綠色發(fā)展理念下政府責任探析

摘要：綠色發(fā)展理念要求以恢復和改善環(huán)境為經(jīng)濟增長點，為解決當前環(huán)境問題提供了方向。而政府購買環(huán)境服務基于其公益性與經(jīng)濟性，將綠色發(fā)展理念恰到好處地體現(xiàn)出來。但是，在政府購買環(huán)境服務中，由于該法律關系主體不僅僅政府與環(huán)境服務提供商，還有潛在的行政相關人，即社會公眾。因此，政府既需要承擔政府的環(huán)境責任，還須承擔行政協(xié)議責任。

關鍵詞：綠色發(fā)展理念；政府購買環(huán)境服務；政府環(huán)境責任；行政協(xié)議責任

2015年10月，習近平同志在黨的十八屆五中全會上提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，其中綠色發(fā)展理念已經(jīng)成為建設中國當代法治社會的主要理念之一。當前社會下，環(huán)境問題已經(jīng)成為亟待解決的熱門問題，例如霧霾問題。綠色發(fā)展理念的提出是為法治政府解決環(huán)境問題確定了方向，而其中的政府購買環(huán)境服務即是解決機制之一。

一、綠色發(fā)展理念含義

結合對于2015年新修訂實施的《環(huán)境保護法》第一條的理解，綠色發(fā)展理念即是以保障社會公眾的健康為本質(zhì)目的，將建設生態(tài)文明以及促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為主要目標，提倡將社會經(jīng)濟建設與環(huán)境保護相結合的發(fā)展方式，實現(xiàn)社會的全方位發(fā)展、清潔節(jié)約式發(fā)展、低碳環(huán)保式發(fā)展。傳統(tǒng)理念中的可持續(xù)發(fā)展只是將社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設相結合，但是并沒有體現(xiàn)出誰的地位更加重要，這也就造成了在實際生活中社會經(jīng)濟的發(fā)展與生態(tài)文明的建設相脫節(jié)，社會的經(jīng)濟在不斷快速發(fā)展，而環(huán)境保護問題卻變得愈加嚴重。習近平同志在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@句話反映了社會的經(jīng)濟發(fā)展應當以環(huán)境保護為本質(zhì)前提，只有擁有了綠水青山，金山銀山才能得到保證。因此，我們不能以傳統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展觀來協(xié)調(diào)環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展，應當尋求一種更新的、以環(huán)境保護為優(yōu)先考量的綠色發(fā)展理念。

二、政府購買環(huán)境服務

綠色發(fā)展理念，要求正確理解和處理環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展兩者之間的關系，將保護環(huán)境作為社會經(jīng)濟發(fā)展的前提，社會經(jīng)濟的增長應當依賴于生態(tài)文明的建設。對于此，當前政府必須針對現(xiàn)存的環(huán)境問題，根據(jù)綠色發(fā)展理念提出解決方案。傳統(tǒng)的解決方案即是政府直接采取補救措施，進行環(huán)境治理，但是收效甚微。例如，在江蘇省東?？h，在政府購買農(nóng)村環(huán)境保潔服務之前，傳統(tǒng)保潔工作，盡管縣鄉(xiāng)兩級投入大量財力，但是經(jīng)常收不到預期效果。對此，財政部在2014年出臺了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，明確將環(huán)境服務放在第三類的政府向社會公眾提供的公共服務中。因此，在綠色發(fā)展理念下，將環(huán)境保護作為社會經(jīng)濟發(fā)展的前提，政府購買環(huán)境服務即成為當前政府治理環(huán)境問題的重要措施之一。

（一）政府購買環(huán)境服務的內(nèi)容

環(huán)境服務在廣義上而言，是指基于當前的環(huán)境需求，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境均衡，為進行環(huán)境保護而進行采取措施的系統(tǒng)服務。但是，這種環(huán)境服務根據(jù)主體的不同分為兩種：民事環(huán)境服務和行政環(huán)境服務。民事環(huán)境服務主要針對環(huán)境服務提供商為企業(yè)等民事主體提供的服務，而行政環(huán)境服務的主體是指環(huán)境服務提供商與行政主體。而政府購買環(huán)境服務中的環(huán)境服務僅指狹義上的環(huán)境服務，即行政環(huán)境服務。在2013年，財政部印發(fā)了《政府采購品目分類目錄》，其中環(huán)境服務包括：城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務、水污染治理服務、空氣污染治理服務、噪音污染治理服務、危險廢物治理服務、其他無害固體廢物處理服務、其他環(huán)境治理服務。通過參照2014年12月財政部出臺的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中第2條對于政府購買服務的定義，政府購買環(huán)境服務，是利用市場經(jīng)濟的作用，政府按照相關程序，將需要由其開展的環(huán)境服務事項，提供給具備條件的社會組織，由其承擔并且政府根據(jù)購買服務合同達成的約定向其支付一定費用。

（二）政府購買環(huán)境服務的特征

公益性。政府的權力來源于人民權力的讓渡，盡管政府的職能是管理社會、維持社會秩序，但是其必須服務于社會、服務于人民。因此，政府的行政行為在理論上必須具有公益性。當然，從某種意義上說，因為國家這個詞具有共同體的意義，而政府是代表國家管理社會，行使人民讓渡的權力，故政府及其行為具有公共性這個性質(zhì)。但是，這里的公共性與公益性卻略有不同。公益性代表著政府及其行政行為能夠為社會公眾帶來一定利益，但是公共性僅僅預示著政府其行為的影響對象為社會公眾甚至是某類社會群體，其是否能夠使該群體受益，并未可知。而政府購買環(huán)境服務是為了滿足社會公眾對于生態(tài)環(huán)境的需求，而與社會組織簽訂政府購買環(huán)境服務合同，通過該措施來保障社會公眾對于環(huán)境的合法權益。對此，政府購買環(huán)境服務在性質(zhì)上必須具有公益性，而不是僅僅具有公共性。

主體相對平等性。政府購買環(huán)境服務并不是民事法律關系，而是行政法律關系，因為其主體為政府等行政機關與社會組織。在行政法律關系中，行政主體，即政府等行政機關，居于主導支配地位，能夠行使行政管理職權。因此，在傳統(tǒng)的行政法律關系中，行政主體與行政相對人在地位上具有絕對的不平等性。但是，政府購買環(huán)境服務中的行政法律關系又與傳統(tǒng)行政法律關系相區(qū)別。其是政府通過簽訂合同，與行政相對人即環(huán)境服務提供商確定雙方的權利義務，從而對環(huán)境進行治理。根據(jù)在最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的第14條，對于政府購買環(huán)境服務合同，可以適用《合同法》。而根據(jù)《合同法》的基本原則，合同當事人的法律主體地位平等。因此，政府等行政機關在履行、變更、解除行政協(xié)議上與環(huán)境服務提供商等社會組織的法律地位平等。但是在之前的司法解釋中的第15條第3款，其中的被告指的是行政機關，因而當面臨社會公共利益問題時，可以考慮暫時放棄該社會組織的主體平等權益，行政機關可以單方變更、解除該行政協(xié)議，不過，行政機關需要給予一定補償。

三、政府責任

在政府購買環(huán)境服務中，該法律關系主體直接表明僅僅只有政府等行政機關與環(huán)境服務提供商，但是潛在的、涉及其環(huán)境權益的還有社會公眾。對此，此處的政府責任主要分為兩個部分：政府環(huán)境責任與行政協(xié)議責任。

（一）政府環(huán)境責任

按照社會契約理論，公民與政府之間存在著代理關系，即公民委托授權政府管理社會，在公民的合法權益受到損害時，政府須采取措施來進行保障。因此，在當前社會出現(xiàn)的環(huán)境問題中，政府須承擔責任，采取一定的措施保障公民的環(huán)境權益，即政府環(huán)境責任。政府環(huán)境責任是指在保護環(huán)境問題上，由法律法規(guī)等規(guī)范性文件所規(guī)定的政府等行政機關的義務以及權力（簡稱為政府第一性環(huán)境責任），另外還有因政府等行政機關違反上述法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定而所需承擔的法律責任（簡稱政府第二性環(huán)境責任）。在政府購買環(huán)境服務中，政府第一性環(huán)境責任主要包括審查責任、監(jiān)督責任、信息公開責任；而政府第二性環(huán)境責任主要是針對環(huán)境法、刑法等關于行政機關以及其工作人員的責任，如環(huán)境法第68條。

審查責任。綠色發(fā)展理念要求以恢復和改善環(huán)境質(zhì)量為經(jīng)濟增長點，那么政府在購買環(huán)境服務的初期階段，其審查責任必不可少。在政府等行政機關與環(huán)境服務提供商簽訂購買環(huán)境服務合同之前招標，須對環(huán)境服務提供商進行資格審查，如是否具有相關的行政許可，是否存在違法等不良記錄，是否能夠提供環(huán)境服務的專業(yè)人員，是否具由相關的資金和技術支持等等。

監(jiān)督責任。在簽訂購買環(huán)境服務協(xié)議之后，政府等行政機關并不能放棄對環(huán)境服務提供商的監(jiān)管，這不僅僅是基于行政協(xié)議對行政相對人加以監(jiān)督，更是考慮到社會公眾的環(huán)境權益。因此，在政府購買環(huán)境服務中，政府等行政機關的監(jiān)督責任更是重中之重。對于政府的監(jiān)督責任，可以通過以下三種制度加以實現(xiàn)。第一，定期的信息報告制度。信息報告制度是政府等行政機關對環(huán)境服務提供商監(jiān)督的前提，可以通過制定地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件或者直接在行政協(xié)議中加以明確。政府等行政機關根據(jù)環(huán)境服務提供商提交的信息報告監(jiān)督其環(huán)境服務，從而保障環(huán)境治理質(zhì)量。第二，實地巡查制度。實地巡查制度相較于前面所述的信息報告制度而言，由于其是政府等行政機關到實地進行考察，更為主動地體現(xiàn)了政府等行政機關的監(jiān)督職能。第三，績效評估制度。政府等行政機關通過前述的信息報告制度以及實地巡查制度，達到對政府購買環(huán)境服務的履行情況、環(huán)境治理質(zhì)量等過程的評估。

（二）行政協(xié)議責任

政府購買環(huán)境服務中，直接的法律關系主體就是政府等行政機關與環(huán)境服務提供商。根據(jù)《行政訴訟法》第78條規(guī)定，參照《合同法》的相關內(nèi)容，將政府等行政機關在該行政協(xié)議中的責任歸結為兩種：違約責任與補償責任。但是，在政府等行政主體承擔違約責任與補償責任之前，該行政協(xié)議必須是合法有效的。根據(jù)《行政訴訟法》第75條、《合同法》相關內(nèi)容，政府購買環(huán)境服務中的行政協(xié)議無效情形主要包括：相關政府等行政機關不具有相應的行政主體資格；政府購買環(huán)境服務的內(nèi)容客觀上不可能實施；政府購買環(huán)境服務的實施將導致犯罪或者嚴重違法；在政府購買環(huán)境服務中的行政協(xié)議內(nèi)容明顯違背公序良俗；政府購買環(huán)境服務的實施將嚴重損害公共利益或者他人合法權益；其他重大且明顯違法的情形等等。

違約責任。由于這里僅討論政府等行政主體在違約時所應承擔的責任，并且在《行政訴訟法》中并沒有關于行政相對人違約責任的規(guī)定。由此該違約責任僅指行政主體單方面的違約，是指政府等行政機關作為政府購買環(huán)境服務中的行政協(xié)議一方當事人，不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，所應承擔法律上的責任。參照民事合同，雙方可以意思自治，在法律范圍內(nèi)自由約定權利義務、違約責任的承擔形式、內(nèi)容、范圍、幅度、免責情形等。在沒有約定或者約定無效的情況下，根據(jù)《行政訴訟法》第78條，行政主體承擔違約責任的法定方式包括：繼續(xù)履行、采取補救措施以及賠償損失。

補償責任。文章在前面部分已經(jīng)闡述了政府采購服務中行政協(xié)議主體地位的相對平等性，行政協(xié)議主體地位既具有平等，也具有不平等性。其不平等性體現(xiàn)在行政主體在考慮到公共利益或其他法定理由時，可以單方解除或者變更行政協(xié)議。但是，在此種情況下，若行政相對人的合法權益受到損害，可以要求行政主體給予適當補償。對此，根據(jù)《行政訴訟法》第78條第2款以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第15條第3款規(guī)定，行政主體因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議給行政相對人造成損失的，須承擔補償責任。

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作者簡介：

李保?。?993- ），男，南京財經(jīng)大學，憲法學與行政法學研究生。