論事業(yè)單位如何加強預算管理工作

溫翠云

【摘要】隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，事業(yè)單位預算管理模式已經(jīng)不適用于現(xiàn)化化市場經(jīng)濟體制。黨的十九大報告提出，要建立全面規(guī)范的預算制度，實施績效管理，對新時代事業(yè)單位預算管理提出新的更高要求。事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀制約著事業(yè)單位的發(fā)展。目前事業(yè)單位預算管理主要存在管理意識不夠、預算編制前期調研不足、內部控制制度不健全、績效目標不明確和財務人員專業(yè)素質不高等五個方面的問題，這就要采取相應措施加強事業(yè)單位預算管理工作。針對事業(yè)單位在預算管理中普遍存在的以上問題，本文認為單位須按財政預算管理要求，結合自身事業(yè)發(fā)展需求，主要從提高全員預算管理意識，預算編制前充分調研論證，建立健全內部控制制度和加強預算執(zhí)行約束力，推進預算績效管理和完善考評機制，提高財務人員專業(yè)素質和財務管理能力等五個方面采取對策，以加強事業(yè)單位預算管理，旨在規(guī)范財務行為、防范財務風險、實現(xiàn)有效監(jiān)督，強化預決算公開透明，接受有效監(jiān)督和約束，將財政資金發(fā)揮最大效用，推動事業(yè)單位各項工作健康持續(xù)發(fā)展。

【關鍵詞】事業(yè)單位 預算管理 內部控制 預算執(zhí)行 績效管理

事業(yè)單位預算管理主要是事業(yè)單位為實現(xiàn)其管理目標，利用預算編制、預算執(zhí)行和預算考核等手段而進行的相關財務活動。事業(yè)單位不同于企業(yè)單位，其資金來源主要依靠財政撥款。由于我國事業(yè)單位受計劃經(jīng)濟體制的影響，預算管理較為粗放，規(guī)劃不是很合理。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，事業(yè)單位預算已經(jīng)不適用于現(xiàn)化化市場經(jīng)濟體制下的預算管理模式。單位預算管理意識不強，內部控制制度不健全，績效目標不明確等問題，制約著事業(yè)單位的發(fā)展。實施科學合理的預算管理能夠調動單位員工積極性，規(guī)范財務行為，防范財務風險，使財政資金發(fā)揮最大效益，有效實現(xiàn)公共資源合理配置，避免資金浪費。黨的十九大報告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，對新時代事業(yè)單位預算管理提出新的更高要求，為全面推進事業(yè)單位預算管理提供導向。

一、事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀及存在的問題

（一）單位全員預算管理意識不夠，預算管理作用無法充分發(fā)揮

事業(yè)單位資金來源主要是財政撥款，尤其是全額撥款事業(yè)單位，渠道單一，限制了社會資金的融入，造成事業(yè)單位缺乏應有的積極性、自主性與獨立性。有的事業(yè)單位對預算管理重視不夠，缺乏認同感和責任意識，對預算管理實施過程中表現(xiàn)出態(tài)度上的隨意性和責任推托，對預算資金重使用，輕管理。單位負責人搞“一言堂”，對單位預算缺乏整體統(tǒng)籌布局，拍板即定，預算方案缺乏權威性和穩(wěn)定性；單位各部門缺乏預算管理的全局意識和預算執(zhí)行的責任意識，對項目開展所需預算缺乏認真規(guī)劃，認為預算管理應該由財務部門負責，把預算視為一種經(jīng)費的開銷計劃，導致預算實際執(zhí)行與預算發(fā)生偏離，與單位事業(yè)整體發(fā)展要求不相適應，無法體現(xiàn)預算執(zhí)行的有效性，預算管理作用無法得到充分發(fā)揮。

（二）預算編制前期調研論證不夠充分，預算編制工作質量不高

事業(yè)單位在編制預算時因時間緊、過程短、任務重，在預算編制前未進行認真調查研究，準備不充分，考慮不全面，未對項目實施的必要性和可行性、要達到的績效目標及經(jīng)費測算進行充分論證，預算指標未進行細化，部門間溝通不暢，導致項目整體統(tǒng)籌不夠；同時預算編制不科學，預算編制人員沒有結合本單位實際工作情況，未建立在零基預算基礎上，僅憑以往經(jīng)驗，參照往年數(shù)據(jù)編制預算，使得方案的規(guī)劃與編制缺乏可靠性與科學性，導致預算編制隨意性大，項目不細，預算編制粗糙，造成預算約束不夠，使預算編制工作質量無法得到充分保證。

（三）內部控制制度不健全，預算執(zhí)行缺乏約束力

事業(yè)單位預算管理內部控制制度不健全，預算管理流于形式，在預算執(zhí)行中缺乏嚴謹性和規(guī)范性等規(guī)范化管理，過程中隨意調整，不能嚴格按財政部門等有關單位批復的預算及各項費用開支范圍和支出標準執(zhí)行預算；執(zhí)行程序不盡合理，對預算執(zhí)行中所涉及的各項流程和各個環(huán)節(jié)未進行深入細致地分析，執(zhí)行與預算相脫節(jié)，導致預算執(zhí)行指標失去約束力。預算執(zhí)行中達到政府采購標準或限額的項目未嚴格履行政府采購程序，甚至將達到標準的資金化整為零來規(guī)避政府采購行為。同時預算不能嚴格按預算編制的進度執(zhí)行，甚至出現(xiàn)年末集中支付資金行為，喪失預算執(zhí)行的計劃性，使得前期預算編制工作大打折扣，難以最大限度發(fā)揮其資金使用效率。

（四）預算績效目標不明確，缺乏預算執(zhí)行考核評價機制

事業(yè)單位在預算管理過程中績效目標不夠明確，與項目實施產(chǎn)生的績效未掛鉤，難以形成激勵機制，實現(xiàn)公開透明程度不夠，難以充分發(fā)揮資金效益，造成資源浪費。同時缺乏預算執(zhí)行考核意識，缺乏相應的預算考核評價機制，缺乏對預算管理工作進行全過程、全方位監(jiān)管的監(jiān)督管理機制，沒有一套完整有效的控制體系支持單位預算的實施，預算執(zhí)行完成后未進行相應的考核工作，未與經(jīng)濟責任人的經(jīng)濟責任相關聯(lián)，導致預算執(zhí)行責任難以追究，長期處于一種無人負責、無人執(zhí)行的狀態(tài)。有的單位雖然制定了預算考核評價制度，但沒有制定標準化的的考評指標，使得預算執(zhí)行難以進行統(tǒng)計分析、量化考核，使得這一重要考評機制流于形式，難以發(fā)揮預算資金的最大使用效益。

（五）財務人員會計基礎不扎實，專業(yè)素質和財務管理能力不夠

事業(yè)單位對財務人員素質缺乏足夠的重視，只停留在會計核算統(tǒng)計的基礎層面，對其專業(yè)素養(yǎng)和管理能力的提升缺乏長遠的規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)的預算管理經(jīng)驗，不能很好滿足單位預算管理需求。對財務人員的培訓無論人力還是財力投入都不夠，甚至對財務人員是否具備相應的的專業(yè)資格不作要求。財務人員對自身專業(yè)能力的提高也不夠重視，安于現(xiàn)狀，這就增加了財務人員在財務管理方面的局限性，看問題沒有全局觀，容易造成思維的狹隘，對單位預算管理考量不足，難以指導項目部門對預算的充分估計，難以實現(xiàn)預算管理目標。

二、加強事業(yè)單位預算管理的對策

（一）單位自上而下全員參與，提高預算管理意識，增強責任感

事業(yè)單位預算管理基于單位全體成員的共同認同感，需要單位自上而下齊心協(xié)力、全員參與，而不是基于上級部門的要求，更不僅僅是單位負責人一人決定，也不是財務部門全權負責，而是增強單位員工整體參與預算管理的意識。單位領導決策層要對預算管理高度重視，具備很強的洞察力和統(tǒng)籌能力，對單位預算方案進行整體統(tǒng)籌設計，充分發(fā)揮預算管理作用。同時通過開展講座等多種宣傳形式，普及財務預算管理知識，提高全員預算管理的認識程度，調動全員參與預算管理工作的積極性和主動性，自覺貫徹執(zhí)行預算管理制度，對有限的資金進行配置，使單位全體員工都參與到編制預算的過程中。同時要加強部門間的溝通協(xié)調，保障信息暢通，為有效開展預算管理工作營造良好的工作環(huán)境。

（二）預算編制前要進行充分調研，提高預算編制的科學性

事業(yè)單位在編制預算時要從各單位實際出發(fā)，對項目實施進行統(tǒng)籌安排，考量其實施的可行性。預算編制工作要同單位實際水平和發(fā)展狀況相適應，以實事求是、客觀合理為原則，綜合考慮對工作量和可能影響項目預算內容的有關技術條件等因素，結合單位事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策和具體目標，通過深入實地調查、廣泛討論、綜合平衡等前期調查研究，制定出符合事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標的預算方案。預算方案要符合剛性要求，具備預算執(zhí)行的有效性。事業(yè)單位采用“上下結合、分類編制、逐級匯總”的方法科學合理編制預算。單位預算管理負責部門要對單位近兩年的預算執(zhí)行情況進行充分調查研究，了解項目負責部門的實際需求，從而對項目負責部門編制的預算作出科學的判斷與指導。同時根據(jù)國家會計政策和財政有關各項規(guī)定，結合各項開支范圍和費用標準對項目所需資金進行科學合理地測算，按預算編制要求和內容編制預算，做到項目細化、預算科學，把有限的資金用在刀刃上，最大限度發(fā)揮資金效益。

（三）建立健全內部控制制度，完善預算執(zhí)行分析體系，形成長效機制

事業(yè)單位要建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算管理內部控制制度，強化預算的約束力，實現(xiàn)預算“硬約束”，使預算的編制、執(zhí)行與考評有章可循，確保預算管理目標的實現(xiàn)。

1.明確崗位職責，合理制定項目實施方案。單位要合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，建立起由財務部門參與，以單位領導決策層為主的責權分明的預算管理負責部門。在預算管理制度中明確規(guī)定各業(yè)務部門在預算編制中的職責并加以落實。要對業(yè)務工作全方位作出合理設計，在堅持單位全面發(fā)展戰(zhàn)略的同時，更要注重對業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略等重要因素的充分考慮，制定詳實的項目實施方案。

2.嚴格履行程序，按計劃執(zhí)行預算。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預算經(jīng)財政部門等相關資金審批部門審批后，單位各部門必須嚴格按計劃執(zhí)行預算，不得隨意調整，如有特殊情況需要調整，須按規(guī)定程序報上級主管部門及財政部門審核批準后才能執(zhí)行預算。尤其是單位主要負責人要切實抓實抓細預算執(zhí)行工作，根據(jù)本單位實際狀況制定科學的管理制度，各部門要在預算執(zhí)行中嚴格遵守，并嚴格執(zhí)行行政府采購標準，切實履行政府采購程序，同一項目預算金額達到政府采購限額標準以上的，須履行招標程序。對政府集中采購目錄外的貨物或服務要建立詢價制度，做到預算執(zhí)行合規(guī)合法。同時預算要按預算編制進度執(zhí)行，保證預算按計劃進行，確保執(zhí)行程序合理合規(guī)。

3.在預算執(zhí)行過程中，實施全流程管理。按照預算申報、執(zhí)行、項目結項等工作流程，提供預算執(zhí)行過程所需資金材料，通過財務形式直觀反映出來。項目負責部門提供預算執(zhí)行所依據(jù)的經(jīng)費審批材料，財會人員據(jù)此審核經(jīng)費執(zhí)行所需的各種材料，執(zhí)行過程中應提供的發(fā)票、按政府采購標準或限額履行程序所需提供材料、按合同規(guī)定執(zhí)行所需提供材料、項目結項驗收手續(xù)以及按費用類別不同所需其他材料等等。通過預算執(zhí)行實施全流程管理，間接為項目績效評價提供有力的財務支撐材料。

4.在預算執(zhí)行過程中，完善項目驗收手續(xù)。項目開展按實施進度進行驗收是檢驗項目開展績效與預算執(zhí)行效果的必經(jīng)程序。所以經(jīng)項目部門、財務部門和負責驗收部門協(xié)同合作，組織好項目驗收工作，為項目績效實施效果奠定良好基礎。

5.完善合同管理，避免財務風險。預算執(zhí)行離不開項目單位與供應商之間的協(xié)同合作，這就需要簽署合同來明確雙方責權利，避免發(fā)生不必要的財務風險，因此付款方式必須明確分期付款。在預算執(zhí)行項目驗收完成，才能支付尾款完成結項。

除以上項目執(zhí)行必要環(huán)節(jié)外，在項目執(zhí)行過程中要及時發(fā)現(xiàn)和解決預算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，定期召開預算執(zhí)行分析會，通報各部門預算執(zhí)行情況，解決預算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施和意見，以提高預算執(zhí)行的有效性。

（四）推進預算績效管理，加強執(zhí)行監(jiān)督和反饋，形成長效激勵機制

事業(yè)單位在預算管理中要推進預算績效管理，將績效理念貫穿到預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實現(xiàn)預算管理與項目績效充分掛鉤，更好發(fā)揮財政資金作用，使每一筆錢都花在明處、用出實效。在預算執(zhí)行過程中，要加強部門間的溝通協(xié)調，財務部門協(xié)同項目驗收部門制定預算執(zhí)行標準，建立健全考核與評價制度，堅持激勵與約束相結合的預算管理方式，結合項目實施情況，對預算執(zhí)行進行全程跟蹤，同時加以分析并進行考核，將實際執(zhí)行與預算指標進行對比，并列入年終綜合考核指標中，對預算執(zhí)行好的部門進行獎勵，對預算執(zhí)行差的部門進行懲戒，做到事前有預算，事中有控制、事后有反饋。同時還要加強各部門預算執(zhí)行情況的監(jiān)督和反饋，以提高責任意識，強化對預算執(zhí)行率的監(jiān)督，實現(xiàn)預算公開透明，有效防范舞弊和預防腐敗，提高預算資金使用效益，形成長效激勵機制。

（五）提高財務人員專業(yè)素質和能力，提高預算管理水平

事業(yè)單位預算管理過程中，財務人員起著至關重要的作用，是單位領導決策的參謀助手，所以單位要樹立財務主體觀念，重視財務人員在單位預算管理中的重要作用。財務人員作為單位預算管理的重要角色，專業(yè)素質要過硬，具備一定的專業(yè)能力，才能提高單位預算管理水平。在預算管理過程中，財務人員要充分運用信息化管理工作提高預算管理系統(tǒng)化水平，不斷補充和完善財務管理各項基礎工作，在預算管理中成為主動管理的專業(yè)能手，對事前、事中、事后進行全過程預算、控制、分析，保證會計信息的真實完整，為領導決策提供及時有效、科學準確的會計數(shù)據(jù)。另外，財政部門要對各預算單位預算執(zhí)行定期督查，根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題進行總結，及時糾錯，并定期對財務人員提供專業(yè)培訓。財務人員也要通過各種途徑進行自主學習，提高自身專業(yè)能力和水平，緊跟形勢，隨時更新自身專業(yè)知識體系，成為單位預算管理行家里手。

三、結語

預算管理工作對事業(yè)單位的健康發(fā)展起著至關重要的作用，旨在規(guī)范財務行為、防范財務風險、實現(xiàn)有效監(jiān)督，強化預算公開透明。盡管事業(yè)單位預算管理在實際工作中存在著一些問題，但事業(yè)單位應積極采取應對措施，不斷提升事業(yè)單位預算管理水平，要實現(xiàn)全員管理預算的目的，就需要加強頂層設計，不斷提升財務人員專業(yè)素質；不斷改進預算控制方式，優(yōu)化預算編制與執(zhí)行，推進績效管理，完善考評機制，對預算管理中的重點難點問題對癥下藥，實現(xiàn)預決算公開透明，接受有效監(jiān)督和約束，將財政資金等社會資源發(fā)揮最大效用，實現(xiàn)公共資源的合理有效配置，推動事業(yè)單位各項工作健康持續(xù)發(fā)展。

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