農業(yè)轉移人口市民化難點及路徑探究

王龍

[提要] 實現(xiàn)農業(yè)人口有序遷入城鎮(zhèn)落戶生活一直是新型城鎮(zhèn)化的重要主旨內容之一，也是我國探索推動以人為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式題中之意的具體體現(xiàn)。本文以探尋我國農業(yè)轉移人口市民化進程緩慢的原因，分析其危害，并提出相應的對策。

關鍵詞：農業(yè)人口;以人為中心;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月30日

一、引言

從對內改革伊始到現(xiàn)在，我國在城鎮(zhèn)化建設方面取得了驕人成績。以都市為半徑輻射范圍內的農業(yè)人口數(shù)量大幅下降，縣級市和新設鎮(zhèn)數(shù)量明顯增多，城鎮(zhèn)化率也由開始的不足18%上升到2016年的57%以上。這一發(fā)展成果，被國際社會看作中國發(fā)展的奇跡之一。但是緊跟著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展而來的是其暴露出的愈發(fā)突出、明顯并且與初衷明顯不相符的矛盾和問題。比如，現(xiàn)實情況中的以戶籍為計算基礎的城鎮(zhèn)化率低于在城鎮(zhèn)中工作生活農民數(shù)量比例10個百分點以上，社會保障體系建設相對滯后，農民來到城鎮(zhèn)后住房需求得不到很好的滿足，生活支出收入相差懸殊，半市民狀態(tài)和逆城市化現(xiàn)象愈發(fā)突出，直接造成政府斥巨資建造的大量新城閑置和以改善地產市場供求關系的重要舉措——去庫存難以實現(xiàn)，嚴重制約我國新型城鎮(zhèn)化的進程。因此，在飛速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化日益成為我國經濟和社會發(fā)展核心驅動力的大背景下，要想把農業(yè)人口市民化這件“功在當代，利在千秋”的大事做好就必須在增加農民收入、完善社會保障制度和土地增值收入分配上做好文章，真正實現(xiàn)農民的城市夢。

二、農業(yè)轉移人口市民化發(fā)展受制原因

今后一個時期是加快農業(yè)人口轉移的關鍵性階段，截至2020年，以戶籍人口為計算標準的城鎮(zhèn)化率要達到占到總人口比重的45%左右，任務十分艱巨。但相當長的一個時期，包括筆者在內的很多人所從事的對新型城鎮(zhèn)化中以人為中心的問題的討論，并沒有真正觸及問題的關鍵。在筆者看來，真正制約我國農業(yè)轉移人口市民化的主要有以下四個方面的原因：

（一）新城建設負債累累，養(yǎng)老醫(yī)療等資金缺口大。新型城鎮(zhèn)化中一個重要內容就是打造新城，2008年金融危機以來，國家為了穩(wěn)定經濟增長速度投入了大量資本進行基礎設施建設，新城建設也隨著大量資金的注入乘勢而起，一時間其表現(xiàn)出的急劇增長態(tài)勢讓人始料未及。推動新城建設資金來源渠道較為單一，以政府投入為主，然而地方政府投資能力有限，只能債務融資，由于事前缺乏科學的規(guī)劃且片面追求規(guī)模，導致新城建設低效、發(fā)展緩慢，導致一些地方債務問題不斷，其中應向轉移農民給付的社保資金更是無法得到保障，農民進城積極性不高，市民化進程難以持續(xù)快速發(fā)展。

（二）土地出讓金分配不合理，進城物質資本不足。以《憲法》為根本法的相關法律都明確指出，各級人民政府對所管理的行政區(qū)域內的國家擁有的土地具有直接管理權。土地使用權歸集體所有的以出讓、轉讓等形式作為非農業(yè)建設用地是明令禁止的行為，集體土地必須通過土地征用變?yōu)閲型恋兀烧M行交易。同時，以《土地管理法》為依據(jù)做出的對失去土地農民的補償具有相當?shù)木窒扌?，但土地開發(fā)價格卻很高。地方政府往往以低價購買土地，然后通過高額土地出讓金出讓給開發(fā)商，成為了土地增值利益分配的最大受益者。一方面農民失去了土地，另一方面農民進城物質資本也不足，使多數(shù)農民處于“半市民”狀態(tài)。

（三）就業(yè)穩(wěn)定性差，收入低，生活成本高。受教育程度偏低、缺少一技之長是進城務工農民的兩大硬傷。務工人員文化程度普遍較低，多數(shù)只有接受小學和初中教育的經歷。由于受到文化素質偏低的限制，加之表現(xiàn)出的職業(yè)素養(yǎng)的貧乏，一般只能做一些體力性的工作，他們大都游走于工地、工廠、餐廳等人員流動性大的勞動場所，薪酬待遇也處于社會底層。與之相對應的是高昂的城市生活費，多則十幾萬元的購房成本，少則數(shù)千元的子女撫養(yǎng)教育費用，微薄的收入根本難以讓他們在大城市里安身立命，更別提生活品質的提高了。

（四）農民進城購房政策不完善。改善轉移農民的居住條件，是有序推進農民市民化的有力抓手，一方面可以提升他們的居住水平;另一方面可以與家人團聚。然而，微薄的收入、高企的房價以及難以申請貸款成為了農民進城買房的三座大山。在買房問題上，農民同市民一樣，沒有任何的政策傾斜。其實，農民非常想留在城里，這里的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等條件都遠遠優(yōu)于農村。假使真的能讓進城農民有一套屬于自己的房子，再有一份相對穩(wěn)定的工作，收入恰能支持他們在城市生活，農民就會選擇留在城里。

三、農業(yè)轉移人口市民化進展緩慢的危害

（一）被剝奪感明顯，損害政府形象。相當長的一個時期內，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展是以大量土地的不集約利用和犧牲廣大農民切身利益而換來的。大量農村集體土地增值利潤被地方政府拿走，一方面農民沒有足夠的進城物質資本，另一方面大量土地被政府用于城鎮(zhèn)化建設，直接導致了人地增長速度嚴重失衡。大量農民游離于城市和農村之間，無家可歸，被剝奪感明顯。敗壞了黨和政府全心全意為人民服務的良好形象。

（二）大量新城公共資源閑置，政府債務高企。新城建設在過去的十年間成為了我國城市經濟增長點中的佼佼者，以空間擴張為手段，打造新城，使空間、產業(yè)和人口聚集優(yōu)勢發(fā)揮的淋漓盡致。于是，各級地方政府不斷加碼，批量投入人力、物力、財力建造新城，完善基礎和公共設施。但是，隨著市民化進程的放緩，政府在新型城鎮(zhèn)化建設中的大手筆的投入并沒有帶來豐厚利潤，大量新城公共資源閑置，無人問津，政府赤字居高不下。這樣一來，閑置的新城一方面占用著大量本應投入到其他實體經濟中的資金，另一方面也引發(fā)了政府一系列債務問題，讓社會保障制度的銜接與整合步履維艱。

（三）收益遞減規(guī)律制約，農民增收難。提高廣大農民的收入水平是當前一個時期“三農”工作最重要的工作內容。但現(xiàn)實情況是，我國農村人口還占據(jù)著總人口相當大的比重，農村現(xiàn)有土地和勞動力表現(xiàn)出明顯的不匹配、不平衡，體現(xiàn)在生產率低下和勞動力剩余情況明顯兩個方面。但農業(yè)轉移人口市民化為農民增收帶來了新動力，大量農民進城務工，收入水平得到了很大提高。然而，隨著村民向市民轉化進程的放緩，農村展現(xiàn)出的過剩勞動力基數(shù)仍然很大，農民利用手中土地增收效果甚微，受到土地要素總量的限制，絕大部分農民將手中的資金和大量的勞動力投入到土地中時，收益遞減規(guī)律愈發(fā)明顯。農民手中僅有的生產資料創(chuàng)造出的價值越來越低，城鎮(zhèn)化進程的放緩讓本就受到文化素質低和職業(yè)素養(yǎng)不足限制的農民增收再度陷入困境。

四、以人為中心的農業(yè)轉移人口市民化路徑探究

（一）填補社保資金缺口，提高保障水平。以人為中心的新型城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)社會保障體系提出了新的更高的要求，即明確指出要將農民工包括在內。這里所說的社會保障是全面的、完善的、成體系的社會保障，是和市民享有的相同的社會保障，包含養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方方面面。假使沒有這一套完善且成體系的社會保障，即使農民想留在城里，也是心有余而力不足。之所以要推進公共服務均等化，其實是讓越來越多的農民工共享發(fā)展成果，讓他們擁有在城市定居的基本保障。這就要求我們既要建立健全地方稅體系和主體稅種，實現(xiàn)農民市民化和財政轉移支付互聯(lián)互動。有條不紊地施行房產稅、資源稅給地方，讓地方政府有錢干這個事。又要探索城鎮(zhèn)化社會保障資金來源渠道多樣化，積極倡導社會資本對城市基礎和公用設施投資運營。

（二）創(chuàng)新農村土地經營、流動和合理補償機制。土地是農民的命根子，是他們向城市遷移的最重要物質資本來源。因此，我們要在創(chuàng)新農村土地經營和流動機制上下功夫，逐步建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，健全對失地農民科學、動態(tài)、多樣化的保障機制，尤其要著力確保到城鎮(zhèn)落戶農民在失去土地承包經營權和宅基地使用權后獲得科學且公正的補償，嚴禁剝奪和侵害進城落戶農民獲得合理征地補償?shù)臋嗬＝姶蟮闹贫戎?，讓廣大農民最關心的土地問題從根本上得到解決，打消他們的后顧之憂，進而順利實現(xiàn)農業(yè)轉移人口的市民化。

（三）加強就業(yè)培訓，增加農民收入。收入低且工作穩(wěn)定性差，大多農民對在城市落戶仍顧忌重重。要使轉移農民進的來、留的住、生活的好，一方面要針對轉移農民工作技能較為單一、就業(yè)競爭力單薄，給予他們職業(yè)技能培訓，提高其在人力資源市場上的綜合競爭力，增強其就業(yè)能力;另一方面就是在維護進城農民既有權益的基礎上，提供相應補貼和創(chuàng)業(yè)擔保貸款，鼓勵農民自主創(chuàng)業(yè)，拓寬農民增收渠道，增加農民收入。

（四）完善進城農民住房保障制度。厲以寧就曾指出，解決好轉移農民在城市中的住房問題是推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要環(huán)節(jié)。農民住在城市里，既能照顧家人還能一直留在城市里工作，這樣的生活才是他們所希望的。因此，當前應加快完善住房保障制，為農民轉移提供強大的政策支持。即，一方面要逐步提升金融服務水平，使農民進城購房享受到更方便快捷的服務，進一步增加農民自購住房信貸支持力度，銀行與農民共擔購房風險，鼓勵農民使用貸款進城購房;另一方面積極探索并實施財政補貼政策，鼓勵經濟水平相對發(fā)達的地方人民政府對遷入農民進城購買第一套商品房給予總購房價款一定比例上的或相關稅費上的補貼。另外，還要繼續(xù)加速推動城市邊角地帶（棚戶區(qū)）的改造工作，加大經濟適用房建設規(guī)模，真正讓農民安居下來。

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