我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策、類型及問(wèn)題分析

宋利利 李艷麗 邵利鵬

摘要：特色小鎮(zhèn)被認(rèn)為是推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。隨著國(guó)家推動(dòng)特色小鎮(zhèn)政策文件的出臺(tái)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)在全國(guó)各地區(qū)受到了廣泛關(guān)注，并且在浙江等地區(qū)取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。文章對(duì)特色小鎮(zhèn)的政策內(nèi)涵進(jìn)行了總結(jié)梳理，圍繞特色小鎮(zhèn)的類型、特征進(jìn)行了歸納總結(jié)，并簡(jiǎn)要分析了我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；發(fā)展歷程；內(nèi)涵特征

特色小鎮(zhèn)建設(shè)源起浙江，在2014年杭州舉辦的云棲大會(huì)上，特色小鎮(zhèn)的概念首次被提及。特色小鎮(zhèn)建設(shè)被認(rèn)為是浙江省推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展所作出的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略舉措。2015年，浙江省政府工作報(bào)告中提到要圍繞信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融等七大產(chǎn)業(yè)，同時(shí)兼顧絲綢、黃酒等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)建設(shè)100個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。此后，浙江省陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)政策文件，從此拉開了浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的序幕；2016年7月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》的發(fā)布引發(fā)了全國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的高潮。特色小鎮(zhèn)建設(shè)在全國(guó)各地區(qū)取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，日益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，全國(guó)特色小鎮(zhèn)培育也已成為當(dāng)前各地區(qū)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

一、特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

（一）地方探索階段

2008年，全球金融危機(jī)不可避免的造成了全球產(chǎn)業(yè)投資的重創(chuàng)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨巨大的轉(zhuǎn)型壓力。2015年初，特色小鎮(zhèn)建設(shè)被寫入浙江省政府工作報(bào)告，提出要圍繞信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融等七大產(chǎn)業(yè)，同時(shí)兼顧絲綢、黃酒等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)培育100個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。 此后，圍繞特色小鎮(zhèn)的培育、創(chuàng)建、監(jiān)督和考核方面進(jìn)行積極探索，出臺(tái)了一系列的相關(guān)法規(guī)政策文件。

從表1可以看出，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策法規(guī)的出臺(tái)主要集中在2015年，浙江省分別在2015年、2016年盒2017年公布了省級(jí)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建名單，共114個(gè)，其中首批37個(gè)，第二批42個(gè)，第三批35個(gè)。

（二）全國(guó)推廣階段

2016年7月1號(hào)，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》建村[2016]147號(hào)提出到2020年，全國(guó)要培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)。這也標(biāo)志著特色小鎮(zhèn)建設(shè)在全國(guó)的全面鋪開。自2016以來(lái)，全國(guó)已經(jīng)公布兩批次的中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單，其中，首批127個(gè)于2016年10月公布，第二批276個(gè)于2017年8月公布。2017年5月，體育總局辦公廳在下發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》之后，于當(dāng)年8月公布了96個(gè)全國(guó)第一批運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目。

（三）規(guī)范推進(jìn)階段

2017年12月18日到20日期間，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京召開，此次會(huì)議中提出要“引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展”。這是特色小鎮(zhèn)一詞首次在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中亮相。同時(shí)也說(shuō)明國(guó)家高度重視特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展的方向要規(guī)范推進(jìn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的這一部署引發(fā)了國(guó)家層面對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的引導(dǎo)和規(guī)范推進(jìn)。

二、特色小鎮(zhèn)的概念和內(nèi)涵特征

（一）功能定位

特色小鎮(zhèn)的四大功能：產(chǎn)業(yè)功能、文化功能、旅游功能和居住功能。在特色小鎮(zhèn)這四大功能中，首要功能是產(chǎn)業(yè)功能，特色小鎮(zhèn)中的“特色”最早是指特色產(chǎn)業(yè)或特色環(huán)境因素，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是特色小鎮(zhèn)的核心，產(chǎn)業(yè)功能、文化功能、旅游功能“三位一體”，同時(shí)兼顧居住功能，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的融合發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)特征

浙江省發(fā)展特色小鎮(zhèn)之初，明確了特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，即將特色小鎮(zhèn)聚焦在信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，同時(shí)兼顧茶葉、絲綢、黃酒等多個(gè)歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)的“特”主要體現(xiàn)在特色產(chǎn)業(yè)或者特色資源要素，產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的靈魂和核心，特色產(chǎn)業(yè)主要依托屬地原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或者特色的資源稟賦，包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)都可以稱為特色小鎮(zhèn)發(fā)展的特色要素；或者通過(guò)企業(yè)的引入，承接產(chǎn)業(yè)溢出，培育產(chǎn)業(yè)集聚地和技術(shù)創(chuàng)新基地，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。

（三）空間尺度

特色小鎮(zhèn)源于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是一種新的產(chǎn)業(yè)空間組織形式。特色小鎮(zhèn)在行政意義上不是建制鎮(zhèn)和傳統(tǒng)意義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以是城市周邊的某塊區(qū)域，也可以是一個(gè)獨(dú)立的村莊?！墩憬∪嗣裾P(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提到了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積的空間尺度一般控制在3平方公里左右，建設(shè)面積控制在1平方公里左右。國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號(hào)）中明確典型特色小鎮(zhèn)的空間尺度在3平方公里左右（其中建設(shè)用地1平方公里左右）。因此，3平方公里（建設(shè)面積1平方公里左右）作為特色小鎮(zhèn)的空間尺度已經(jīng)明確。

三、特色小鎮(zhèn)的類型劃分

（一）根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型劃分

根據(jù)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型，可將特色小鎮(zhèn)劃分為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)型、高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、文化旅游型和運(yùn)動(dòng)休閑型四種類型，其中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)型特色小鎮(zhèn)如浙江省諸暨市襪藝小鎮(zhèn)，襪藝小鎮(zhèn)是浙江省首批省級(jí)特色小鎮(zhèn)之一。浙江省諸暨市以大唐鎮(zhèn)為中心，輻射周邊17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是全球最大的襪子生產(chǎn)基地，襪子產(chǎn)量占到世界的三分之一，具有“國(guó)家襪都”的美譽(yù)。高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展型的典型代表是浙江省云棲小鎮(zhèn)，云棲小鎮(zhèn)是杭州市計(jì)劃依托阿里巴巴云公司和轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園區(qū)，以建設(shè)云計(jì)算為核心、大數(shù)據(jù)和智能硬件產(chǎn)業(yè)為特點(diǎn)的高新技術(shù)特色小鎮(zhèn)，云棲小鎮(zhèn)因處于之江國(guó)家旅游到度假區(qū)核心，具有良好的旅游環(huán)境，依托云生態(tài)的高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，挖掘創(chuàng)意創(chuàng)新元素，將云棲小鎮(zhèn)打造為集研學(xué)旅游、智慧體驗(yàn)、時(shí)尚休閑、會(huì)議會(huì)展等功能為一體的國(guó)際化“云”產(chǎn)業(yè)主體小鎮(zhèn)。文化旅游型特色小鎮(zhèn)又被稱之為“文旅小鎮(zhèn)”，顧名思義，是以文化作為發(fā)展旅游的潛力資源，文化資源可以是自然風(fēng)光、青山綠水，也可以是人文景觀、古代遺址，同時(shí)也包括以文學(xué)、繪畫、雕塑、戲劇為主題的藝術(shù)旅游小鎮(zhèn)，典型代表如浙江的烏鎮(zhèn)。運(yùn)動(dòng)休閑型特色小鎮(zhèn)主要依托體育文化、運(yùn)動(dòng)休閑項(xiàng)目和體育賽事活動(dòng)等特色資源，將運(yùn)動(dòng)休閑與旅游、健康、養(yǎng)生等相關(guān)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，形成良性互動(dòng)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)；2017年5月，國(guó)家體育總局發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，2017年8月公布了96個(gè)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目，分布在多個(gè)省份，數(shù)量最多的是北京市、河北省、湖北省（6個(gè)），其次為山東?。?個(gè)），新疆、西藏、寧夏、青海、甘肅都有分布（1個(gè)）。

（二）根據(jù)所處區(qū)位劃分

根據(jù)所處區(qū)位將特色小鎮(zhèn)分為三種類型，分別是城市近郊區(qū)型、城市遠(yuǎn)郊區(qū)型和農(nóng)業(yè)地區(qū)型，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)中，位于農(nóng)業(yè)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)最多，占到43%；其次為大城市近郊鎮(zhèn)，占到30%；位于城市遠(yuǎn)郊的特色小鎮(zhèn)所占比例最少，為27%。其中，南方城市近郊型的特色小鎮(zhèn)的數(shù)量要多于北方，而農(nóng)業(yè)地區(qū)型的特色小鎮(zhèn)北方要多于南方。

（三）根據(jù)發(fā)展模式劃分

1.政府主導(dǎo)型

政府作為組織主體來(lái)主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。政府往往通過(guò)政策支持來(lái)推動(dòng)具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或資源稟賦的小鎮(zhèn)，通過(guò)資源挖掘或者產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)來(lái)帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，包括政府通過(guò)規(guī)劃出新的地塊空間來(lái)承接或者引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的落戶和集聚；在小鎮(zhèn)建設(shè)中，合適的融資模式對(duì)于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)尤為重要，政府作為推動(dòng)主體，必須有必要的投入，主要體現(xiàn)在土地的一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。浙江省余杭?jí)粝胄℃?zhèn)，在阿里巴巴的依托下，在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)熱潮的推動(dòng)下，政府通過(guò)新規(guī)劃出一塊地來(lái)承接阿里人才和產(chǎn)業(yè)溢出，打造一個(gè)低成本的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)。

2.企業(yè)主導(dǎo)型

特色小鎮(zhèn)的投資運(yùn)營(yíng)由企業(yè)來(lái)主導(dǎo)，也就是說(shuō)企業(yè)作為特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)主體。在文旅小鎮(zhèn)的建設(shè)中，這種模式比較常見。文旅小鎮(zhèn)以傳統(tǒng)地產(chǎn)商、專業(yè)投資人或者跨專業(yè)的旅游投資人為主體，以文化旅游融合為依托，對(duì)屬地特色自然資源、人文資源、產(chǎn)業(yè)資源等關(guān)聯(lián)性資源進(jìn)行一體化的深度整合，建立文化、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)有機(jī)集合的空間體系。由于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目投入高，周期長(zhǎng)、收益預(yù)期難，純市場(chǎng)化的企業(yè)投資往往需要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.產(chǎn)學(xué)研結(jié)合型

產(chǎn)學(xué)研結(jié)合型就是將科研、教育與生產(chǎn)的不同社會(huì)分工在功能與資源優(yōu)勢(shì)上進(jìn)行協(xié)同和集成化，實(shí)現(xiàn)技術(shù)的創(chuàng)新，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)、學(xué)校、科研結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，形成強(qiáng)大的研究、開發(fā)和生產(chǎn)與一體的運(yùn)作體系。2017年，西北農(nóng)業(yè)大學(xué)聯(lián)合西安市西咸新區(qū)灃西新城、西安科為航天科技集團(tuán)共同建設(shè)“翱翔小鎮(zhèn)”，該小鎮(zhèn)以“空、天、地、?！睙o(wú)人系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集為核心，以科教產(chǎn)融創(chuàng)新為目標(biāo)，突出產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，被列入山西省2018年政府工作報(bào)告。

四、我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）特色小鎮(zhèn)缺乏科學(xué)規(guī)劃，特色不鮮明

特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前在各地如火如荼，浙江省在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中先行先試，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也出臺(tái)了諸多法規(guī)規(guī)章來(lái)規(guī)范和完善特色小鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)于其他省份和地區(qū)而言，特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前仍然處于探索起步階段，“一哄而上”的現(xiàn)象仍然存在。全國(guó)已經(jīng)公布了二批特色小鎮(zhèn)建設(shè)名單，各地比拼特色小鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量，追求各類政策的轟動(dòng)效應(yīng)，但是由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，自然條件或者比較優(yōu)勢(shì)不夠明顯，導(dǎo)致大量的特色小鎮(zhèn)并不“特”，個(gè)別開發(fā)商借助特色小鎮(zhèn)建設(shè)的東風(fēng)變相房地產(chǎn)開發(fā)盈利，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)在建設(shè)數(shù)量上日漸增多，質(zhì)量卻不斷下滑。

（二）運(yùn)營(yíng)主體錯(cuò)位，融資難度大，風(fēng)險(xiǎn)高

特色小鎮(zhèn)建設(shè)包括土地的一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共配套服務(wù)的建設(shè)等，項(xiàng)目投資巨大，小鎮(zhèn)建設(shè)投資額在幾十億甚至上百億。由于資金回收速度慢，周期長(zhǎng)，不同運(yùn)營(yíng)主體基于不同的目的在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中承擔(dān)不同的角色，特別是政府主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，由于企業(yè)缺乏盈利模式、收益周期和風(fēng)險(xiǎn)把控的不可預(yù)期，投資熱情較低，融資難度大。政府在面臨融資難的情形下，大包大攬，過(guò)度舉債，無(wú)形加重了政府的債務(wù)分險(xiǎn)，增加了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的難度和質(zhì)量。

（三）缺乏完善的后期保障和考核機(jī)制

除了浙江出臺(tái)了特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建導(dǎo)則和評(píng)定規(guī)范外，其他省份和地區(qū)在特色小鎮(zhèn)的政策制定上主要集中在項(xiàng)目申報(bào)和資金扶持措施等方面，缺乏完善的后期保障和考核機(jī)制，對(duì)于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)條件沒(méi)有確立可操作的門檻，融資管理體制和后期風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制都缺乏完善的制度保障，特色小鎮(zhèn)建設(shè)后如何去考核，缺少原則性的政策約束，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)無(wú)法后期運(yùn)營(yíng)，或者由于資金問(wèn)題停滯，甚至出現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建成后破壞了原有的特色資源，生態(tài)和自然景觀遭到破壞，無(wú)法建立責(zé)任機(jī)制，容易導(dǎo)致項(xiàng)目快速上馬后期爛尾的情況。

（作者單位：河南科技學(xué)院園藝園林學(xué)院）

作者簡(jiǎn)介：宋利利，1982年生，女，博士，講師，研究方向：小城鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)、土地利用規(guī)劃。

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