因素法分配財(cái)政資金在建立扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)機(jī)制中的運(yùn)用

馬國(guó)星 武晨輝 王宇佳

（山西大學(xué)，山西 太原 030000）

一、當(dāng)前扶貧工作在項(xiàng)目精準(zhǔn)方面出現(xiàn)的困局

習(xí)總書記對(duì)扶貧工作提出的四個(gè)精準(zhǔn)：精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核。關(guān)于第一個(gè)精準(zhǔn)，現(xiàn)在各縣建檔立卡貧困人口的資料已經(jīng)比較完善，都在集中力量進(jìn)行后三個(gè)方面工作。而要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，切入點(diǎn)就是精準(zhǔn)地選擇扶貧項(xiàng)目。當(dāng)前，在扶貧項(xiàng)目的選定方面存在一定困局。

困局一：跑步前進(jìn)（跑“部”“前”進(jìn)）現(xiàn)象還一定程度存在。跑“部”“前”進(jìn)是指過去一些地方密集在北京設(shè)立辦事處，以利于向國(guó)家部委申請(qǐng)項(xiàng)目和資金，形容一種不正常爭(zhēng)取項(xiàng)目資金方式。一般的貧困縣，扶貧格局基本是財(cái)政部門管資金，扶貧部門管項(xiàng)目，職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)施項(xiàng)目，脫貧領(lǐng)導(dǎo)組抓協(xié)調(diào)。受過去跑“部”“錢”進(jìn)做法影響，部分村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或職能部門還會(huì)向扶貧、財(cái)政、發(fā)改等職能部門通過一些非正常的途徑爭(zhēng)取項(xiàng)目，這有可能會(huì)引發(fā)不正之風(fēng)問題。

困局二：領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策。有的領(lǐng)導(dǎo)僅通過一次調(diào)研就提出扶貧項(xiàng)目安排要求，至于群眾是否認(rèn)可置于腦后。群眾對(duì)“拍腦袋決策、拍胸脯保證”現(xiàn)象十分反感。

困局三：多頭申報(bào)。由于縣級(jí)各部門存在職能交錯(cuò)，比如打井，不僅水利局有這方面項(xiàng)目，縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、移民辦、扶貧辦、發(fā)改局等部門都可以安排這方面的項(xiàng)目。一部分村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，抱著試試看的心態(tài)把相同的資金申請(qǐng)報(bào)告送往不同部門，往往造成項(xiàng)目重復(fù)安排。

困局四：項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。對(duì)縣級(jí)層面的扶貧工作，上級(jí)各類檢查、督導(dǎo)比較頻繁，通過了解各類監(jiān)察督導(dǎo)提出的問題，在管理角度較為普遍就是扶貧項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，扶貧成效難以顯現(xiàn)。項(xiàng)目進(jìn)展慢的原因是多方面的，但關(guān)鍵原因是項(xiàng)目安排遲緩和項(xiàng)目不符合實(shí)際甚至無法實(shí)施。

困局五：資金撥付緩慢。財(cái)政部門撥付資金一般是按項(xiàng)目中標(biāo)合同的金額撥付資金，項(xiàng)目進(jìn)展慢導(dǎo)致財(cái)政資金遲遲難以撥付；另一方面，項(xiàng)目責(zé)任單位需要根據(jù)合同或?qū)徲?jì)結(jié)果撥付資金，造成扶貧資金在項(xiàng)目單位形成二次滯留（也就是常說的資金在賬上睡覺，不能發(fā)揮作用），不能按照規(guī)定的時(shí)間形成實(shí)際支出。

二、項(xiàng)目不精準(zhǔn)的原因和后果

（一）原因分析

1.經(jīng)驗(yàn)不足。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，對(duì)貧困縣而言，中央財(cái)力下傾和項(xiàng)目決定權(quán)下放后，貧困縣從未遇如此龐大的資金規(guī)模（平均每個(gè)縣都有2億元以上的資金）和項(xiàng)目安排任務(wù)（平均項(xiàng)目在200個(gè)以上），經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏有效的機(jī)制。

2.思維陳舊。地方主要領(lǐng)導(dǎo)思維尚未完全轉(zhuǎn)變，（過分看重權(quán)力），舍不得放下“資金”和“項(xiàng)目”這兩個(gè)指揮棒，不愿意給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組或職能部門放權(quán)，調(diào)動(dòng)不起基層的積極性。項(xiàng)目失去基層群眾的充分參與，很難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)。

3.配合不力。職能部門缺乏全局觀念，過分強(qiáng)調(diào)部門利益，導(dǎo)致各掃門前雪，在扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)性方面考慮不周全，沒有形成整體合力。

4.活力不足。扶貧一線的干部每天要應(yīng)對(duì)各類檢查、督導(dǎo)，頭緒多（如要面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)視察、駐村督查、審計(jì)檢查、人大督導(dǎo)、政協(xié)督辦、紀(jì)檢調(diào)查、民主黨派調(diào)研、組織巡察等等），精力上無暇顧及項(xiàng)目安排，部分干部思想上有不愿擔(dān)當(dāng)?shù)奈冯y情緒。

（二）扶貧項(xiàng)目不精準(zhǔn)的后果

1.效益不好，群眾滿意度不高。比如村邊修一條路，解決了村與村之間路網(wǎng)的連接問題，但是群眾最關(guān)切的是進(jìn)村入戶的路。

2.項(xiàng)目不切實(shí)際，實(shí)施中困難重重。比如玉露香梨這一產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，盡管這種水果口味非常好，但是不耐儲(chǔ)藏、運(yùn)輸，前景不被看好，群眾意愿不強(qiáng)。

3.項(xiàng)目布局不合理，造成資金浪費(fèi)。比如某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有14各村，每個(gè)村都是貧困村，各個(gè)村都申報(bào)要建設(shè)果品交易大棚和冷庫(kù)，造成資源和資金的浪費(fèi)。其實(shí)相鄰的幾個(gè)村可共用一個(gè)交易大棚和冷庫(kù)，可以資源共享。

4.缺乏有效項(xiàng)目確立機(jī)制。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后，項(xiàng)目推進(jìn)慢，資金撥付速度慢。

5.駐村幫扶工作隊(duì)和基層干部面臨追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。在縣一級(jí)，扶貧管理工作主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是駐村幫扶，一個(gè)是項(xiàng)目推進(jìn)。駐村幫扶更體現(xiàn)政治責(zé)任和人為情懷，幫扶隊(duì)員經(jīng)常要走村串戶，了解民情，拉近干部與群眾的距離。項(xiàng)目推進(jìn)主要依靠是依靠經(jīng)濟(jì)手段，改變貧困村的生產(chǎn)生活條件。這兩個(gè)方面相互交融，相互促進(jìn)。扶貧考核非常嚴(yán)格，因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目績(jī)效不高帶來責(zé)任追究案例不勝枚舉。

對(duì)老百姓和貧困戶而言，最期盼的還是經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠和生活方面的改善，如果某一個(gè)項(xiàng)目能夠給貧困戶帶來持續(xù)的股息分紅或者工資性收入，貧困戶何樂而不為呢！所以扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)非常重要。作為政府部門或者幫扶工作隊(duì)而言，更對(duì)項(xiàng)目精準(zhǔn)寄予厚望，希望通過項(xiàng)目帶動(dòng)貧困戶持續(xù)的增收，實(shí)現(xiàn)扶真貧、真扶貧。

三、解決項(xiàng)目精準(zhǔn)問題的方法途徑

（一）項(xiàng)目精準(zhǔn)的體現(xiàn)

第一，項(xiàng)目針對(duì)性明確。也就是這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施主要要解決哪幾個(gè)貧困村或者貧困戶的哪些方面的問題。

第二，效益目標(biāo)明確。項(xiàng)目實(shí)施后，社會(huì)效益明顯，經(jīng)濟(jì)效益可以實(shí)現(xiàn)量化。

第三，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間明確。如立項(xiàng)時(shí)間、評(píng)審時(shí)間、招標(biāo)時(shí)間、啟動(dòng)時(shí)間、驗(yàn)收時(shí)間、審計(jì)時(shí)間、工程款結(jié)算時(shí)間等都應(yīng)該明確。

第四，責(zé)任明確。項(xiàng)目由誰實(shí)施、由誰審批、由誰監(jiān)管、由誰維護(hù)等等都應(yīng)當(dāng)明確。

第五，項(xiàng)目設(shè)計(jì)或者方案切實(shí)可行。資金有著落，符合整體規(guī)劃，預(yù)期目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）解決項(xiàng)目精準(zhǔn)問題的基礎(chǔ)性工作——因素法分配財(cái)力

因素法分配財(cái)政扶貧資金的必要性。因素法分配扶貧資金，是根據(jù)縣級(jí)扶貧總財(cái)力、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況以及脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃分配資金的方式，其必要性如下：第一，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的需要。采用因素法分配資金有利于調(diào)動(dòng)基層積極性。第二，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。防范風(fēng)險(xiǎn)、脫貧攻堅(jiān)和環(huán)保治理是黨的十九大確定的三大重點(diǎn)戰(zhàn)役。因素法分配財(cái)力，堅(jiān)持量入為出，可以有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的需要。劃定財(cái)力范圍，能夠使基層集中精力、集中時(shí)間，及早謀劃群眾最迫切需要的項(xiàng)目，使扶貧項(xiàng)目達(dá)到精準(zhǔn)。

（三）因素法分配財(cái)政扶貧資金模型

我們提出因素法分配資金，即按鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況分配資金。就是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確：有多少錢辦多少事。

1.劃分財(cái)力。我們把一個(gè)縣的扶貧總財(cái)力分為兩部分，把60%左右（各地可根據(jù)具體情況確定占比）分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)留總額，用H表示，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在此財(cái)力范圍內(nèi)申報(bào)項(xiàng)目；另一部分由縣統(tǒng)籌安排，用于全局性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（如交通項(xiàng)目）或其他重點(diǎn)項(xiàng)目。前一部分是為了激發(fā)基層活力，后一部分是為了強(qiáng)化政府的宏觀指導(dǎo)。

2.設(shè)立相關(guān)系數(shù)。第一，設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模系數(shù)”（用A表示）：1+（該鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口數(shù)/全縣農(nóng)業(yè)人口數(shù)）；第二，設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然條件系數(shù)”（用 B 表示）：全縣共分三個(gè)等次（假設(shè)）：1；1.2；1.4。其中 1適合條件一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；1.2適合偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；1.4適合偏遠(yuǎn)而且耕地等自然條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；第三，設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困系數(shù)”（用C表示）：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口/全縣總貧困人口。

3.設(shè)置公式。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)分配資金額度用D表示，其和上述三個(gè)系數(shù)正相關(guān)，即D=H*A*B*C

如：某縣農(nóng)業(yè)總?cè)丝?0萬人，貧困人口30000人，其中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口2萬人，貧困人口3000人，全縣扶貧總財(cái)力20000萬元，假設(shè)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然條件系數(shù)1.4，那么公式中

H=20000*0.6=12000（萬元）

A=1+（2/20）=1.1

C=3000/30000=0.1

D=H*A*B*C=12000*1.1*1.4*0.1=1848(萬元)

在1848萬元資金限額內(nèi)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)審慎選擇扶貧項(xiàng)目，有利于提高項(xiàng)目的精準(zhǔn)性。

（四）因素法分配財(cái)政扶貧資金的拓展運(yùn)用

上述因素法分配實(shí)際上是針對(duì)一個(gè)特定區(qū)域即某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果細(xì)分至不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，就可以根據(jù)全縣脫貧總體規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等等工作目標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化財(cái)力分配。例如，上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力為1848萬元，根據(jù)總體規(guī)劃，如果全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧投入要達(dá)到總投入30%的要求，那么該鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的項(xiàng)目資金應(yīng)該達(dá)到1848*30%=554.4萬元。以此類推，其他產(chǎn)業(yè)方面的投入都可以測(cè)算出來。這樣，匯總以后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容將會(huì)高度吻合扶貧總體規(guī)劃，所需資金得到足額保障，最主要的是扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性得到保證。

四、項(xiàng)目的預(yù)期效益

當(dāng)前縣一級(jí)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨。扶貧辦（或其他扶貧牽頭部門）作為脫貧攻堅(jiān)總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)從以前具體實(shí)施項(xiàng)目的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝У墓芾碚?。運(yùn)用上述模型，加之其它配套舉措，各級(jí)、各部門都能做到有的放矢。

第一，提高扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)性。有利于發(fā)揮扶貧資金使用效益，避免許多無效勞動(dòng)。

第二，提高牽頭抓總的引領(lǐng)力。有利于增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)牽頭部門的組織協(xié)調(diào)能力和工作效率。

第三，提高扶貧工作凝聚力。有利于把政府的宏觀指導(dǎo)與激發(fā)基層內(nèi)生動(dòng)力相融合，形成上下一盤棋的扶貧格局。

五、項(xiàng)目的配套措施

因素法分配財(cái)政資金對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目精準(zhǔn)起關(guān)鍵作用，但不是萬能的，必須再配合其他舉措。

（一）按程序申報(bào)制度

項(xiàng)目申報(bào)由下到上：分為村民討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、縣職能部門審核、縣扶貧辦匯總審定、縣脫貧領(lǐng)導(dǎo)組會(huì)議審批五個(gè)環(huán)節(jié)。其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是職能部門審核：這是本著專業(yè)的人做專業(yè)的事的原則，水利項(xiàng)目由水利局審核，綠化項(xiàng)目由林業(yè)局審核等等，能有效杜絕重復(fù)和盲目申報(bào)問題。

（二）上下聯(lián)動(dòng)制度

一是保證信息暢通，諸如貧困村、貧困戶、貧困人口、脫貧規(guī)劃、政策要求等信息資料在各部門之間實(shí)現(xiàn)共享，便于精準(zhǔn)施策；二是對(duì)社保補(bǔ)助、教育資助等涉及范圍廣的扶貧項(xiàng)目，需要上下合力澄清基本數(shù)據(jù)，統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一補(bǔ)助方式；三是交通、環(huán)保治理等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要縣里統(tǒng)一實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合；四是扶貧辦要根據(jù)反饋信息對(duì)扶貧項(xiàng)目庫(kù)及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使資金分配更加合理，項(xiàng)目?jī)?nèi)容更加精準(zhǔn)。

（三）集體研判制度

對(duì)扶貧項(xiàng)目在層層把關(guān)的基礎(chǔ)上實(shí)行民主議事和集體研究決策，防止扶貧項(xiàng)目一言堂。對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展中遇到的問題，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，使項(xiàng)目早日竣工，使扶貧資金早日發(fā)揮應(yīng)有效益。

（四）六項(xiàng)基礎(chǔ)工作

落實(shí)上述三項(xiàng)制度，具體要做好以下六項(xiàng)基礎(chǔ)工作：

1.科學(xué)測(cè)算財(cái)力。應(yīng)在當(dāng)年11月份開始測(cè)算下年扶貧資金總額，最遲在次年2月份完成項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。

2.依據(jù)財(cái)力規(guī)劃。根據(jù)全縣脫貧任務(wù)和扶貧資金總額，合理劃分各類產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的扶貧資金規(guī)模。

3.按照規(guī)劃布局。把扶貧項(xiàng)目按職能部門細(xì)化，測(cè)算安排給水利、林業(yè)、文化、教育等領(lǐng)域的扶貧資金額度，這也將成各部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行篩選審核的依據(jù)。

4.適度劃分權(quán)重。就是要根據(jù)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困程度、區(qū)位、面積、人口規(guī)模等合理確定資金傾斜系數(shù)（傾斜力度）。

5.集體研究項(xiàng)目。就是防止扶貧項(xiàng)目一言堂，激發(fā)村民民主議事，倡導(dǎo)集體研究決策，防止扶貧項(xiàng)目選定當(dāng)中的不正之風(fēng)。

6.夯實(shí)扶貧項(xiàng)目。首先通過扶貧項(xiàng)目自下而上層層把關(guān)，保證扶貧項(xiàng)目真正是群眾之所需，確保其效益最大化；其次是所有進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的扶貧項(xiàng)目都得經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)和財(cái)政投資評(píng)審，夯實(shí)資金需求，便于全縣項(xiàng)目統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)籌安排資金。

六、項(xiàng)目精準(zhǔn)機(jī)制的意義

上述機(jī)制的建立，對(duì)貧困縣有以下作用：第一，決策層可以有的放矢，在項(xiàng)目安排方面做到心中有數(shù)；第二，扶貧資金主要通過因素法分配，有利于凈化社會(huì)風(fēng)氣；第三，可以節(jié)省時(shí)間和精力，提高脫貧工作效率；第四，實(shí)現(xiàn)縣域脫貧攻堅(jiān)一盤棋格局；第五，有利于提高扶貧資金使用效益；第六，可以充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部和群眾的積極性。

一筆5000元的扶助資金，圓了一個(gè)貧困大學(xué)生的入學(xué)夢(mèng)想；一個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園建設(shè)項(xiàng)目，讓農(nóng)村孩子一入學(xué)就基本可以和城里孩子站在同一起跑線；一個(gè)旅游開發(fā)項(xiàng)目，帶動(dòng)貧困戶開起農(nóng)家樂，當(dāng)年就擺脫貧窮。項(xiàng)目建設(shè)與老百姓的生活息息相關(guān)。習(xí)總書記講過，“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，我們要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、村集體經(jīng)發(fā)展中等工作中進(jìn)一步健全項(xiàng)目精準(zhǔn)機(jī)制，讓項(xiàng)目發(fā)揮最大效益，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，為建設(shè)美麗中國(guó)做出新一代大學(xué)生應(yīng)有的貢獻(xiàn)！