機(jī)理探析與理性調(diào)適：公共治理理論及其對(duì)我國(guó)治理實(shí)踐的啟示

王余生　陳　越

(1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072)

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機(jī)理探析與理性調(diào)適：公共治理理論及其對(duì)我國(guó)治理實(shí)踐的啟示

王余生1陳越2

(1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430072)

摘要：公共治理理論是現(xiàn)代公共行政理論的里程碑，是克服“公地悲劇”和“囚徒困境”的有益嘗試，被認(rèn)為是新時(shí)代條件下對(duì)治理機(jī)制的“重新發(fā)現(xiàn)”。通過文獻(xiàn)歸納和邏輯梳理可以發(fā)現(xiàn)，治理危機(jī)的頻現(xiàn)、治理環(huán)境的復(fù)雜和市民社會(huì)的成熟是公共治理理論產(chǎn)生的主要?jiǎng)右颍煌ㄟ^公共參與突顯治理價(jià)值、通過協(xié)商合作建立治理結(jié)構(gòu)、通過制度規(guī)則鞏固治理體系是其內(nèi)在邏輯；構(gòu)建主體參與機(jī)制、制度網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、協(xié)調(diào)合作機(jī)制和責(zé)任追溯機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共治理之道。就我國(guó)治理實(shí)踐而言，需要揚(yáng)棄治理文化、培育公民社會(huì)和確定治理指標(biāo)，結(jié)合具體語境和實(shí)踐環(huán)境進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)適，避免多方劣勢(shì)疊加效應(yīng)和治理執(zhí)行阻滯。

關(guān)鍵詞：公共治理；公共治理理論；機(jī)理探析；治理機(jī)制

從公共行政學(xué)誕生以來，價(jià)值鐘擺一直搖擺不定，傳統(tǒng)公共行政理論對(duì)效率極端鐘愛而導(dǎo)致人性的桎梏，新公共管理理論對(duì)工商管理技術(shù)的借用而釀成管理碎片化，新公共服務(wù)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)的理想關(guān)照讓崇尚公平優(yōu)先的價(jià)值理念回歸本位而快速勃興，出現(xiàn)了公共行政學(xué)史上真正意義的價(jià)值轉(zhuǎn)換，讓傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共行政進(jìn)行轉(zhuǎn)型，由此產(chǎn)生了新的理論范式[1]。自20世紀(jì)70年代后，隨著市民社會(huì)的成熟、公民意識(shí)的覺醒和信息技術(shù)的發(fā)展，開始興起了“治理”的熱潮[2]。為了回應(yīng)社會(huì)對(duì)治理的現(xiàn)實(shí)訴求和基本愿望，公共治理理論應(yīng)運(yùn)而生，一些研究機(jī)構(gòu)從實(shí)證出發(fā)開始學(xué)理探討，進(jìn)行治理研究[3]，甚至有學(xué)者認(rèn)為公共治理理論已成為公共行政的化身[4]。但是，要實(shí)現(xiàn)公共治理的預(yù)期目標(biāo)，必須要有相應(yīng)的制度安排、主體參與和利益協(xié)調(diào)，否則，亞當(dāng)·斯密的“無形之手”和霍布斯的“利維坦”都無法遏制集體行動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義，將導(dǎo)致“公地悲劇”(Tragety of the commons)和“囚徒困境”(Prisoners Dilemma)，因?yàn)椤胺彩菍儆谧疃鄶?shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)心著自己的所有而忽視公共的事物”[5]。因此，需要尋求國(guó)家和市場(chǎng)之外的第三只手來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，來揭示公共事務(wù)和公共治理的內(nèi)在邏輯[6]，公共治理理論被認(rèn)為是在新時(shí)代條件下對(duì)治理機(jī)制的“重新發(fā)現(xiàn)”[7]。

公共治理是個(gè)歷史概念，但凡歷史上出現(xiàn)的所有統(tǒng)治行為和活動(dòng)都可以歸結(jié)為治理[8]。就國(guó)際層面而言，相關(guān)學(xué)者分別從治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)和治理行為等方面進(jìn)行了探究：在治理機(jī)制方面，詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為公共治理其實(shí)就是一種管理機(jī)制，由多個(gè)行動(dòng)主體共同參與，制定參與者的行動(dòng)規(guī)則和制度，弱化政府的主導(dǎo)角色，退化國(guó)家的強(qiáng)制力量[9]；在治理結(jié)構(gòu)方面，R·羅茨從政府多元共治、市場(chǎng)參與、公司治理、善治和自組織網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵分析出發(fā)，通過分析比較，在組織結(jié)構(gòu)上認(rèn)為公共治理應(yīng)該傾向于自組織網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)同自治管理[10]；在治理行為方面，鮑勃·杰索普則認(rèn)為治理是一個(gè)反復(fù)博弈的過程，各個(gè)行動(dòng)主體“通過談判、妥協(xié)、反思加以調(diào)整”[7]。整合公共治理的各種論述和觀點(diǎn)，格里·斯托克作了全面的論述[11]，系統(tǒng)總結(jié)了公共治理的政策、責(zé)任、權(quán)力、網(wǎng)絡(luò)和控制的創(chuàng)新性，產(chǎn)生了來源于政府但又高于政府的運(yùn)行機(jī)制和行動(dòng)策略，可謂是開辟了新的治理“處女地”。就國(guó)內(nèi)層面而言，相關(guān)學(xué)者分別從治理價(jià)值、治理行為、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)和治理制度方面進(jìn)行了研究：第一，強(qiáng)調(diào)治理價(jià)值。公共治理更多地關(guān)注公共利益的保護(hù)和“在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求”[12]，良好的治理其實(shí)就是對(duì)社會(huì)秩序的維持和平衡，通過政府之間的有效合作和制度安排，最終達(dá)到“善治”；第二，重視治理行為。從廣泛上來講，公共治理主要有三個(gè)層面的定義，即制度層面、過程層面和能力層面[13]，但也因各國(guó)具體情況而有所差異，而治理行為主要是指為了“對(duì)政策結(jié)果造成影響而進(jìn)行的行為方式總和”[14]，是公共治理的核心要素；第三，創(chuàng)新治理機(jī)制。治理的成敗關(guān)鍵是具體方式和操作方法的運(yùn)用，政府或是參與管理者“合理運(yùn)用權(quán)力，調(diào)制管理手段，以達(dá)到治理的目的”[15]，同時(shí)，信息運(yùn)用和可追溯機(jī)制至關(guān)重要[16]，要引導(dǎo)公民參與治理，設(shè)置公共政策的相關(guān)議程，形成政策的模式[17]；第四，更新治理結(jié)構(gòu)。治理的精要在于實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與主體的聯(lián)合和依存，為了實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值而協(xié)作行為[18]，其中，第三部門是公共治理理論研究重點(diǎn)[19]，是公共治理重要參與主體之一；第五，設(shè)置治理制度。政策網(wǎng)絡(luò)是公共治理的重要途徑[20]，在具體治理制度設(shè)計(jì)上，重視發(fā)揮專家咨詢參謀作用[21]，實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋。

基于這一背景，筆者認(rèn)為公共治理理論是破解當(dāng)前治理困境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的有益嘗試，是建構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的基本參照，從學(xué)理角度上對(duì)公共治理理論的產(chǎn)生動(dòng)因、內(nèi)在邏輯、治理機(jī)制進(jìn)行深度探析，從中折射出某些公共治理的思想火花，可以為當(dāng)代中國(guó)進(jìn)行的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供某些理論借鑒和思想啟示。

一、公共治理理論的產(chǎn)生動(dòng)因

(一)治理危機(jī)的頻現(xiàn)

面對(duì)行政事務(wù)的復(fù)雜化和公民訴求的多元化，傳統(tǒng)行政事務(wù)的處理模式顯得力不從心，其處理的方式和手段主要有兩種形式，一種是基于亞當(dāng)·斯密開創(chuàng)的自由市場(chǎng)主義，主張限制政府功能，減少政府干預(yù)，通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，但凡市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，政府不應(yīng)該干預(yù)，運(yùn)用市場(chǎng)這只“無形之手”發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)政府退出市場(chǎng)管轄，構(gòu)建自由的市場(chǎng)區(qū)域。另一種是基于霍布斯開創(chuàng)的全能政府主義，主張實(shí)行政府專制來獲得安全和自由，利用政府無所不能的職能，通過專業(yè)化、集權(quán)化和強(qiáng)制力的管理手段，運(yùn)用政府這只“有形之手”進(jìn)行社會(huì)管理，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的極度管控，構(gòu)建極權(quán)的理想王國(guó)。但是，事與愿違，由于政府、市場(chǎng)都存在自身難以克服的價(jià)值沖突和內(nèi)在缺陷，在公共服務(wù)供給中，先后出現(xiàn)了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，政府和市場(chǎng)都無法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，從而達(dá)到“帕累托最優(yōu)”[22]。鑒于此，政府和市場(chǎng)的效能危機(jī)客觀上給公共治理理論的出現(xiàn)提供了歷史契機(jī)。誠(chéng)如詹姆斯·N·羅西瑙所言，治理與統(tǒng)治相比較，其“機(jī)制更能滿足各自的需要并實(shí)現(xiàn)各自的愿望”[23]。

(二)治理環(huán)境的復(fù)雜

隨著人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)和信息化社會(huì)邁進(jìn)，許多新技術(shù)、新信息極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力水平和國(guó)際化能力的提升，激勵(lì)著不同文明之間的對(duì)話和合作，也催生了國(guó)際組織和社會(huì)組織的治理愿望。同時(shí)，社會(huì)資源流動(dòng)的加劇和管理主體的多元化，使整個(gè)社會(huì)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性急劇增加，“我們生活于一個(gè)復(fù)雜性確確實(shí)實(shí)是無限的領(lǐng)域”[24]，這體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，社會(huì)公民的多元復(fù)雜訴求增加。公民從以前的生存性服務(wù)需求向發(fā)展性服務(wù)需求轉(zhuǎn)變，由住房、醫(yī)療、健康等保障性物品向價(jià)值、精神、文化等內(nèi)涵性物品轉(zhuǎn)變，各階層、各領(lǐng)域、各行業(yè)之間對(duì)公共服務(wù)的需求差別明顯，政府在面臨公共需求時(shí)，多樣化和復(fù)雜性成為一個(gè)新常態(tài)。其二，治理對(duì)象的復(fù)雜性增加。信息技術(shù)的發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的提速，促進(jìn)了世界范圍內(nèi)各個(gè)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，但也造成了環(huán)境惡化、貧富分化、污染嚴(yán)重、糧食短缺等大量消極后果，人類面臨的生存環(huán)境不容樂觀，給政府治理和公共政策的制定增加了許多復(fù)雜的不確定性的因素，治理的可預(yù)期性降低，治理的綜合成本提升，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)此無能為力，現(xiàn)實(shí)呼喚新的治理理念和結(jié)構(gòu)形式，正是在這一現(xiàn)實(shí)背景下，如何應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性實(shí)現(xiàn)良好治理，引起了公共行政理論者和實(shí)踐者的關(guān)注[25]。

(三)市民社會(huì)的成熟

在自由傳統(tǒng)的公共行政語境里，市民社會(huì)被認(rèn)為是政府權(quán)力消減的主要因素，與國(guó)家權(quán)力形成零和博弈，政府對(duì)市民社會(huì)的發(fā)展采取壓制態(tài)度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，市民自治組織的參與有效克服了政府和市民各自的局限性，建立了相互協(xié)商的溝通網(wǎng)絡(luò)，形成了多元而統(tǒng)一的社會(huì)管理體系，逐漸改變了過去“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局。另外，市民社會(huì)來源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)之上但又獨(dú)立于政府的一切私人和民間領(lǐng)域，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善的社會(huì)，公民自治意識(shí)強(qiáng)烈，公民自治能力突出，市民組織比較發(fā)達(dá)，社會(huì)運(yùn)行處于良好的耦合度。對(duì)政府管理而言，逐漸成熟的市民社會(huì)在一定程度上可以制約政府的不當(dāng)干預(yù)和機(jī)構(gòu)膨脹，抑制行政對(duì)社會(huì)權(quán)力的濫用，維持社會(huì)的穩(wěn)定。從現(xiàn)實(shí)條件來看，資本主義從自由走向壟斷后，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，市民社會(huì)成熟，為有效治理打下了良好的社會(huì)基礎(chǔ)，提供了參與主體、合作空間、配合條件和評(píng)價(jià)力量，為公共治理提供了社會(huì)基礎(chǔ)和主體條件，正如托馬斯·卡羅瑟斯所說,“良好的非政府工作,實(shí)際上往往會(huì)加強(qiáng)而不是削弱國(guó)家的能力”[26]。

二、公共治理理論的內(nèi)在邏輯

公共治理理論的內(nèi)在邏輯涵蓋四個(gè)層面：理念層、結(jié)構(gòu)層、機(jī)制層和工具層(見圖1)，各個(gè)層面互相支撐、互相制約，分別從不同側(cè)面影響著治理的成敗和效果。

(一)通過公共參與突顯治理價(jià)值

在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論中，“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”[27]，政府是“全體公民權(quán)利的委托行使者”[28]。對(duì)于公共治理理論來說，政府是國(guó)家意志和國(guó)家執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)政府和公民的高度融合。審視公共治理理論誕生的社會(huì)環(huán)境可以發(fā)現(xiàn)，政府行政權(quán)力的擴(kuò)張、行政職能的強(qiáng)化、政府規(guī)模的膨脹儼然無所不能，而形成明顯對(duì)比的是公共利益的衰減和式微，公共行政在管理主義和實(shí)證主義的侵襲下，摻雜著部門本位主義、個(gè)人主義、地方短期利益的因素致使公共利益受損。但是，公共治理理論承載著新的使命，首先，在參與主體上實(shí)現(xiàn)了新的突破，在各級(jí)政府組織、非政府組織、社會(huì)志愿團(tuán)體、公民自治組織之間實(shí)現(xiàn)合作共治，破除了政府唯一主體的超然地位，實(shí)現(xiàn)了多元化主體參與，在保證公共利益、提升治理效率、建立合作關(guān)系方面更加開放和靈活，對(duì)公民訴求的回應(yīng)更加直接，治理行為更加具有代表性和合法性，建立了“一種適應(yīng)性和靈活性的回應(yīng)機(jī)制”[29]，可以更好實(shí)現(xiàn)責(zé)任、任務(wù)、績(jī)效之間的合理分配和動(dòng)態(tài)平衡，也體現(xiàn)了公共治理理念的民主價(jià)值。其次，公共參與所體現(xiàn)的就是促進(jìn)公共利益，各種組織通過有效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和制度設(shè)置進(jìn)行互相融合，共同協(xié)調(diào)行動(dòng)，建立網(wǎng)絡(luò)組織，體現(xiàn)了公共治理的包容性和彈性，否則，公共治理就演變成為狹隘性和私利性。再次，政府的作用更多體現(xiàn)為“元治理”角色，在整個(gè)治理主體中，起到協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌作用，做好“掌舵”工作，保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效益，“讓人民滿意，維持人民的信任”[30]。

圖1　公共治理變革的邏輯圖

(二)通過協(xié)商合作建立治理結(jié)構(gòu)

在公共治理理論中，治理的有效性取決于各個(gè)參與主體之間的行動(dòng)力度和協(xié)調(diào)效度，在公共利益的導(dǎo)向下，各個(gè)參與主體履行各自職責(zé)，建立合作互助的治理結(jié)構(gòu)。首先，注重治理手段的創(chuàng)新。在新公共管理運(yùn)動(dòng)期間，由于借鑒了企業(yè)化管理技術(shù)，創(chuàng)新運(yùn)用了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)政府部門管理無論是理念還是手段上，都發(fā)生了革命性的改變。公共治理理論繼承了這些有效工具，還在參與主體之間進(jìn)行了創(chuàng)新，在準(zhǔn)公益性項(xiàng)目上，部分采用了生產(chǎn)民營(yíng)化、合同外包、項(xiàng)目許可經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行，“委托與公共機(jī)構(gòu)簽約的私商來生產(chǎn)”[31]48-49，建立了市場(chǎng)化的治理工具。對(duì)于部分公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，政府履行公共責(zé)任，必須進(jìn)行直接生產(chǎn)和供給。其次，強(qiáng)化治理主體的責(zé)任分工。對(duì)于政府而言，主要責(zé)任做好治理過程的整體規(guī)劃、監(jiān)督激勵(lì)和績(jī)效評(píng)估等工作，保證各個(gè)治理主體之間的協(xié)調(diào)分工；對(duì)于合作企業(yè)而言，由于追逐利潤(rùn)本性的驅(qū)動(dòng)，希望在稅收和相關(guān)政策方面得到一定的優(yōu)惠，通過配合政府的行動(dòng)安排進(jìn)行合作生產(chǎn)，充當(dāng)伙伴關(guān)系角色；對(duì)于非營(yíng)利性組織而言，通過志愿行動(dòng)，參與治理過程，與其他參與主體合作，謀求自身發(fā)展和利益；對(duì)于公民而言，主要通過參與行動(dòng)和治理，維持個(gè)體利益，尋求自身利益的合法化?？偠灾?，公共治理就是在公共權(quán)力部門的引領(lǐng)和主導(dǎo)下，有效整合各參與主體的力量，形成治理結(jié)構(gòu)和體系，進(jìn)行公共事務(wù)的分配和管理，解決各類公共矛盾，保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

(三)通過制度規(guī)則鞏固治理體系

在公共治理行動(dòng)中，為了保證各個(gè)參與主體的高效合作，制度和規(guī)則是基礎(chǔ)保障因素之一?；凇皾M意決策”和“有限理性”原則，公共治理在所有參與主體的共同協(xié)商下，遵照事先達(dá)成的協(xié)議實(shí)現(xiàn)共治，在相對(duì)公平透明的環(huán)境中行使權(quán)利、履行職責(zé)，筑牢良好治理的根基。首先，建立內(nèi)部合約規(guī)則。在公共治理行動(dòng)之先，各個(gè)治理主體通過平等協(xié)商、友好談判達(dá)成相應(yīng)的合約，在權(quán)利、責(zé)任、行動(dòng)、成本等方面建立起彼此共同遵守的內(nèi)部規(guī)則，進(jìn)行基本的職責(zé)區(qū)分。其次，建立利益分享制度。公共治理是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)性和成本性都較高的行動(dòng)，利益博弈與治理主體具有高度相關(guān)性，直接關(guān)系到治理的成敗，因此，建立合理公平的利益分配方案，“展開適度的競(jìng)爭(zhēng)，來解決各種各樣的公共問題”[31]56-57，調(diào)動(dòng)各個(gè)治理主體的積極性。第三，建立信息共享和監(jiān)督制度。信息是公共治理的基本依據(jù)和條件，是良好治理的前提，掌握精確而又詳實(shí)的信息，并形成共享規(guī)則，防止出現(xiàn)“信息不對(duì)稱”和“信息壟斷”下的治理失敗，同時(shí)，依據(jù)信息內(nèi)容，各個(gè)治理主體互相監(jiān)督，避免投機(jī)行為和負(fù)向溢出，節(jié)約公共治理成本。

三、公共治理理論的治理機(jī)制

公共治理理論除了在價(jià)值理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)換外，主要通過機(jī)制的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)。在現(xiàn)代國(guó)家框架內(nèi)，運(yùn)用規(guī)范性的理念框架，對(duì)社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)、秩序、體系、行政權(quán)力進(jìn)行變革，建立相應(yīng)的治理模式，“是后現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)象和選擇”[32]18。

所謂機(jī)制(mechanisms)，是指系統(tǒng)的各個(gè)要素和組成部分之間聯(lián)系和運(yùn)動(dòng)及內(nèi)在的、本質(zhì)的工作方式[33]。具體到公共治理理論，機(jī)制就是公共治理主體之間關(guān)于參與權(quán)力、責(zé)任分配、主體配合和制度保障等具體安排，其中對(duì)治理成效起決定性作用的機(jī)制主要有四個(gè)方面。

(一)主體參與機(jī)制

從政治學(xué)的視角來看，公民參與是衡量政府公信力、合法認(rèn)同的重要指標(biāo)，及時(shí)回應(yīng)公民的合法訴求，可以增進(jìn)政府與公民的相互溝通和理解，消除政策摩擦和政策阻滯，建立信任感。在公共治理體系中，政策的執(zhí)行或公共問題的解決都需要政策客體的配合為基礎(chǔ)，因此，建立由利益相關(guān)者、公民、專家學(xué)者、政策制定者等相關(guān)主體的參與，可以降低治理成本。在治理過程中，需要對(duì)公共治理問題進(jìn)行關(guān)系確認(rèn)、利益調(diào)解、協(xié)商對(duì)話、博弈斡旋，參與主體都是平等伙伴關(guān)系，各個(gè)主體之間形成主體協(xié)作群，建立治理聯(lián)盟，構(gòu)筑新型互動(dòng)一體的關(guān)系結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)(見圖2)。在這種機(jī)制安排下，參與各方依據(jù)一定的行動(dòng)規(guī)則，通過內(nèi)在責(zé)任、信息交換、資源共享、行動(dòng)協(xié)作形成多贏的局面[32]224。

圖2　公共治理理論主體關(guān)系圖譜

(二)制度網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

“公共服務(wù)的傳遞是由政府、私營(yíng)部門、非政府組織共同組合而成的相互依賴關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)”[34]。在公共治理理論設(shè)置中，治理行動(dòng)者的關(guān)系形同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，這種網(wǎng)絡(luò)具有松散的、非正式的、非科層的和平衡穩(wěn)定的性質(zhì)，既互相聯(lián)合又不損耗內(nèi)斗，彼此交換信息又不形成壟斷局面。政府在制度網(wǎng)絡(luò)中起到核心作用，扮演維持網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)、支撐網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、解決矛盾沖突等角色，及時(shí)制定相應(yīng)的制度規(guī)則，明晰治理的任務(wù)節(jié)點(diǎn)和路線圖，對(duì)治理成效起到控制保障作用，實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，最終達(dá)到社會(huì)善治[35]。同時(shí)，公共治理制度網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)擴(kuò)散性的特點(diǎn)[36]，由內(nèi)至外、由里及表地對(duì)治理政策和方式起到傳遞和消化作用，讓治理效果呈現(xiàn)遞增效應(yīng)。

(三)協(xié)調(diào)合作機(jī)制

從新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，公共行政對(duì)合作伙伴的重視程度不斷上升，到現(xiàn)代公共治理理論時(shí)期，主體協(xié)同和行為合作是必要因素之一，這種多元合作機(jī)制被看成是“關(guān)系的均衡與平等，共同分享的政治觀點(diǎn)，技能知識(shí)的互補(bǔ)，相互了解與信任”[37]。協(xié)商合作已成為公共治理最重要的實(shí)踐形態(tài)，這些基于合作精神建立起來的社會(huì)共治“必然是政治平等、利益惠普、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障因素”[38]。在公共治理過程中，把政府與公民、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系從對(duì)抗變?yōu)楹献?，從零和博弈走向正和博弈，各方基于共同利益關(guān)系和命運(yùn)共同體意識(shí)展開廣泛的合作，進(jìn)行深入的交流，從這個(gè)意義上講，協(xié)調(diào)合作機(jī)制本質(zhì)上是一種行政倫理上安排。相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)治理的“中心-邊緣”型組織結(jié)構(gòu)不同，公共治理理論的合作協(xié)調(diào)機(jī)制打破了傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的不均衡、不平等、不協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，建立起互利共贏的制度，讓參與各方在利益、關(guān)系、責(zé)任上實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

(四)責(zé)任追溯機(jī)制

在公共治理理論中，雖然各個(gè)治理主體之間看似松散無序，其實(shí)內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一個(gè)以公共責(zé)任為導(dǎo)向的同心圓，多個(gè)主體之間有著明確的分工，承擔(dān)著不同的職責(zé)和使命，有完整的責(zé)任追溯機(jī)制。否則，公共治理就會(huì)陷入責(zé)任不清甚至無責(zé)任的局面，而缺乏責(zé)任的公共治理，必然實(shí)現(xiàn)不了公共目標(biāo)，也算不上公共治理。以公民為例，公民參與治理過程，主要尋求自身利益的實(shí)現(xiàn)，因此，公民有責(zé)任參與提供公共治理相關(guān)信息、反饋治理成效、客觀制定治理指標(biāo)以及做好公共服務(wù)需求配合，讓治理更具有針對(duì)性和人性化。由此來說，責(zé)任追溯機(jī)制是公共治理運(yùn)作的基本保障。同時(shí)，對(duì)于責(zé)任追溯而言，還要對(duì)責(zé)任進(jìn)行分類[39]，構(gòu)建全面、分層、多樣化的公共治理責(zé)任追溯機(jī)制[40]。

四、公共治理理論對(duì)我國(guó)治理實(shí)踐的啟示

人類的發(fā)展進(jìn)步無不凝聚著治理變革的因素和力量，換言之，整個(gè)人類進(jìn)步史就是一部公共治理變革的發(fā)展史，公共行政就是要探尋和回應(yīng)公眾真實(shí)的期望[41]，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)實(shí)踐而言，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化必須尋求公共治理理論的精髓，合理吸收有用的養(yǎng)份，借鑒成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(一)治理文化的揚(yáng)棄

誕生于西方資本主義語境下的公共治理理論，其文化傳承和精神氣質(zhì)都是資本主義產(chǎn)物，理性、契約、自由等觀念已成為共識(shí)，深深蘊(yùn)含在公民文化血液之中，對(duì)推行公共治理起到推波助瀾作用。但是，我國(guó)幾千年傳統(tǒng)文化影響深遠(yuǎn)，從公民個(gè)體層面來說，公共治理所要求的自由民主、法治平等、參與責(zé)任等意識(shí)深度缺乏，人情、人倫、尊卑等傳統(tǒng)理念根深蒂固，與公共治理的理念文化相去甚遠(yuǎn)，暫時(shí)無法進(jìn)行深度融合。因此，如果照搬照抄，必然會(huì)使公共治理理論的生存境況發(fā)生變化，扭曲公共治理的實(shí)質(zhì)效用，造成公共治理的現(xiàn)實(shí)變形或精神走樣。雖然近幾十年來我國(guó)由于改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)、權(quán)力觀念有所改變、契約精神逐漸接受，但不可忽視的是，傳統(tǒng)的主仆觀念、臣民意識(shí)和尊卑級(jí)差依然具有深厚的土壤，對(duì)公共治理的實(shí)踐影響不容小覷，建立和培養(yǎng)與公共治理理念相匹配的治理文化和現(xiàn)代精神任重道遠(yuǎn)。因此，對(duì)于公共治理理論所推崇的理念價(jià)值和應(yīng)用模式應(yīng)該有所取舍，有選擇有鑒別地加以應(yīng)用，并通過緩慢的文化適應(yīng)和精神改造進(jìn)行調(diào)適，最后形成具有中國(guó)特色的、與中國(guó)文化契合的公共治理文化。

(二)公民社會(huì)的培育

要實(shí)施公共治理，良好的公民意識(shí)和公民社會(huì)必不可少，“公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì),就不可能有真正的善治”[42]。公共治理理論有效彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈和政府失效的缺陷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、政府和社會(huì)之間良性互動(dòng)，運(yùn)用靈活有效的參與機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和合作機(jī)制，在多元主體建立共識(shí)、形成合作等方面成效顯著。然而，在當(dāng)代語境下，我國(guó)公民社會(huì)的成熟度比較低，公民自治意愿和自治水平還有較大提升空間，市場(chǎng)化程度還不完善，公民參與空間有限，建構(gòu)一個(gè)公共治理的空間和環(huán)境尚需時(shí)日。要實(shí)現(xiàn)公共治理能力和治理水平的現(xiàn)代化，既要學(xué)習(xí)和模仿，又要?jiǎng)?chuàng)新和調(diào)適，可以嘗試從以下幾方面進(jìn)行努力：第一，激勵(lì)參與主體。政府作為公共治理的主體，在不影響公共行政的前提下，讓渡部分公共管理職能，激勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、第三方組織和公民參與公共治理，建立治理平臺(tái)，暢通參與渠道，讓治理由一元主導(dǎo)向多元聯(lián)合轉(zhuǎn)變。特別要強(qiáng)調(diào)的是，公民的參與對(duì)治理成效影響頗大，政府在參與渠道、參與方式和參與保障等方面要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和機(jī)制安排，讓公民參與積極性得到最大范圍的發(fā)揮。第二，轉(zhuǎn)變管理方式。政府逐步放開對(duì)社會(huì)非營(yíng)利性組織的控制，在不違反法律法規(guī)的前提下，轉(zhuǎn)變管理體系，搞活運(yùn)營(yíng)機(jī)制，讓非營(yíng)利性組織有充分的成長(zhǎng)空間和實(shí)施公共治理的環(huán)境，緊密結(jié)合市場(chǎng)需求，鼓勵(lì)社會(huì)基層和公民團(tuán)體組織發(fā)展壯大，為公共治理創(chuàng)造寬松的社會(huì)氛圍。第三，建立合作領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府要積極與社會(huì)自治組織建立合作關(guān)系，“引導(dǎo)社會(huì)自治模式的形成”[43]。在行業(yè)自律、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面進(jìn)行試點(diǎn)，整合社會(huì)力量，建立合作機(jī)制，尋求合作機(jī)會(huì)，推動(dòng)政府與市民社會(huì)更好地融合，形成更加公平、富有效率、積極開放的公共治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)管控模式，提升政府公共服務(wù)水平和現(xiàn)代化服務(wù)能力。

(三)治理指標(biāo)的確定

公共治理的成效是一個(gè)復(fù)雜和系統(tǒng)的衡量工程，在有關(guān)公共治理研究中，特別是國(guó)外一些研究成果，將行為效能和規(guī)范性作為評(píng)價(jià)公共治理指標(biāo)的重要維度，績(jī)效指標(biāo)和過程指標(biāo)是其中最重要的兩大衡量?jī)?nèi)容，績(jī)效指標(biāo)反映公共治理主體在多大程度上回應(yīng)了公民需求和愿望，是對(duì)治理績(jī)效或治理產(chǎn)出的具體體現(xiàn)；過程指標(biāo)反映了公共治理主體在行為過程和制度安排上作出了多大努力，是對(duì)治理體制、治理機(jī)制和治理程序等方面進(jìn)行的測(cè)試。因此，有學(xué)者將公共治理指標(biāo)要素確定為五大類，分別設(shè)置了十個(gè)指標(biāo)，形成了一個(gè)“簡(jiǎn)單指標(biāo)體系”[44]，另外，世界銀行也綜合了不同組織和不同時(shí)段的相關(guān)數(shù)據(jù)，設(shè)置了“綜合指標(biāo)體系”[45]，這些研究成果某種程度上可以借鑒和吸收，結(jié)合我國(guó)公共治理的具體情況，可以從公共治理的決策、執(zhí)行和監(jiān)控三個(gè)維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置：第一，治理決策指標(biāo)。治理決策是治理行為的開端，可以通過“治理問題的論證”、“治理對(duì)象的預(yù)評(píng)價(jià)”、“治理主體發(fā)起與公示”來衡量，主要解決誰是治理的對(duì)象、誰是治理的主體和誰具備資格的問題；第二，治理行為指標(biāo)。治理行為是解決公共問題的關(guān)鍵，可以通過“治理財(cái)政經(jīng)費(fèi)比重”、“治理主體的職責(zé)分工”、“治理效率評(píng)價(jià)”來衡量，主要解決治理過程中人、財(cái)和成果的問題；第三，治理監(jiān)控指標(biāo)。治理監(jiān)控是治理成效的保證，可以通過“治理滿意度”、“治理目標(biāo)的達(dá)成率”、“治理的成本率” 來衡量，主要解決公共治理的公民獲得感、完成度和治理成本的問題。從以上三個(gè)維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置，覆蓋了公共治理的全過程，是比較理想和合理的安排，但應(yīng)該還有改進(jìn)和完善的空間。

五、結(jié)語

公共治理理論經(jīng)過不斷完善和發(fā)展，具備了完備的方法體系和完整的理論基礎(chǔ)，基本適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)對(duì)復(fù)雜環(huán)境和公共事務(wù)多樣化需求，結(jié)合了政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自優(yōu)勢(shì)，“已成為研究現(xiàn)代社會(huì)的占主導(dǎo)地位的分析方式”[46]，在眾多治理主體之間構(gòu)建了新型的“合作伙伴關(guān)系”[47]，實(shí)現(xiàn)了效率和公平的重構(gòu)過程，有效調(diào)合了價(jià)值理性和工具理性之間的張力。然而，也存在著一些內(nèi)在缺陷，第一，協(xié)調(diào)的困境。政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方都參與其中，理論上克服了單一主體的壟斷和無效，由于各個(gè)主體體制和機(jī)制的差別，參與主體之間的協(xié)調(diào)問題就不可避免[48]，如果制度安排和協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)水土不服的話，也容易出現(xiàn)治理混亂、協(xié)調(diào)乏力和多方劣勢(shì)疊加效應(yīng)，導(dǎo)致治理失敗。第二，責(zé)任的挑戰(zhàn)。公共治理理論強(qiáng)調(diào)“多只手的問題”[49]，要求各個(gè)參與主體發(fā)揮聯(lián)合協(xié)作的優(yōu)勢(shì)，形成治理合力和凝聚力，但是，客觀上也造成了治理行動(dòng)的責(zé)任模糊不清、互相推諉，對(duì)績(jī)效考核和利益分配形成阻礙，導(dǎo)致治理執(zhí)行阻滯和執(zhí)行碎片化。因此，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，需要揚(yáng)棄治理文化、培育公民社會(huì)和確定治理指標(biāo)，對(duì)公共治理理論進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)適，避免機(jī)械使用和運(yùn)用失當(dāng)?shù)臉O端，走出一條自身特色的公共治理之路。

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[責(zé)任編輯彭國(guó)慶]

收稿日期：2016-05-26

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào)：15AH007).

作者簡(jiǎn)介：王余生，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要從事地方政府公共服務(wù)與公共政策創(chuàng)新研究.

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3699(2016)04-0388-07