中國情境下施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目兩標(biāo)并一標(biāo)的激勵研究

張倩 尹貽林， 王翔 孫毅

(1.天津理工大學(xué)，天津 300384；2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072)

0 引言

在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號文)的政策文件中明確規(guī)定：“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)?！币陨衔募?guī)定的這種合并招標(biāo)的行為，業(yè)界簡稱“兩標(biāo)并一標(biāo)”。相關(guān)文獻(xiàn)[1-2]也采用了“兩標(biāo)并一標(biāo)”術(shù)語及上述含義。

參考目前政策文件，本文將“兩標(biāo)并一標(biāo)”定義為依照相關(guān)法律法規(guī)，通過政府采購招標(biāo)方式選定的社會資本方能夠“自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的”，可不再進(jìn)行二次施工招標(biāo)。本文研究對象是施工企業(yè)，因此僅指不再進(jìn)行施工二次招標(biāo)的行為。

隨著我國積極推動PPP改革，PPP市場迅速擴(kuò)大，施工企業(yè)成為PPP項(xiàng)目的社會資本后，普遍采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，這對施工企業(yè)參與項(xiàng)目具有積極作用。但通過中國知網(wǎng)(CNKI)搜索，目前鮮有學(xué)者關(guān)注 “兩標(biāo)并一標(biāo)”這個普遍行為對施工企業(yè)參與項(xiàng)目的激勵作用，因此本文主要發(fā)現(xiàn)“兩標(biāo)并一標(biāo)”對施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的內(nèi)在激勵機(jī)理，肯定其積極作用。

1 PPP項(xiàng)目研究現(xiàn)狀

1.1 施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目研究現(xiàn)狀

通過CNKI對“PPP施工企業(yè)”關(guān)鍵詞的搜索發(fā)現(xiàn)，相關(guān)文獻(xiàn)并不多，研究也較淺顯，具體分析見表1。

表1 關(guān)于施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的研究角度和內(nèi)容

(續(xù))

基于上述研究可以發(fā)現(xiàn):戴國華[3]，周云坤[4]，鄭澤川等[5]基于風(fēng)險管控角度分析建筑企業(yè)參與PPP項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險，并闡述風(fēng)險控制的類型以及風(fēng)控方法。而王樹海[6]，徐安邦[7]基于項(xiàng)目融資問題的視角分析總結(jié)PPP項(xiàng)目可采用的融資模式，面臨的融資困境，提出擴(kuò)展融資的思路和方法。

由于PPP模式是2014年在我國興起的，許多項(xiàng)目目前剛進(jìn)入執(zhí)行階段，所以PPP施工企業(yè)研究的問題基本集中在PPP給施工企業(yè)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)以及面臨風(fēng)險時提出的管控措施，或者是為施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資難的問題提出解決路徑，目前鮮有學(xué)者關(guān)注施工企業(yè)的激勵問題。

1.2 PPP項(xiàng)目中“兩標(biāo)并一標(biāo)”的研究

謝瀚鵬[8]認(rèn)為財(cái)金〔2016〕90號文(擴(kuò)大)解釋了法律、法規(guī)，當(dāng)屬無效；而且，他認(rèn)為在有關(guān)PPP項(xiàng)目是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)時，所受爭論較多的是有關(guān)競爭性磋商的問題。

汪金敏[9]卻認(rèn)為如果不采用兩標(biāo)并一標(biāo)，PPP項(xiàng)目還要進(jìn)行施工二次招標(biāo)，社會資本施工承包權(quán)落空，可能會造成工程施工拖延和停滯、施工合同無效、難以結(jié)算價款、被迫修改PPP合同價格等嚴(yán)重后果。

通過上述文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于兩標(biāo)并一標(biāo)的研究還集中在其法律爭議問題，但通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作中不論是采用競爭性磋商采購、與具有資質(zhì)的承包商組成聯(lián)合體投標(biāo)，還是成立項(xiàng)目公司，只要有施工企業(yè)參與并中標(biāo)，大多不再進(jìn)行二次施工招標(biāo)。關(guān)于該問題的相關(guān)法律相互沖突，規(guī)定不明，爭議不斷，政府部門也僅是對非招標(biāo)方式下采用兩標(biāo)并一標(biāo)的行為開始進(jìn)行整頓。因此，本文不探討兩標(biāo)并一標(biāo)的法律問題，而是僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，針對目前普遍出現(xiàn)的兩標(biāo)并一標(biāo)行為，研究其內(nèi)在激勵機(jī)理。

2 PPP項(xiàng)目的激勵研究

2.1 PPP項(xiàng)目激勵社會資本必要性分析

(1)激勵能提高社會資本參與的積極性。大部分的PPP項(xiàng)目的正外部性都比較強(qiáng)，但是由于PPP項(xiàng)目具有周期性長，投資巨大，無法以成果產(chǎn)權(quán)化方式保護(hù)正外部性等局限性，社會資本基于市場利益可能會選擇不進(jìn)入該市場。所以，需要通過激勵的方式提高社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，提高PPP項(xiàng)目的落地率。

(2)激勵促進(jìn)社會資本主動實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。對于社會資本而言，作為經(jīng)濟(jì)人，其目的仍是最大化自身利益，因而與政府目標(biāo)相沖突。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，當(dāng)企業(yè)追求利潤的目標(biāo)服從于公有制經(jīng)濟(jì)的需要時，激勵問題就更顯得重要。通過激勵手段，可以提升運(yùn)營效率，維護(hù)公眾利益。

2.2 吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目的激勵措施

全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫發(fā)布的第8期季報(bào)顯示，該項(xiàng)目庫中截至目前共有約6778個項(xiàng)目，落地項(xiàng)目(處于執(zhí)行和移交階段)所占比例約35.2%。根據(jù)上文論述可知，激勵是使得社會資本積極參與PPP項(xiàng)目，促進(jìn)社會資本互動實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，提升項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和效率的有效措施。

為吸引社會資本積極參與PPP項(xiàng)目，各地政府紛紛響應(yīng)國家號召，出臺各種激勵措施。通過梳理有關(guān)PPP項(xiàng)目政府激勵措施的文獻(xiàn)，共提取出15個社會資本參與PPP項(xiàng)目的激勵措施，見表2。

表2 社會資本參與PPP項(xiàng)目的政府激勵措施

目前PPP項(xiàng)目在采購前普遍采用市場測試的方式，發(fā)掘社會資本對PPP項(xiàng)目最為關(guān)心的因素或驗(yàn)證項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)是否具有吸引力。以上措施都是通過問卷或?qū)嶋HPPP項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)的，并被認(rèn)為能夠?yàn)轫?xiàng)目政府方增信，增加社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

2.3 基于利益目標(biāo)的施工企業(yè)關(guān)鍵激勵因素

PPP模式給建筑業(yè)和施工企業(yè)帶來巨大改變。在PPP模式下，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目最主要的目的是取得施工承包權(quán)，使自身利益最大化，進(jìn)而帶動主業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

由此，雖然表2中都是激勵社會資本積極參與PPP項(xiàng)目的有效措施，但對于施工企業(yè)來說，能夠保障其獲取施工權(quán)的激勵措施才是最關(guān)鍵的，從中可以看出，最直接實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的措施就是“兩標(biāo)并一標(biāo)”，而且同時可以實(shí)現(xiàn)投建管運(yùn)一體化。只要施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目并成功中標(biāo)為社會資本，“兩標(biāo)并一標(biāo)”就能保證施工企業(yè)與項(xiàng)目公司直接簽署施工總承包合同，沒有必要再進(jìn)行二次施工招標(biāo)。否則，在PPP社會資本采購后還要進(jìn)行施工二次招標(biāo)，社會資本施工承包權(quán)有可能落空，這不僅增加了采購的成本和時間，而且還給施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目帶來風(fēng)險，降低其參與的積極性。

3 “兩標(biāo)并一標(biāo)”的激勵效果模型設(shè)計(jì)

3.1 激勵效果模型基本假設(shè)[10]

Iossa和Martimort等[11-12]給出了PPP模式中正外部性和負(fù)外部性的定義。他們的研究表明，正外部性是指社會資本在建造階段提高質(zhì)量的盡力程度，有利于降低運(yùn)營成本；而負(fù)外部性則是指提供優(yōu)質(zhì)的盡力程度不能使運(yùn)營階段的成本降低，或私人部門在對PPP項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)的同時，還要為管理PPP項(xiàng)目獲取新的技能，增加了運(yùn)營成本[13]。當(dāng)建設(shè)階段和運(yùn)營階段任務(wù)委托給同一個社會資本時，可以通過權(quán)衡提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的激勵和防范質(zhì)量低劣的規(guī)制，降低建造商不盡最大努力的道德風(fēng)險，以內(nèi)化提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的外部性。如果PPP項(xiàng)目在建設(shè)階段不是高質(zhì)量的，會使運(yùn)營成本增加，特別是PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營階段沒有捆綁時更會給其運(yùn)營帶來負(fù)外部性。

假定：δ表示外部性，G代表政府，B代表施工承包商，O代表運(yùn)營商，BO代表兩標(biāo)并一標(biāo)后承包商和運(yùn)營商一體的企業(yè)。

假設(shè)2：PPP項(xiàng)目質(zhì)量的提高和運(yùn)營成本的降低會直接體現(xiàn)捆綁的收益。假定與代理人盡力程度關(guān)聯(lián)的社會收益要綜合考慮兩方面因素：一是消費(fèi)者的需求D；二是建設(shè)和運(yùn)營公共產(chǎn)品形成的。假定消費(fèi)者對服務(wù)沒有彈性需求時所對應(yīng)的價格是p0(即使用費(fèi))，則

假設(shè)3：以社會福利最大化為目標(biāo)的G為風(fēng)險中性，代理人出于躲避風(fēng)險的目的，以自身期望效用最大化為目標(biāo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，假設(shè)社會資本是一種效用函數(shù)，該函數(shù)中社會資本具有不變的絕對規(guī)避風(fēng)險，風(fēng)險厭惡系數(shù)為r(r>0)。

3.2 激勵效果模型基本參照

在建立拆分與捆綁模型之前，要考慮基準(zhǔn)情況。假設(shè)施工承包商B和運(yùn)營商O的努力可證實(shí)、可觀測且可載入合同，則G可以使用合同強(qiáng)制保證實(shí)施盡力程度。因而得到一種基準(zhǔn)模型，該模型處于一種完全信息狀態(tài)，也就是說，對稱信息盡力程度水平可觀測時的最優(yōu)化的合同設(shè)計(jì)。

當(dāng)盡力程度達(dá)到最優(yōu)時，該合同迫使企業(yè)為達(dá)到社會福利最大化(社會福利用W(·)表示)的目的，選擇盡力程度的最優(yōu)解，即

最大化得

進(jìn)一步得

4 “兩標(biāo)并一標(biāo)”的激勵效果模型分析

在傳統(tǒng)政府采購模式中，給定的施工承包商B建設(shè)完成之后，政府G首先從B處購買PPP項(xiàng)目，然后再選中運(yùn)營商O。因而，在努力水平無法得到證實(shí)的情況下，應(yīng)研究是否采用兩標(biāo)并一標(biāo)將建設(shè)、運(yùn)營捆綁委托給同一家企業(yè)，即采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”使得建設(shè)和運(yùn)營委托給同一個締約者BO執(zhí)行；還是采用非“兩標(biāo)并一標(biāo)”，建設(shè)和運(yùn)營分別由不同的施工承包商B和運(yùn)營商O負(fù)責(zé)。

研究假設(shè)：政府、施工承包商、運(yùn)營商的支付與成本三者相關(guān)，即

t0(C)=m-nC

tB(C)=α-βC

4.1 建設(shè)和運(yùn)營分拆情況下的激勵

根據(jù)運(yùn)營商的線性合同回報(bào)原則t0(C)，運(yùn)營商的期望效用達(dá)到最大化(函數(shù)U(·)表示企業(yè)效用)，在此情況下受到的激勵約束條件為

e2=n

(1)

在運(yùn)營商一定的盡力程度下，施工承包商的期望效用達(dá)到最大化，此時受到的激勵約束條件為

(2)

若在此之前政府獲得完全議價的價格優(yōu)勢，則提取所有的租金，考慮到激勵約束條件式(1)和式(2)，政府使社會福利最大化如下

得

因此，得到：

(1)δ>0時

(2)δ≤0時

4.2 建設(shè)和運(yùn)營捆綁下的激勵

在兩標(biāo)并一標(biāo)情況下，政府G將PPP項(xiàng)目委托給一家企業(yè)BO同時進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營兩階段的工作，則BO會聯(lián)立共同選擇最優(yōu)盡力程度水平，最終達(dá)到期望支付最大化。即

得

e2=β+n

(1)δ≤0時，e1=0，G將社會福利最大化為

得

e1b=0

因此，得

(2)δ>0時，e1=(β+n)δ，G最大化社會福利為

得

1+b2+(b1+δ+p0d)δ+rσ2n2=(1+rσ2+δ2)e2

從而得

e1b=e2δ

因此，得

4.3 建設(shè)和運(yùn)營捆綁效果結(jié)論

從上述分析可以看出，當(dāng)出現(xiàn)負(fù)外部性，即δ≤0時，e1=0，由于付出努力提高質(zhì)量會增加運(yùn)營成本，也不能得到直接報(bào)酬。因此，施工承包商和運(yùn)營商不會主動努力提高質(zhì)量。而當(dāng)δ>0時，施工承包商和運(yùn)營商付出努力提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量，這部分努力將內(nèi)化為降低運(yùn)營成本。在這種情況下，選擇固定價格合同將激勵基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的提高。

5 結(jié)語

PPP項(xiàng)目根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第(三)項(xiàng)中的規(guī)定可知，若采購施工企業(yè)作為社會資本，則可以不再進(jìn)行二次施工招標(biāo)，即“兩標(biāo)并一標(biāo)”現(xiàn)象在當(dāng)今PPP項(xiàng)目采購中普遍存在。施工企業(yè)的目的是通過獲取施工控制權(quán)來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而“兩標(biāo)并一標(biāo)”作為一種關(guān)鍵激勵因素，可以保障施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目獲取施工權(quán)及其利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文通過建立激勵效果模型進(jìn)一步證明，“兩標(biāo)并一標(biāo)”將建設(shè)和運(yùn)營捆綁委托給同一家施工企業(yè)，在正外部性情況下，具有使施工企業(yè)努力提高建設(shè)質(zhì)量和降低運(yùn)營成本的作用。進(jìn)而肯定“兩標(biāo)并一標(biāo)”對于提高施工企業(yè)參加PPP項(xiàng)目的積極性具有重要的激勵作用。