土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的文獻(xiàn)綜述

摘 要 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地的需求不斷增加，土地征收成為新增城市建設(shè)用地的主要途徑，其具有強(qiáng)制性、補(bǔ)償性和廣泛性。但是，由于相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地征收目的的規(guī)定存在矛盾，關(guān)于補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定存在不足，征收過(guò)程中存在程序性違法，導(dǎo)致土地征收制度存在缺陷，農(nóng)民利益受損，并產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 土地征收補(bǔ)償 范圍 標(biāo)準(zhǔn)

作者簡(jiǎn)介：黃尹暄，南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，本科，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.220

一、引言

土地征收補(bǔ)償是土地征收制度的核心問(wèn)題，梁慧星認(rèn)為，征收制度本質(zhì)上仍是民法制度，屬于商品交換關(guān)系，應(yīng)體現(xiàn)等價(jià)有償?shù)脑瓌t。 王利民認(rèn)為，只有在作出補(bǔ)償?shù)那闆r下，征收行為才具有正當(dāng)性。 劉愛(ài)軍認(rèn)為，補(bǔ)償額度的高低直接影響征地行為的合法性。但現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度無(wú)論在補(bǔ)償范圍還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，都亟待完善。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

學(xué)者普遍認(rèn)為，現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)小。王太高對(duì)法國(guó)、德國(guó)、日本、加拿大及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的征收補(bǔ)償范圍進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)各國(guó)都對(duì)土地自體價(jià)值進(jìn)行了補(bǔ)償，并且因土地征收產(chǎn)生的附隨損失通常也能得到補(bǔ)償，但附隨損失的補(bǔ)償范圍各國(guó)存在差異。

陳江龍、曲福田認(rèn)為，先行土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶尚陀谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，與現(xiàn)今的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代已不相符。 劉愛(ài)軍認(rèn)為，先行征地補(bǔ)償范圍的不合理表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)民所有權(quán)主體的原則；其二，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。認(rèn)為征地補(bǔ)償范圍應(yīng)包括因征地而造成的一切財(cái)產(chǎn)損失。 王太高、劉大鵬認(rèn)為，我國(guó)的土地補(bǔ)償費(fèi)僅包括直接損失，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)脫軌，應(yīng)將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大至難以量化的非經(jīng)濟(jì)損失如精神損失，以及經(jīng)營(yíng)損失、租金損失等其他間接損失。 鄒堅(jiān)引、劉偉喬認(rèn)為，征收補(bǔ)償范圍應(yīng)該區(qū)別宅基地使用權(quán)及其地上房屋的征收補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償。

同時(shí)，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題與社會(huì)保障問(wèn)題包含在補(bǔ)償范圍中，但也有少數(shù)學(xué)者持不同觀點(diǎn)。趙勤認(rèn)為就業(yè)安置不能從根本上解決農(nóng)民的失業(yè)問(wèn)題，農(nóng)民仍面臨再次失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。他還認(rèn)為農(nóng)村土地物權(quán)與農(nóng)村社會(huì)保障之間不應(yīng)存在互換關(guān)系，而應(yīng)將農(nóng)地征收的溢價(jià)作為農(nóng)村社會(huì)保障的基金以完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。

三、土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)及分配

我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！薄皣?guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

雖然新修訂的《土地管理法》較之前而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高明顯，但學(xué)者仍普遍認(rèn)為，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

（一）補(bǔ)償原則

鄒堅(jiān)引、劉偉喬對(duì)國(guó)際土地征收補(bǔ)償原則進(jìn)行了歸類總結(jié)，大致有三種，按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從高到排列，分別為以美國(guó)為代表的完全補(bǔ)償原則、以法國(guó)為代表的不完全補(bǔ)償原則和適當(dāng)補(bǔ)償原則。 王太高對(duì)世界各國(guó)的土地征收遵循的補(bǔ)償原則進(jìn)行了總結(jié)，發(fā)現(xiàn)大都呈現(xiàn)從完全補(bǔ)償?shù)讲煌耆a(bǔ)償，再到完全補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展?fàn)顟B(tài)。他主張我國(guó)的征收補(bǔ)償制度應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地改變現(xiàn)行的適當(dāng)補(bǔ)償原則，采用合理補(bǔ)償原則。

我國(guó)法律沒(méi)有明確土地征收的補(bǔ)償原則，只是籠統(tǒng)規(guī)定“給予相應(yīng)補(bǔ)償”或“給予適當(dāng)補(bǔ)償”。學(xué)者大都認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償制度適用的是低水平補(bǔ)償原則，與國(guó)際水平存在差距。梁慧星建議憲法應(yīng)明確規(guī)定給予“公正補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”或“相應(yīng)補(bǔ)償”，而非籠統(tǒng)規(guī)定，以解決補(bǔ)償價(jià)與土地征收所得利益之間的巨大差額對(duì)于集體和農(nóng)民的不公平。 趙勤認(rèn)為公平補(bǔ)償原則能夠平衡公共利益與個(gè)人利益，既保護(hù)農(nóng)民利益，又照顧到社會(huì)發(fā)展的需要。 王小映認(rèn)為在土地征收中對(duì)土地財(cái)產(chǎn)給予公正補(bǔ)償是無(wú)需爭(zhēng)論的基本原則。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償原則和補(bǔ)償范圍決定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。學(xué)者大都認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，陳錫文、黨國(guó)英通過(guò)數(shù)字計(jì)算，得出農(nóng)民在土地征收過(guò)程中蒙受巨大損失的結(jié)論。

鄒堅(jiān)引、劉偉喬對(duì)各國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家均實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 錢(qián)暢、彭建超、吳群研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)際征地制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)“市場(chǎng)化”的發(fā)展趨勢(shì)，獨(dú)立的土地估價(jià)組織出現(xiàn)，政府也從稅收上保護(hù)被征地人。

劉愛(ài)軍、錢(qián)暢、彭建超、吳群、鄒堅(jiān)引、劉偉喬、趙勤、汪暉等眾多學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的“產(chǎn)值倍數(shù)法”缺乏合理性，應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。一方面，與國(guó)際慣行做法接軌，另一方面，能給予農(nóng)民與征地這平等談判的機(jī)會(huì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此保護(hù)農(nóng)民的利益。進(jìn)入市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)理念向下，學(xué)者也有不同的觀點(diǎn)。分別有學(xué)者主張以低于、等同于或高于市場(chǎng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。主張低于市場(chǎng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，體現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”的理念，或折中體現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸農(nóng)”理念；主張等同于市場(chǎng)價(jià)的遵循“等價(jià)交換”原則；主張高于市場(chǎng)價(jià)的主張考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。

但我國(guó)土地屬于國(guó)家或集體所有的國(guó)情，限制了市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，但除此之外，學(xué)者其他提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。方益權(quán)、李艷艷認(rèn)為“產(chǎn)值倍數(shù)法”不具備調(diào)解土地市場(chǎng)供求關(guān)系的作用，主張采用“綜合因素法”綜合考量地理位置、地理情況等因素，給予補(bǔ)償。 葉宏認(rèn)為，國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策的出臺(tái)，是給予被征地農(nóng)民更高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償?shù)睦碛芍?，建議將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障范圍內(nèi)。錢(qián)忠好、劉大鵬認(rèn)為，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)以不降低農(nóng)民生活水平為原則。劉大鵬還提出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅要體現(xiàn)土地增值部分價(jià)值和區(qū)位差異，還要體現(xiàn)出地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。

（三）土地補(bǔ)償利益分配

劉愛(ài)軍、劉大鵬等學(xué)者都認(rèn)為，補(bǔ)償受益主體不明晰，是補(bǔ)償糾紛發(fā)生的根本原因，也是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損的根源。其原因在于農(nóng)地所有權(quán)主體虛位，一方面“集體”的概念模糊，另一方面，行使集體所有權(quán)的組織形式不健全。并且對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用監(jiān)管不健全，導(dǎo)致腐敗貪污。

土地補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w分別為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，依照法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸前者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)可直接支付給后者，但安置補(bǔ)助費(fèi)往往遠(yuǎn)低于土地補(bǔ)償費(fèi)，這導(dǎo)致農(nóng)民的手補(bǔ)償?shù)臋?quán)利被架空，利益受損。趙勤也認(rèn)為這樣的補(bǔ)償費(fèi)支付模式，只強(qiáng)調(diào)公有制下的集體分配，違背“農(nóng)村土地屬于人民所有”的規(guī)定，也容易造成地方政府和農(nóng)村集體的腐敗行為。

四、觀點(diǎn)評(píng)述

關(guān)于土地征收補(bǔ)償，個(gè)人認(rèn)為的確存在范圍過(guò)窄，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償分配不合理的問(wèn)題。但這是可以就理解的，這受限于我國(guó)的土地所有制度，也取決于我國(guó)正處于大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史發(fā)展階段。

關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將就業(yè)安置和社會(huì)保障作為征收補(bǔ)償?shù)囊徊糠?。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)民而言，土地即為其就業(yè)的場(chǎng)所，也對(duì)其生活起著保障的功能，解決失地農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障，并不會(huì)造成失地農(nóng)民與未失地農(nóng)民之間的不公平，反而能更高地保護(hù)農(nóng)民的利益。同時(shí)應(yīng)該考慮如租金損失等可以量化的財(cái)產(chǎn)損失，并且考慮給予失地農(nóng)民精神損害賠償。

關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則，學(xué)者的主張存在較大分歧，但都認(rèn)為現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，應(yīng)當(dāng)予以提升。個(gè)人傾向于采用合理補(bǔ)償原則，這是這種的做法，既可以改變我國(guó)目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題，又與我國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)，不會(huì)過(guò)分加重經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān)。

關(guān)于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者關(guān)于是否引入市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以及補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)質(zhì)檢的關(guān)系存在爭(zhēng)議。個(gè)人認(rèn)為，引入市場(chǎng)價(jià)格存在困難：一方面，我國(guó)缺乏完善的土地交易市場(chǎng)；另一方面，將原本作為土地征收利益獲得主體之一的政府排除在外，僅由土地開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民、集體參與利益分配是不現(xiàn)實(shí)的。

關(guān)于利益分配，學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)集中于如何抑制腐敗，使農(nóng)民盡可能多地獲得補(bǔ)償。個(gè)人認(rèn)為應(yīng)對(duì)土地公有制下、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的分配模式予以改革，使補(bǔ)償真正由農(nóng)民獲得，彌補(bǔ)其損失。學(xué)者關(guān)于此也對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行了研究，提出了一些新的補(bǔ)償方式。

注釋：

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