PPP項(xiàng)目制度創(chuàng)業(yè)流程框架

薛涵月　劉嘉玲　邵嘉琦

摘 要： 本文對(duì)ppp模式在中國的發(fā)展歷史作簡(jiǎn)要介紹，并將1990年以來ppp發(fā)展劃分為三個(gè)階段，剖析其主要特征及公私雙方分擔(dān)的角色。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建PPP制度創(chuàng)業(yè)流程框架，包括識(shí)別利益相關(guān)者、捕獲關(guān)鍵利益主體需求、平衡關(guān)鍵利益主體需求以及績(jī)效評(píng)估四個(gè)步驟，以規(guī)范利益相關(guān)者，提升PPP項(xiàng)目可行性。

關(guān)鍵詞： ppp項(xiàng)目；發(fā)展簡(jiǎn)史；利益相關(guān)者

0 引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項(xiàng)目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

截止到2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)，占推介項(xiàng)目數(shù)量的比例為31.5%。

1.中國當(dāng)代PPP發(fā)展簡(jiǎn)介

早在1438年，歷史研究人員發(fā)現(xiàn)，法國貴族Luis de Bernam獲得了萊茵河貨物運(yùn)輸管理的特許經(jīng)營合同，向周轉(zhuǎn)的貨物收取費(fèi)用。法國式特許經(jīng)營模式開了PPP歷史先河，廣泛地采用特許經(jīng)營模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路、水、電和有軌電車路線等都由私營企業(yè)和銀行設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)營。在英國，丘吉爾執(zhí)政時(shí)期大搞國有化，水、電、鐵路、通信等基礎(chǔ)設(shè)都國有化了，還建立國民醫(yī)療體系（NHS）等，結(jié)果效率低、服務(wù)差。1992年，John Major正式提出了私人主動(dòng)融資（PFI，Private Finance Initiative）的概念。PFI模式下，政府購買私營部門的服務(wù)，并為項(xiàng)目實(shí)施提供必要的資助。英國在意識(shí)到PPP的好處后大力向其他英聯(lián)邦國家，如在澳大利亞等國家推廣PPP，甚至向全球其他國家廣泛推銷。2010年P(guān)FI的升級(jí)版PF2推出。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，全球范圍內(nèi)掀起了PPP建設(shè)浪潮。

那么，何為PPP呢？被稱為“世界民營化大師”的美國學(xué)者薩瓦斯教授認(rèn)為可以從三種意義上解釋和使用PPP這一術(shù)語：公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供產(chǎn)品和服務(wù)的合同安排。首先，它指合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助等運(yùn)作模式；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；再次，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式的合作。三種情況下，企業(yè)超越了市場(chǎng)中通常角色定位，介入各個(gè)領(lǐng)域，而政府也不再限于征稅員和傳統(tǒng)市政服務(wù)提供者的角色，變成了開發(fā)商、信貸者等。

中國的PPP起源已經(jīng)難以考究，但現(xiàn)代中國式PPP崛起實(shí)踐獲得廣泛關(guān)注。中國PPP發(fā)展按照主導(dǎo)方不同大體可分為三個(gè)階段（如表1-1所示），本文著重梳理第三輪PPP建設(shè)熱潮的情況。十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，PPP真正升溫并引起決策層關(guān)注，中央層面積極推動(dòng)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，PPP迎來第三輪熱潮新活力。

1.1前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

十八屆三中全會(huì)并沒有明確提出PPP的概念，只是提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。在那之后，作為第一責(zé)任人的財(cái)政部開始著手落實(shí)。

最初階段，財(cái)政部主要是和亞洲開發(fā)銀行一起合作。2014年3月，財(cái)政部和亞開行合作舉辦政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班，表明“政府和社會(huì)資本合作”這個(gè)說法已經(jīng)在財(cái)政部?jī)?nèi)部開始使用。在亞開行的支持下，財(cái)政部選取洛陽和哈爾濱兩個(gè)城市展開PPP試點(diǎn)，其中洛陽市的項(xiàng)目是市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目。而哈爾濱項(xiàng)目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實(shí)施的“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項(xiàng)目”基礎(chǔ)上申報(bào)的“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地”等小規(guī)模PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。但出乎意料的是，2014年7月這兩個(gè)項(xiàng)目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導(dǎo)致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權(quán)擔(dān)保，發(fā)改委未予批準(zhǔn)，導(dǎo)致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財(cái)政部三個(gè)合作方對(duì)彼此的工作流程不夠了解，前期準(zhǔn)備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時(shí)間里PPP并沒有太多實(shí)質(zhì)進(jìn)展。主要是因?yàn)楦鞣竭€沒有對(duì)PPP形成統(tǒng)一的共識(shí)，中間和亞開行分道揚(yáng)鑣也算是一個(gè)不小的插曲，為后續(xù)以我為主的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。

1.2初期探索階段，部委推動(dòng)為主

這個(gè)階段最重要的變化有兩個(gè)：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財(cái)政部和發(fā)改委開始從部委層級(jí)進(jìn)行推動(dòng)。第三，財(cái)政部43號(hào)文倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型，PPP成為香餑餑。

PPP概念正式提出。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文），這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

43號(hào)文倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型。2014年10月財(cái)政部發(fā)布“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”。隨后的新預(yù)算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預(yù)算法新規(guī)開始執(zhí)行，規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！保袛嗔穗`屬于政府的融資平臺(tái)公司特別是城投公司依靠土地和政府及財(cái)政信用融資的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了43號(hào)文件促進(jìn)PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營的精神。另外，預(yù)算法新規(guī)注重績(jī)效，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批，規(guī)范財(cái)政資金使用流程，提高財(cái)政資金的使用效率。

財(cái)政部推動(dòng)：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。2014年11月和12月，財(cái)政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》從項(xiàng)目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財(cái)政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等，并公布首批示范項(xiàng)目，共計(jì)30個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。

發(fā)改委推動(dòng)：聯(lián)合國開行引導(dǎo)開發(fā)性金融支持PPP。2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國開行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，要求加強(qiáng)與開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時(shí)共享PPP信息，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資和建設(shè)中存在的問題和困難，旨在充分發(fā)揮好開發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，充分利用開發(fā)性金融的引導(dǎo)示范效應(yīng)，為融資工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

1.3加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個(gè)重要拐點(diǎn)。4月底政治局會(huì)議對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷發(fā)生重要變化，首次提出“經(jīng)濟(jì)下行壓力較大”，整個(gè)宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴(kuò)張轉(zhuǎn)移，穩(wěn)增長的權(quán)重明顯上升。從5月開始，國務(wù)院各部委開始積極落實(shí)中央的穩(wěn)增長要求，而PPP作為43號(hào)文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場(chǎng)穩(wěn)增長盛宴。

六部委聯(lián)合發(fā)布特許經(jīng)營管理辦法。2015年4月，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級(jí)較高的?！掇k法》明確界定了特許經(jīng)營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于特許經(jīng)營活動(dòng)的約束、項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)管。

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣PPP。2015年5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣PPP模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營管理，自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。

“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導(dǎo)意見，放開融資平臺(tái)限制。2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》，并由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)，這是中央層面專門針對(duì)PPP出臺(tái)第一份重磅文件，這成為觸發(fā)PPP加速爆發(fā)的一個(gè)里程碑式文件?！兑庖姟返膬?nèi)容主要系統(tǒng)闡釋了推廣PPP的重大意義，并對(duì)實(shí)施過程中的總體要求、制度體系、實(shí)施路徑、政策保障、組織實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)的說明，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目推廣實(shí)施。

項(xiàng)目大潮來襲：發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫、財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)啟用。2015年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公布首批推介項(xiàng)目，共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。2016年3月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)正式啟用，披露了入庫項(xiàng)目的名稱、項(xiàng)目概況、聯(lián)系方式、項(xiàng)目級(jí)別等基本信息，PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息得以公開透明。這是我國首次公開對(duì)外發(fā)布PPP大數(shù)據(jù)，也是迄今為止最權(quán)威、最完整、最實(shí)用的官方PPP信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，便于對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，有利于建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)，項(xiàng)目撮合更加方便。

資金引導(dǎo)：地方性及國家級(jí)PPP引導(dǎo)基金成立。2015年7月，發(fā)改委批復(fù)河南投資集團(tuán)籌備PPP發(fā)展投資基金，總規(guī)模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復(fù)的PPP基金。依據(jù)《河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》，基金將按照優(yōu)惠的資金成本給PPP項(xiàng)目提供資本支持?；鸩捎霉蓹?quán)為主的方式投入PPP項(xiàng)目。在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。2016年3月，中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金創(chuàng)立大會(huì)暨第一次股東大會(huì)成功在京召開，首只1800億的國家級(jí)PPP引導(dǎo)基金由財(cái)政部發(fā)起，參與方均為大型金融、投資機(jī)構(gòu)，具有良好的信用基礎(chǔ)。

融資破題：最高人民法院首次指導(dǎo)案例判定特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押。PPP項(xiàng)目公司沒有資產(chǎn)所有權(quán)和土地的質(zhì)押權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)抵押融資一直是個(gè)國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規(guī)定。2015年11月，中國人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，至此，對(duì)于PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押的爭(zhēng)議終于得以解決，特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押破題，有利于解決對(duì)特定項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押及收益權(quán)質(zhì)押實(shí)現(xiàn)方式的爭(zhēng)議，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)并促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資有積極指導(dǎo)意義。

綜上，從2015年5月中央的頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方掀起了一股PPP熱潮。第一，幾個(gè)代表性的省市先后召開PPP簽約大會(huì)進(jìn)行集中推介、招標(biāo)和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項(xiàng)目越來越多，一些經(jīng)典項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導(dǎo)基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展，PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時(shí)期。

2.PPP制度框架——利益相關(guān)者管理

臺(tái)灣地區(qū)PPP發(fā)展比較成熟，發(fā)展了一套PPP利益相關(guān)者管理戰(zhàn)略治理指導(dǎo)方針用以持續(xù)完善PPP制度框架的流程。圖1-1描繪了為改進(jìn)PPP制度框架而進(jìn)行關(guān)鍵利益主體管理的四個(gè)戰(zhàn)略流程及其具體執(zhí)行措施：識(shí)別關(guān)鍵利益主體、捕獲關(guān)鍵利益主體需求、平衡關(guān)鍵主體需求及PPP績(jī)效評(píng)估。這個(gè)指導(dǎo)方針準(zhǔn)確地反應(yīng)了PPP制度框架的基本原則和基本要素。PPP制度框架中，利益相關(guān)者參與是核心。通過績(jī)效評(píng)估聽取反饋意見從利益相關(guān)方角度促進(jìn)PPP制度框架持續(xù)改進(jìn)具有重要意義。這個(gè)一般化指導(dǎo)方針為政府官員或場(chǎng)域主導(dǎo)者提供了系統(tǒng)和借鑒的步驟參考。

（1）識(shí)別關(guān)鍵利益主體。這一步適用于PPP項(xiàng)目，法律和政策層面，有利于創(chuàng)造一個(gè)有效的制度框架促進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)踐。越來越多的研究（El-Gohary，Osman，&El-Diraby;，2006；Yuan，Skibniewski，Li，&Zheng;，2010）表明有效的利益相關(guān)者管理是PPP項(xiàng)目的至關(guān)重要因素。識(shí)別關(guān)鍵利益主體可以根據(jù)他們的力量和支持或反對(duì)的可能性來確定（Johnson&Scholes;，2002）。

（2）捕獲關(guān)鍵利益主體需求。持續(xù)阻礙PPP發(fā)展的因素多種多樣，其中，某些利益相關(guān)者展示出來的猶疑性是PPP被緩慢采用的主要原因。要成功說服猶豫不決的利益相關(guān)者相信其預(yù)期的PPP效益是可以實(shí)現(xiàn)的，必須在PPP項(xiàng)目開始階段就去識(shí)別并捕獲他們的需求。

（3）平衡關(guān)鍵利益主體需求。上一步中確定的問題可以大致分為政策或項(xiàng)目層面的關(guān)切影響PPP項(xiàng)目的不同階段。為確保平衡并解決利益相關(guān)者之間的需求沖突，政策制定者必須分析各利益相關(guān)者之間需求的關(guān)聯(lián)性和各需求在政策目標(biāo)下的優(yōu)先級(jí)別。

（4）績(jī)效評(píng)估。政府必須定期評(píng)估其績(jī)效以促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展，反饋回路必須完整以確保有效的利益相關(guān)者管理。政府決策者應(yīng)該確定趨勢(shì)，簡(jiǎn)化程序，提高效率，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。此外，定量指標(biāo)可用于制度決策制定。通常文件管理在利益相關(guān)者管理的每個(gè)階段都至關(guān)重要，可以通過分享積累的知識(shí)實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)，也使得政策制定過程可追溯，可修改和可復(fù)制。贏得公眾對(duì)PPP的支持至關(guān)重要。2010年在加拿大對(duì)一項(xiàng)公共調(diào)查進(jìn)行了管理解決公眾關(guān)注的問題，結(jié)果表明三分之二的加拿大人支持使用PPP來加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)（PPP Council，2010）。

一般而言，PPP結(jié)構(gòu)有其自身的規(guī)律，涉及的相關(guān)主體眾多，各主體在其中發(fā)揮不同的作用，圖1-2描述了典型PPP結(jié)構(gòu)中涉及的關(guān)鍵主體及其關(guān)系示意圖，組建特殊目的公司是PPP模式的常用做法，這個(gè)PPP項(xiàng)目公司成為鏈接各主體的溝通協(xié)調(diào)者，是資源的整合者和領(lǐng)導(dǎo)者，在PPP制度創(chuàng)業(yè)中發(fā)揮著特殊的作用。根據(jù)PPP利益相關(guān)者管理指導(dǎo)方針進(jìn)行特定PPP案例的關(guān)鍵主體的識(shí)別、需求捕獲和利益平衡，是進(jìn)行有效PPP制度創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵。

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