)權(quán)重均為相對(duì)于目標(biāo)層A的權(quán)重)，在實(shí)際實(shí)施中可按照項(xiàng)目所屬行業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合具體項(xiàng)目情況，采用專家調(diào)查法及層次分析法進(jìn)行計(jì)算，確定18個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值。

表1 軌道交通PPP項(xiàng)目物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

(續(xù))

2.3 計(jì)算評(píng)分結(jié)果，得到評(píng)價(jià)結(jié)論

專家組在充分討論后對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按照判斷標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)打分，每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分分為5個(gè)等級(jí)：有利、較有利、一般、較不利、不利，對(duì)應(yīng)分值分別為81～100分、61～80分、41～60分、21～40分、0～20分。按照表1確定的指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果就可以判斷項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。

3 結(jié)語(yǔ)

不同類別的PPP項(xiàng)目物有所值的影響因素有所差異，且影響因素之間的重要程度也存在差異。下一步的研究將區(qū)分各種項(xiàng)目類型，在《評(píng)價(jià)指引》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富、補(bǔ)充各行業(yè)的物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用層次分析法、熵值法等相對(duì)較科學(xué)的方法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，建立具有行業(yè)針對(duì)性、科學(xué)性、完整性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高PPP項(xiàng)目前期決策的科學(xué)水平。在對(duì)具體項(xiàng)目開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)置更加客觀、易理解、可度量的判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范專家打分行為，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、公平性和有效性。