PPP與社會組織：理論分析與實踐觀察*

徐芬 鄭傳軍

(1.江蘇開放大學建筑工程學院，江蘇 南京 210361;2.東南大學土木工程學院，江蘇 南京 210096)

0 引言

自2014年以來，我國掀起了新一輪PPP熱潮。在全面深化改革和經(jīng)濟新常態(tài)背景下，PPP被賦予了促進政府職能轉(zhuǎn)變、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的新內(nèi)涵。同時，黨的十七大報告強調(diào)“重視社會組織建設和管理”，十九大報告提出建立“共建共享共治”的社會治理格局。所以，PPP和社會組織都被提到了促進國家治理現(xiàn)代化和推動現(xiàn)代社會發(fā)展的高度。目前政府一方面，大力推行政府購買服務以推動社會組織發(fā)展；另一方面，大力推廣PPP激勵社會資本參與公共服務。但是，在PPP與政府購買服務的并行過程中存在PPP的“異化”和“泛化”現(xiàn)象。究其緣由，主要在于我國作為新興的PPP市場，存在對PPP的范圍和定義理解不全、相關(guān)法律適用不明晰、政府部門職責分工不清和缺乏PPP專業(yè)技能和項目數(shù)據(jù)等問題[1-2]。并且PPP與政府購買服務也存在一定程度的混淆，社會組織采用PPP模式參與公共服務的作用尚未得到重視。

PPP作為一種治理工具，其內(nèi)嵌的“政府-市場-社會”構(gòu)成三元治理結(jié)構(gòu)，代表了公共部門、私人部門和社會組織(非營利性部門)之間的多元互動和治理功能的演進[3-4]。因此，社會組織在“小政府、大社會”以及“服務型政府”構(gòu)建中存在與PPP的融合空間。但是受限于我國20世紀80年代在傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域開展BOT特許經(jīng)營的經(jīng)驗，狹義上的PPP常常忽視了PPP中的私人部門隱含著社會組織。此外，在傳統(tǒng)公共行政向公共治理轉(zhuǎn)變的過程中，PPP的發(fā)展就源于公共部門、非政府組織和私人部門在公共服務供給權(quán)力中的長期博弈和演化過程。所以，狹義上的PPP既不利于對PPP的完整理解，也不利于發(fā)揮PPP的治理作用?？紤]到既有研究關(guān)注營利性企業(yè)參與PPP，而忽視了社會組織參與PPP。因此，本文重在分析PPP與社會組織結(jié)合在理論與實踐上的可行性，為完整理解PPP提供一個新的視角。

1 重要概念辨析

1.1 PPP

國際公認的PPP模式有兩種：一是特許經(jīng)營類PPP;二是政府購買服務PPP[5-7]。前者以使用者付費為基礎，主要代表是法國；后者實行政府付費，主要代表是英國。受益于英國20世紀90年代開展政府付費PPP(PFI)的成功，法國發(fā)展了伙伴關(guān)系合同(CP)并將特許經(jīng)營和政府購買服務均納入PPP制度框架，進而建立雙軌制PPP制度體系[5]。就我國而言，PPP發(fā)展經(jīng)歷了探索試行(1984—2002年)、穩(wěn)定推廣(2003—2008年)、波動發(fā)展(2009—2013年)和快速發(fā)展(2014—至今)四個階段[8]。并且自20世紀80—90年代的特許經(jīng)營到2014年興起的PPP，實質(zhì)上融合了英、法兩國的經(jīng)驗，實現(xiàn)了融資驅(qū)動向效率驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

廣義上，民營化大師薩瓦斯認為公共和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務的任何安排(包含合同承包、特許經(jīng)營和補助)都屬于PPP(包括外包、特許經(jīng)營和私有化)[9]。實質(zhì)上，這既包含公、私部門在項目層面上的合作，也包含政策層面的合作。中義上，它是公、私部門基于伙伴關(guān)系致力于長期而有效地提供公共產(chǎn)品及服務而采用的介于外包和私有化之間的一系列靈活的契約安排[10]。實質(zhì)上，它有兩個主要前提：一是雙方采取主動合作；二是合作之前就明確約定參與方式與利益分配。狹義上，它主要是公共部門與私人部門通過簽訂長期合同，由私人部門為基礎設施項目提供融資、設計、施工和運營的打包服務，比較典型的是涉及顯著私募融資的資本密集型PPP項目。需要注意的是，PPP中的“公”與“私”是相對而言的，它包括營利性企業(yè)和非營利性組織(社會組織)在內(nèi)的任何非公組織[11]。在我國，認識PPP需要注意三點：

(1)私有化涉及將公有資產(chǎn)永久轉(zhuǎn)讓給私人部門的條款，而PPP必然涉及政府部門作為合作伙伴的持續(xù)角色，與私人部門保持持續(xù)的關(guān)系[12]。并且完全私有化有悖于我國的社會主義公有制經(jīng)濟制度，可能導致公眾質(zhì)疑。

(2)外包只是將原來排除在競爭外的一系列經(jīng)濟活動引入競爭中來，旨在吸收私人部門的專業(yè)技能和管理經(jīng)驗以提高公共資金采購效率。

(3)PPP帶來的公共管理變革旨在進一步劃清政府、市場和社會之間的關(guān)系和界限，形成公共產(chǎn)品和服務的共治格局。

鑒于我國的PPP應用領(lǐng)域已不限于傳統(tǒng)的基礎設施領(lǐng)域且以項目驅(qū)動為主，采用中義上的PPP概念可以避免廣義和狹義上的混用而造成的PPP認知混亂。

1.2 社會組織

在西方國家，社會組織通常是指非政府組織和非營利性組織，也可稱之為政府與企業(yè)之外的“第三部門”。自黨的十七大報告明確提出社會組織以來，社會組織逐漸成為政府和企業(yè)之外從事公益性服務的組織的統(tǒng)稱。嚴格來說，社會組織是指經(jīng)各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。與文獻中混用的非營利性組織等類似概念并無本質(zhì)區(qū)別，對其基本屬性的理解都是一致的。其中，薩拉蒙[13]的總結(jié)最具代表性，即組織性、民間性、非營利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。

目前，我國《政府與社會資本合作項目通用合同指南》在社會資本主體界定上明確了其包括除各類企業(yè)外的其他投資、經(jīng)營主體。所以，社會組織屬于PPP中的私人部門范疇。但是我國的社會組織相比于西方的社會組織自治性和獨立性較弱，具有較強的行政依附性[14]。所以，考慮到我國社會組織正在逐步發(fā)展，既有的官方或半官方背景的社會組織不應被排除在外。我國正在向“小政府、大服務”轉(zhuǎn)變，部分公益二類事業(yè)單位也將隨著事業(yè)單位體制改革轉(zhuǎn)變成社會組織。隨著公民社會的崛起，社會組織作為公民的理想代言人，將在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮更加重要的作用。因此，能夠參與PPP的社會組織應該是具有法人身份的公益性組織(基金會、民辦非營利組織、社會團體和部分轉(zhuǎn)制事業(yè)單位)。

1.3 政府購買服務

政府購買服務是對傳統(tǒng)采購模式的創(chuàng)新，旨在正確處理政社關(guān)系并助力社會組織發(fā)展和公共服務提升。準確地說，政府購買服務應該是政府購買公共服務。根據(jù)《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)規(guī)定，政府購買服務包括基本公共服務、社會管理性服務、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務、技術(shù)性服務、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔的服務事項。可以看出，政府購買服務主要是面向公眾的“軟”服務，并且突出公共性和公益性。此外，《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》(中辦發(fā)〔2016〕46號)中明確指出通過政府購買服務安排的新增公共服務需求中至少有30%向社會組織購買。所以，盡管政府購買服務的承接主體包括營利性企業(yè)，但是社會組織因其獨特的定位，無疑是政府購買服務的主要承接力量?？v觀我國政府購買服務的發(fā)展歷程，社會組織參與養(yǎng)老服務本身也是政府購買服務的起點[15]。所以，《政府購買服務管理辦法(暫行)》及其相關(guān)政策主要是促進社會組織參與社會創(chuàng)新管理，實現(xiàn)政府與社會的合作治理。

1.4 基礎設施與公共服務

廣義上的基礎設施是指“經(jīng)濟代理機構(gòu)可用的所有物質(zhì)、制度和人文能力的總和”[16]。市場經(jīng)濟的運行不僅要靠物質(zhì)基礎，而且更要靠有效的制度和良好的環(huán)境。宏觀上，該定義有助于從戰(zhàn)略角度認識PPP和政府購買服務帶來的變革。因為，它們都是對傳統(tǒng)采購的革新，旨在推動政府、市場和社會之間的合理分權(quán)和合作治理。微觀上，該定義顯然超出了對基礎設施的通常理解。《財經(jīng)大辭典》認為基礎設施是“為社會再生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造共同生產(chǎn)和生活條件的公用服務設施的總稱，通常包括能源生產(chǎn)與供應、道路及運輸、郵電通信、環(huán)境保護、水資源開發(fā)與利用、給排水、文化教育等”?？梢钥闯觯A設施涉及有形設施和不同行業(yè)。據(jù)此，PPP與政府購買服務的應用范圍的區(qū)別似乎比較清晰。因為PPP是源于基礎設施的制度創(chuàng)新，而政府購買服務是面向公眾的“軟”服務。但是，國外對基礎設施還有另外一種較為系統(tǒng)的劃分[16](表1)。

表1 基礎設施類型

(續(xù))

其中，“硬”基礎設施中的“經(jīng)濟”與“社會”基礎設施基本對應于生產(chǎn)性基礎設施和非生產(chǎn)性基礎設施，而“軟”基礎設施與我國政府購買公共服務的內(nèi)容類似。所以，按照該劃分，基礎設施與公共服務存在交叉。同時，這也是PPP與政府購買服務在實踐中易造成混淆的主要原因。

根據(jù)第三批PPP示范項目報告，我國PPP示范項目覆蓋19個一級行業(yè)(包括保障性安居工程、養(yǎng)老和社會保障等非傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域)，但是其中市政工程占據(jù)示范項目總數(shù)的45.5%[17]。所以，PPP項目主要集中于“硬經(jīng)濟”基礎設施，但呈現(xiàn)出向社會基礎設施擴展的趨勢。在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)中，基礎設施和公共服務項目并列?？梢钥闯?，基礎設施和公共服務在強調(diào)PPP應用領(lǐng)域時存在區(qū)分，發(fā)改委和財政部分別主導傳統(tǒng)基礎設施和公共服務領(lǐng)域的PPP也印證了該區(qū)分。但是，它們同時也存在交叉,如社會和民生領(lǐng)域的公共服務項目(如保障房、文化和醫(yī)療)同屬于社會基礎設施和公共服務領(lǐng)域。其中，對于存量項目，存在以存量服務需求向社會資本(力量)采購的情形；對于新建項目，存在提供服務需要新建基礎設施的情形[18]。并且《政府購買服務管理辦法(暫行)》及相關(guān)政策所提關(guān)鍵詞均為公共服務或服務事項，而PPP相關(guān)政策文件中基礎設施和公共服務均有提到。因此，政府購買服務所指的公共服務實質(zhì)上與社會基礎設施存在重合，即可以采用PPP的范圍。那么，對于基礎設施和公共服務可從以下兩個維度理解：

(1)從政府的公共責任和公眾利益的角度來看，致力于服務公共需求的有形設施和無形服務最終落腳點都是公共服務，即PPP與政府購買服務的共識。

(2)從應用領(lǐng)域來看，基礎設施應作狹義理解，提供的是基于設施的公共服務(“硬”基礎設施)；而政府購買服務主要是“軟”服務。并且這符合服務的基本內(nèi)涵——“不以實物形式而是以活勞動形式滿足他人需要”。對此，《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)嚴禁將工程建設與服務打包，也說明政府購買服務指無形服務。但是，公共服務領(lǐng)域涉及基礎設施的部分項目可以采用政府購買服務PPP，如委托運營(O&M)、管理外包(MC)。當然，政府購買服務中并非全部屬于PPP型政府購買服務。

2 公共服務供給模式的理論變遷與社會組織的發(fā)展

2.1 公共服務的理論嬗變

政府存在的合理性與合法性的基礎就是能夠維護社會公共秩序并有效地提供公共服務。但是，如何提供、由誰提供以及提供什么樣的公共服務卻取決于政府、社會組織和企業(yè)之間權(quán)力分配的差異，而該差異的變化導致了傳統(tǒng)公共行政向公共治理轉(zhuǎn)變(表2)。

表2 公共管理的變革歷程

在傳統(tǒng)公共行政模式下，政府受凱恩斯主義影響，大規(guī)模介入經(jīng)濟和社會領(lǐng)域并實行“福利國家”制度，從而壟斷公共服務供給。因此，私人部門參與公共服務受到排斥，非營利組織受到限制而局限于特定慈善領(lǐng)域。但是，傳統(tǒng)公共行政的統(tǒng)治思維帶來了一系列問題：一方面，政府政策和政府機構(gòu)的低效、政府規(guī)模的擴張傾向和政府官員的尋租活動，使政府存在委托失效和懈怠失效[19]，導致政府失靈；另一方面，政府獨享公共服務的資源分配權(quán)力，導致公共服務缺乏競爭而服務質(zhì)量降低，并且因公眾參與的不足偏離公眾需求和問責困難。因此，西方政府在面對20世紀70年代初的經(jīng)濟“滯脹”期時紛紛陷入管理和信任危機，導致“政府失靈”。

新公共管理強調(diào)管理的市場化和自由化，以20世紀70年代末英國首相撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根開啟的民營化為主要特征。一方面，政府高舉民營化大旗利用民間部門高效率、低成本地提供必需的公共服務；另一方面，公共部門通過內(nèi)部改革，改善公眾的服務并重新獲得公眾信任[9]。所以，政府在公共服務領(lǐng)域的退出，為非營利組織和私人部門的進入提供了契機?！罢ъ`”促進了政府權(quán)力向除政府以外的企業(yè)和第三部門轉(zhuǎn)移，以及政府組織內(nèi)部的縱向與橫向分權(quán)[20]。非營利組織借助公共資金的支持，強化了協(xié)助政府擴大社會福利的角色，通過采用合同承包、特許經(jīng)營、項目補助和憑單制，發(fā)展了政府與非營利組織之間的互補關(guān)系。但是，新公共管理遠離了公共行政所強調(diào)的公共政策過程，企業(yè)化政府忽視了公民精神和公平價值[21]。盡管它通過私有化、市場機制和企業(yè)管理促進了公共服務質(zhì)量和政府效率的提升，但過度依賴市場競爭，出現(xiàn)了“市場失靈”和“志愿失靈”。

20世紀90年代中期，美國著名行政學家登哈特提出了新公共服務，認為政府應該定位為“服務而非掌舵”[21]。它強調(diào)公共服務具有明顯的民主導向和社會導向，承認不同組織在解決公共問題和維護公共秩序上存在責任和界限的模糊性。所以，政府的角色在于協(xié)調(diào)公民和其他利益群體間的利益以創(chuàng)造共享的價值。可以說，新公共管理帶來了公共服務的市場化，而新公共服務促進了公共服務社會化。因為前者立足于為供給者、生產(chǎn)者和消費者提供各種市場機會，以競爭來提高供給效率，而后者則強調(diào)利用不同手段創(chuàng)造有利條件，促進三者之間的合作，試圖通過協(xié)商合作減少成本，并提高公共服務供給效率和滿意度[22]。正是對政府和公民關(guān)系的重新定位，社區(qū)組織和非營利組織在公共管理中的作用受到重視，糾正了企業(yè)化政府對公民和公平的忽視。

應該說，新公共服務的提出已經(jīng)蘊涵了公共治理的萌芽。但是，公共治理真正興起卻是在21世紀，治理的意蘊在于強調(diào)治理的機制不再依賴于政府的權(quán)力和強制，而是多元治理主體的互動和行動者的相互影響[23]?！罢ъ`”、“市場失靈”和“志愿失靈”讓人們看到了科層與市場機制的缺陷，傳統(tǒng)的政府與市場，國家與社會的兩分法逐漸變得不合時宜，而轉(zhuǎn)向由政府、社會和市場構(gòu)成的混合網(wǎng)絡治理范式。善治是公共治理追求的目標，就是要通過多元治理主題的良性互動和正和博弈實現(xiàn)公平與效率的平衡，實現(xiàn)公共利益最大化。它帶來了治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩大演變趨勢：①經(jīng)濟領(lǐng)域向市場主體分權(quán)，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用；②社會領(lǐng)域向社會組織分權(quán)，重視公民社會的參與。重要的是，政府機構(gòu)、非營利組織和營利性企業(yè)所對應的民主社會、公民社會和市場經(jīng)濟三者得到共同發(fā)展，構(gòu)建了一個三元共治的格局。

總之，公共管理由傳統(tǒng)行政向公共治理的演變使得政府與市場和社會的縱向管理變?yōu)闄M向合作。政府向市場和社會的分權(quán)促成了PPP與社會組織的發(fā)展。PPP內(nèi)含4個P(Public，Private，Partnerships，People)并遵循4E原則(Economy，Efficiency，Effectiveness，Equity)，天然地反映了公共治理理念。所以，傳統(tǒng)行政向公共治理轉(zhuǎn)變下政社關(guān)系的重構(gòu)，正是社會組織進入公共服務生產(chǎn)與供給的契機，而PPP提供了一個良好的發(fā)展模式。

2.2 社會組織促進了公共服務社會化

傳統(tǒng)科層行政到新公共管理的轉(zhuǎn)變已經(jīng)實現(xiàn)了公共產(chǎn)品提供的多元化和權(quán)力中心的適度分權(quán),但還沒有從根本上解決政府的職能定位問題[24]。新公共服務促成了全能政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，一定程度上糾正了前者的市場和效率導向。但是，它缺少對公共服務中政府、市場和社會構(gòu)成的多元共治關(guān)系的全面認識。從傳統(tǒng)公共行政到公共治理，社會組織隨著公民社會的發(fā)展，從公共服務的邊緣變成重要的治理主體。奧斯特羅姆曾指出，人類社會中大量的公共事務其實并不是依賴國家，也不是通過市場來解決的，自我組織和自治實際上是更為有效的管理公共事務的制度安排[25]。分散的、微小的公民難以對抗政府權(quán)威對公民權(quán)利的侵蝕和市場競爭對公共利益的偏離。社會組織因其非營利性、自愿性和自治性能夠成為公民權(quán)利和民主對話的促進者。一方面，公民依托于社會組織可以擴大公眾參與；另一方面，社會組織通過擴大公共服務，促進政府放權(quán)和自身發(fā)展。政府與市場的雙重失靈表明兩者都存在局限，繼經(jīng)濟領(lǐng)域向市場分權(quán)后，還需要在社會領(lǐng)域向社會組織分權(quán)。政府部門的規(guī)范性和公正性對于糾正市場機制具有優(yōu)勢，但是其行政效率的低下和資源配置的低效難以適應日益增長的公共需求，比較適合提供具有完全非競爭性和排他性的公共產(chǎn)品。市場能夠借助價格、供求、風險和競爭機制實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和快速響應，對于私人物品的提供具有明顯優(yōu)勢。但是市場機制過度依賴競爭和利益刺激會導致惡性競爭和壟斷，還可能導致商業(yè)利益擠壓公共利益。因此，對于私人部門不愿投資而政府無法介入的社會事業(yè)領(lǐng)域，社會組織具有先天優(yōu)勢。首先，社會組織和政府雖然活躍于不同的領(lǐng)域，但卻擁有共同目標追求——維護與實現(xiàn)公共利益。政府與社會組織合作不存在商業(yè)利益與公共利益的沖突，比較容易通過溝通和協(xié)作實現(xiàn)公共利益最大化。其次，社會組織切近基層和民眾，能夠滿足多樣化的公眾需求和保持良好的回應。因此，社會組織作為政府與公眾之間的橋梁和紐帶，能夠增強公眾滿意。最后，社會組織的“非分配約束”使其在公益性和公共性強的社會事業(yè)和民生保障領(lǐng)域能夠兼顧公平和效率，避免因逐利行為損害公共利益。所以，社會組織因其志愿服務和公益性質(zhì)對創(chuàng)新社會管理和完善公共治理格局具有不可或缺的作用。

2.3 PPP中存在社會組織的適用空間

PPP和政府購買服務存在應用范圍的交叉和理解上的混淆，這關(guān)鍵在于政府購買服務類PPP與政府購買服務存在聯(lián)系。對于基本公共服務領(lǐng)域(如養(yǎng)老、住房保障和城市維護等)的存量或新建項目，社會組織可以通過政府購買服務類PPP實現(xiàn)自身服務能力和服務范圍的突破。首先，O&M、MC和服務外包(SC)雖然不屬于最典型的資本密集型PPP項目，但是屬于中義上PPP的具體契約類型。同時，《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)中明確中央財政支持的公共服務領(lǐng)域優(yōu)先采用PPP模式，為社會組織采用PPP參與公共服務提供了契機。對于社會和民生領(lǐng)域的存量項目，社會組織積累的服務優(yōu)勢和非營利導向更有利于確保公共服務質(zhì)量和快速響應公眾需求。其次，企業(yè)的營利導向?qū)е聦貓舐视幸?，非?jīng)營性項目難以吸引營利性企業(yè)參與。截至2017年6月，國家PPP示范項目中政府付費和可行性缺口補貼項目占比近70%，并且主要集中于市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)[17]。所以，對于涉及基礎設施的基本公共服務項目，存在社會組織通過政府購買服務類PPP進入的巨大市場和發(fā)展機會。最后，基礎設施需求將在建設高峰期過后迎來設施維護與管理的增長期。在服務型政府和大社會的構(gòu)建過程中，這些公共服務向社會組織轉(zhuǎn)移的趨勢和力度將越來越大。因此，盡管純粹的“軟”服務不屬于PPP的范圍，但是公共服務領(lǐng)域中社會組織仍然大有可為。

3 我國社會組織參與PPP面臨的主要問題

3.1 社會組織自身存在的問題

受我國計劃經(jīng)濟和傳統(tǒng)科層行政思維制約，政府與社會關(guān)系失衡導致社會組織很長一段時間內(nèi)沒有獲得足夠的成長空間。社會組織存在組織登記上的控制導向、組織結(jié)構(gòu)設計上的行政依附和組織資源獲取上的關(guān)系取向[14]。因此，社會組織先天具有獨立性和自治性不足的缺陷，需要依賴政府才能生存。長期以來，公共服務供給處在政府與市場的搖擺中，社會組織承擔的主要是查漏補缺的作用，發(fā)揮的是協(xié)助而非協(xié)同作用。傳統(tǒng)上，政府購買服務范圍局限于政府自身需要的服務，而面向公眾的公共服務開放不足。所以，社會組織難以通過競爭獲得更多的資金和項目支持。同時官方或半官方的社會組織相比民辦社會組織能夠獲得更多來自體制內(nèi)的支持，客觀上缺少社會組織良性發(fā)展的公平競爭環(huán)境。此外，現(xiàn)有社會組織的服務領(lǐng)域局限于教育、社會和公共衛(wèi)生等政策相對寬松、資源較為集中、進入門檻較低的領(lǐng)域，存在低水平重復現(xiàn)象[26]。因此，社會組織在服務能力和服務水平上存在不足，與公共治理體系中社會組織的治理角色以及公共服務需求還有較大差距。

3.2 PPP推廣過程中存在的問題

目前，我國缺乏統(tǒng)籌PPP管理的部門，政出多門和矩陣式的PPP政策容易因缺乏協(xié)調(diào)和一致性而影響政府公信力和PPP政策的執(zhí)行力。中央和地方政府在PPP制度設計與執(zhí)行層面存在異化現(xiàn)象，前者關(guān)注政治價值，后者關(guān)注經(jīng)濟價值。并且政府、咨詢機構(gòu)和社會資本對PPP的認知水平不一致，社會資本短期逐利性強，政府急于短期出成果，既有政策缺乏合力[27]。更為關(guān)鍵的是，PPP的推廣依賴于完善的PPP制度框架和健全穩(wěn)定的法律監(jiān)管環(huán)境，而我國還缺乏統(tǒng)一的PPP立法，難以為社會資本參與PPP提供更穩(wěn)定的預期和制度保障。在PPP示范項目中，社會資本均是企業(yè)，尚缺乏社會組織參與的身影?！禤PP項目合同指南》指出社會資本方為具有法人資格的企業(yè)，而《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》指明特許經(jīng)營者是法人或其他組織。前者排除了社會組織參與PPP的空間，后者并沒有明確社會組織可以參與PPP。PPP本來就源于政府向市場和社會的分權(quán)，社會組織也是公共服務市場中的供給主體。所以，現(xiàn)行PPP政策對社會組織參與PPP的頂層設計考慮不足，未能考慮PPP正在向社會基礎設施或公共服務領(lǐng)域擴展的趨勢。

3.3 社會組織管理存在的問題

改革開放以來，我國屬于經(jīng)濟建設型政府。經(jīng)濟建設型政府采用的是社會控制型的社會管理模式，表現(xiàn)為對社會秩序的控制和最大限度地汲取社會資源[28]。在社會管理中，政府固守的是與農(nóng)業(yè)社會相適應的靜態(tài)穩(wěn)定，而非與工業(yè)社會和信息時代相適應的動態(tài)穩(wěn)定。所以，政府偏好用靜態(tài)控制和統(tǒng)治思維來管控社會。例如，社會組織既要獲得業(yè)務主管部門的認可，又要接受民政部門的審查。社會組織通過民政系統(tǒng)登記的準入門檻偏高，部分社會組織轉(zhuǎn)而通過工商登記獲得法人地位。但是，通過工商登記的社會組織存在雙重身份，導致其難以獲得稅收和政府購買服務政策的支持。其次，經(jīng)濟至上使得政府存在干預過度和權(quán)力濫用，導致社會管理與公共服務“缺位”和“越位”現(xiàn)象突出，公共需求增長與公共服務短缺的矛盾日益凸顯。政府的公共服務支出以及公共服務領(lǐng)域?qū)ι鐣M織開放程度不夠。長期以來，政事、政社不分使得社會組織自治性和獨立性明顯不足，社會組織難以取得長遠的發(fā)展和進步。最后，政府部門存在縱向的“職責同構(gòu)”和部門間的條塊分割問題。一方面，束縛了基層政府的自主性和創(chuàng)新性，對公共需求的回應來自上級而非民眾；另一方面，部門之間的政策協(xié)調(diào)性較差，影響政策效果。例如，《政府購買服務管理辦法(暫行)》和PPP存在交叉，但是社會組織的管理部門和PPP推行的主要部門缺乏協(xié)調(diào)性，政府購買服務與PPP的關(guān)系在實踐中存在困惑，社會組織采用PPP承接政府購買服務沒有得到明確。

4 推進社會組織參與PPP的建議

4.1 推動立法工作，為社會組織參與PPP提供法律保障

目前，社會組織的相關(guān)法律主要是《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。與針對企業(yè)的立法(如公司法)相比，既有社會組織方面的法規(guī)層級較低，使得社會組織參與社會管理與公共服務的法律地位難以得到重視。隨著我國“小政府、大社會”的構(gòu)建，社會組織作為公共治理的關(guān)鍵一環(huán)將逐步完善，有必要制定社會組織法以促進社會組織的長遠發(fā)展。另外，現(xiàn)有《基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》針對特許經(jīng)營類PPP，而政府購買服務類PPP缺乏法律規(guī)范。社會組織通過政府購買服務參與PPP，應當在統(tǒng)一的PPP立法中得到明確體現(xiàn)。社會組織法與PPP立法可以規(guī)范政府的“越位”和“缺位”問題，為政府與社會組織在公共服務領(lǐng)域的協(xié)同治理提供法律保障。

4.2 強化政策支持，促進社會組織參與PPP推廣

無論企業(yè)還是社會組織參與PPP,都需要政府營造良好的制度環(huán)境。目前，事業(yè)單位改制、社會組織與政府部門的脫鉤正在推進，社會組織對政府的依賴短期內(nèi)仍將存在。社會組織是非營利性組織，政府應該通過制定金融、土地、稅收、財政等方面的政策，加大傾斜力度，吸引和支持社會組織參與PPP項目。對于社會基礎設施或非經(jīng)營性項目，應通過支持社會組織采用政府購買服務類PPP，解決“重短期輕長期”、“重技術(shù)輕管理”和“重建設輕運營”等不良傾向，發(fā)揮非營利性組織的優(yōu)勢，并擴展社會組織的專業(yè)服務能力?？紤]到我國PPP市場的快速發(fā)展，政府也可以支持成立PPP行業(yè)協(xié)會等社會組織，間接彌補政府監(jiān)管的不足和維護良好的行業(yè)環(huán)境。

4.3 通過項目示范，形成社會組織參與PPP的示范效應

囿于社會組織的能力局限和傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域運用PPP的經(jīng)驗，現(xiàn)有PPP示范項目中的社會資本均是企業(yè)，社會組織參與PPP項目的示范作用尚未得到體現(xiàn)。因此，可以結(jié)合政府購買服務與PPP的推廣，選擇部分公共服務領(lǐng)域(養(yǎng)老、教育和環(huán)保等社會基礎領(lǐng)域)，優(yōu)先通過O&M、MC和SC等模式進行項目示范。同時，通過社會組織參與PPP可能探索出一些創(chuàng)新模式，也可以為PPP發(fā)展貢獻中國經(jīng)驗。但是，社會組織參與PPP需要堅持長期績效導向和與績效相關(guān)的風險轉(zhuǎn)移。否則，難以實現(xiàn)政府購買服務類PPP相對于傳統(tǒng)服務采購的優(yōu)勢。這樣，社會組織參與PPP示范項目的成功，將形成政府、社會和企業(yè)共同參與公共服務治理的良好局面。

4.4 強化就業(yè)導向，為社會組織發(fā)展提供人才支持

目前，大部分社會組織的生存能力較弱，對政府依賴過強，導致經(jīng)費來源渠道單一，難以通過持續(xù)穩(wěn)定地開展服務活動而增強活力。此外，我國社會組織內(nèi)部存在專業(yè)性人才缺乏的問題，而人才引進和培養(yǎng)體系又不健全。一些社會組織的工作人員由流動性較強的志愿者組成，無法保證專業(yè)和長期的服務。專業(yè)服務能力的不足和缺乏社會認同，導致對青年專業(yè)人才的吸引力不夠，而傳統(tǒng)的就業(yè)渠道局限于政府部門和企業(yè)，缺乏引導青年人才到社會組織就業(yè)的氛圍和政策環(huán)境。因此，政府、高校和社會組織應該密切合作，引導青年大學生到社會組織中就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。同時，鑒于社會組織的非營利性，國家應出臺人事管理、稅收管理和財政支持政策，引導社會組織吸納更多青年大學生加盟以促進社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

PPP正在從基礎設施向公共服務領(lǐng)域擴展，為社會組織參與PPP提供了發(fā)展契機。狹義上的PPP忽視了社會組織在PPP產(chǎn)生與發(fā)展中所起的作用，而中義上PPP中的“私”部門本身就包含社會組織。因此，本文從中義上的PPP概念入手，著眼于PPP與政府購買服務的推行實際，通過相關(guān)重要概念的辨析和公共管理變革的梳理，認為社會組織在理論上和實踐上均可以采用PPP參與公共服務。同時，針對社會組織參與PPP面臨的三個方面的問題，提出了四條應對建議。社會組織與PPP的融合，既是對PPP的完整理解，也是對中國特色PPP的發(fā)展，可以進一步推動公共服務的“善治”。