試論行政執(zhí)法過程中的程序正義

摘 要 我國的行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中過度追求實體正義，而忽視程序正義，不嚴格遵守法定的程序化要求，從而構(gòu)成濫用自由裁量權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力恣意。所以，我們應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)在行政執(zhí)法中貫徹落實“程序正義”理念，將實現(xiàn)程序正義放在首要位置。本文對于程序正義的論述，將通過介紹其概念、基本要求、價值與意義，盡量對其形成較為系統(tǒng)化的認識。在此基礎(chǔ)上，論述我國行政執(zhí)法中程序正義的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和存在的問題，通過借鑒國外有益經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情，尋求對我國行政執(zhí)法程序正義進行改革與完善的具體方案。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 程序正義 改革 解決方案

作者簡介：周律格，海南大學(xué)法學(xué)院2015級憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.218

一、程序正義概述

（一）概念

程序正義是與實體正義相對應(yīng)的概念，它是一種“看得見的正義”，源自英美法系的司法實踐，原意是司法案件的審判必須讓人感到公正與合理。隨著國家法治化進程的不斷推進，程序正義理念開始進入行政法領(lǐng)域中，也在行政實踐中逐漸顯現(xiàn)。在行政法領(lǐng)域中，程序正義是指在行政立法、行政決策、行政執(zhí)法和行政司法等過程中，行政主體及其行政相對人應(yīng)當(dāng)遵守法定的行政程序，保證行政職權(quán)的行使符合程序的規(guī)范化要求，實現(xiàn)行政過程的公正合理，滿足公眾的可預(yù)測性和可接受性。

（二）基本要求

人們對于程序正義的認識，經(jīng)歷了從“附屬價值”到“獨立價值與附屬價值共存”的變化過程，從而拋棄了“程序正義只是實體正義的附屬品”這一理念，逐漸將其從實體正義中抽離出來，開始深入研究它獨立的內(nèi)在價值。與實體正義一樣，在行政法領(lǐng)域中，程序正義也有著專屬于自身的基本要求，筆者主要論述以下幾點：

1.行政公開

行政公開主要包括了行政信息公開、行政行為公開和行政程序公開。眾所周知，程序正義應(yīng)當(dāng)是一種看得見的正義，在這里，強調(diào)的就是行政公開，讓行政活動展露在陽光之下，讓行政過程不離開公眾視野，真正實現(xiàn)“權(quán)為民所授，權(quán)為民所用”的理念。

2.公眾參與

公眾參與主要是指行政主體作出的行政決定涉及到社會公眾的切身利益時，應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見和建議，而對于與之有直接利害關(guān)系的行政相對人則需要充分聽取他們的陳述和申辯，如果其陳述和申辯成立，行政主體應(yīng)當(dāng)予以考慮和采納。

3.公務(wù)回避

公務(wù)回避是指行政主體及其工作人員在開展行政活動時，當(dāng)其與管理事項存在利害關(guān)系，可能影響其客觀中立的地位時，應(yīng)當(dāng)選擇回避。這一點要求行政主體在行政活動中應(yīng)當(dāng)保持中立，不偏私，不護短，對于那些關(guān)乎自身利益的事項應(yīng)當(dāng)不在參與其中，避免“自己又是當(dāng)事人又作裁決者”這種違背基本法理的現(xiàn)象出現(xiàn)，拋除自己的私心、雜念，防止自由裁量權(quán)的濫用，確保行政結(jié)果的公正化，增強行政結(jié)果的可接受性，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

4.行政案卷排他

行政案卷排他是指行政主體的作出行政決定應(yīng)當(dāng)以其在行政活動中對于案件事實、證據(jù)、法律文書、相對人的陳述和申辯、調(diào)查或聽證筆錄等內(nèi)容所記錄的案卷為依據(jù)，從而排除適用通過其他途徑形成的依據(jù)。這一項是對于行政決定的嚴格化要求，強調(diào)行政決定應(yīng)當(dāng)在經(jīng)歷了法定的行政程序后方可作出，并且該規(guī)范化的程序就是行政決定作出的唯一依據(jù)。

二、我國行政執(zhí)法中的程序正義概述

上述內(nèi)容是對于行政法領(lǐng)域中程序正義的一個基本介紹，對于實現(xiàn)依法行政這一目標最直接的體現(xiàn)形式，行政執(zhí)法過程更需要貫徹落實程序正義理念，注重行政程序的價值，發(fā)揮行政程序的作用。

（一）現(xiàn)狀

現(xiàn)如今，新的《行政訴訟法》已經(jīng)頒布，雖然將“具體行政行為”改為“行政行為”，但是該條文的基本意思并沒有發(fā)生變動，依然強調(diào)在行政執(zhí)法的過程中，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序，否則就存在被法院撤銷的可能。隨著多部行政法律的相繼頒布與實施，我國的行政立法逐漸走向成熟，它們對于行政執(zhí)法工作的順利開展具有重大的指導(dǎo)和規(guī)范作用。行政立法將“程序正當(dāng)”這一項行政法的基本原則描繪得淋漓盡致，由此使得相應(yīng)的行政執(zhí)法活動逐漸拋棄了“以結(jié)果論成敗”的錯誤觀念，進而走向程序化的法治軌道。不可否認，在法治中國建設(shè)目標的推動和依法行政理念的倡導(dǎo)下，我國的行政執(zhí)法活動也開始邁出走向現(xiàn)代化的步伐，程序正義已經(jīng)不再是一種美好的法治愿望，而是真正在行政執(zhí)法過程中落到實處，為社會公眾切身體會，法治所追求的公平正義的目標也一點點地在公眾的視野中顯現(xiàn)。

（二）存在的問題

與過去相比，雖然我國在行政執(zhí)法過程中對于程序正義理念的實踐已經(jīng)有了好轉(zhuǎn)，取得了一些成就，但是依然存在著不少問題阻礙著程序正義理念的弘揚與實現(xiàn)，筆者主要論述以下幾點：

1.程序正義的理念尚未得到廣泛接受，“實體正義優(yōu)先”的錯誤觀念尚未根除

眾所周知，我國的法治建設(shè)是由執(zhí)政者發(fā)起的，是一場自上而下的法治變革，很多法治建設(shè)的經(jīng)驗都是西方發(fā)達國家的舶來品。這時，由于社會公眾的思維與關(guān)奶奶并沒有發(fā)生相應(yīng)的變化，進而造成制度與思想之間存在較大差異。中國長期以來“重實體、輕程序”的法律傳統(tǒng)觀念依然在大多數(shù)社會公眾心中根深蒂固，人民所期待的是正義的結(jié)果，而忽略了正當(dāng)?shù)某绦?，程序正義理念尚未得到社會公眾的廣泛接受。許多行政主體及其工作人員依然保持者“官本位”的思想，在行政執(zhí)法的過程中過度追求行政績效，把好的結(jié)果作為自己努力的直接目標，而對于相應(yīng)的程序性規(guī)范并不十分重視，甚至違背與拋棄，“實體正義優(yōu)先”的錯誤觀念尚未根除。

2.程序違法性問題層出不窮，執(zhí)法機關(guān)對于程序性規(guī)范的重視程度不夠

程序正義的首要前提應(yīng)當(dāng)是程序的合法性，即行政執(zhí)法活動要嚴格依照法定的規(guī)范化程序來進行。但是，由于執(zhí)法機關(guān)對于程序性規(guī)范的重視程度不夠，所以，它們時常出現(xiàn)違反程序的問題，主要包括以下幾類：

（1）程序的遺漏和增加。這個主要是指執(zhí)法者在行政執(zhí)法的過程中，為了圖方便，隨意遺漏或者增加法律預(yù)設(shè)的程序性規(guī)范。對于程序的隨意變更，雖然大大方便了執(zhí)法者，卻深深傷害了相對人。

（2）程序的順序顛倒。這個主要是指執(zhí)法者在行政執(zhí)法的過程中雖然遵循了法定程序，但是并不遵守法定的程序順序要求，隨意調(diào)整程序步驟。正所謂“差之毫厘，謬以千里”，同樣一套程序，即使只是變換順序，也會顯得不倫不類，違背了程序設(shè)置的初衷，也不利于程序價值的實現(xiàn)。

（3）程序違反法定時效。這個主要是指執(zhí)法者在行政執(zhí)法的過程中不遵守程序?qū)τ诜ǘ〞r效的要求，沒有在規(guī)定的時間內(nèi)完成相應(yīng)的工作。程序的時限要求為其中的事項、行為、證據(jù)設(shè)定了法定意義，違背這項要求，會給行政執(zhí)法的順利進行帶來諸多不便。

（4）無程序可依。這個主要是指執(zhí)法者在行政執(zhí)法過程中徹底拋棄程序性規(guī)范，所作出的行為無法可依。完全拋棄程序性規(guī)范的行為是對程序正義的最大踐踏和侵害，容易帶來難以挽回的后果。

3.我國缺乏統(tǒng)一完整的行政程序立法，程序性規(guī)范過于分散

不可否認，我國在法治化的建設(shè)過程中，在行政法領(lǐng)域已經(jīng)頒布和實施了多部法律，里面涉及了許多行政程序性的規(guī)定，但是由于缺乏統(tǒng)一完整的一部《行政程序法》，所以這些程序性規(guī)范看上去比較分散，規(guī)定得也比較繁瑣，難以自成體系，不利于對它們從宏觀上進行把握，所以會給行政主體與行政相對人兩方都帶來了程序負擔(dān)，不利于行政效率的提高，也不利于實現(xiàn)行政法制約公權(quán)力和保護私權(quán)利的立法目的，整個行政立法工作的進展仍然落后于法治建設(shè)的進程。

4.我國的行政程序規(guī)范不夠具體，法律責(zé)任不夠明確

上述內(nèi)容已經(jīng)提到，我國的行政程序性規(guī)范多而雜，這就導(dǎo)致了這些規(guī)范的一些規(guī)定不夠明確，不少事項都不能進行具體化的判斷。相對模糊的規(guī)定也給了行政主體自由裁量權(quán)的行使提供了尋租空間，一旦該項權(quán)力遭到濫用，這些法律條文在適用時就可能出現(xiàn)偏差，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外，這些規(guī)范對于行政主體及其工作人員違反程序要求的法律責(zé)任規(guī)定較少，規(guī)定得不夠明確，使得法律責(zé)任的適用沒有達到其應(yīng)有的效果。

三、對我國行政執(zhí)法中程序正義的改革與完善

從上述內(nèi)容可以看出，我國行政執(zhí)法中的程序正義依然存在著諸多問題，所以對其的改革與完善，我們不能閉門造車，應(yīng)當(dāng)將眼光投向國外，學(xué)習(xí)與借鑒西方發(fā)達國家在這方面的先進經(jīng)驗，從而探索出適合我國國情的具體解決方案。

（一）借鑒

不得不承認，西方發(fā)達國家的法治化進程開啟時間早，發(fā)展也不叫成熟，在這其中有著值得我們借鑒的有益經(jīng)驗，具體到行政執(zhí)法中的程序正義理念的貫徹落實，這些國家都進行了不同程度的努力。

首先，通過大規(guī)模的法治宣傳教育，從社會公眾層面革新了法治思維理念，程序正義理念逐漸得到了廣泛地認可。在執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部也開展法治教育活動，強化行政執(zhí)法者的程序性意識，督促它們更加嚴格的約束與規(guī)范自己的執(zhí)法行為。

其次，注重行政程序法治，制定了統(tǒng)一完善的行政程序法，對行政執(zhí)法程序進行規(guī)范化管理，限制自由裁量權(quán)的隨意適用。同時，明確行政執(zhí)法程序違法的相關(guān)法律責(zé)任，恪守“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的行政法治理念，對違法程序的人員給予相應(yīng)的制裁。

接著，改變行政機關(guān)以往獨斷專行的辦事風(fēng)格，給予相對人進行自我表達的機會與空間，注重與相對人的雙向交流，并同時規(guī)定，少了這樣的交流，所作出的行政行為將歸于無效。自覺接受社會公眾對于行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，與自身利益有關(guān)的事項堅決回避，及時進行民意反饋，對自己工作中的缺點及時進行改正和自我完善。

最后，為行政相對人設(shè)計有效的多樣化權(quán)利救濟途徑，保證相對人因執(zhí)法者的程序侵權(quán)行為而遭到損害后能夠?qū)で缶葷?。加強行政問?zé)，保障守法與任職之間的密切聯(lián)系，對于那些不尊重程序規(guī)范的執(zhí)法者予以嚴懲，維護社會公平正義。將程序救濟與追責(zé)制度并舉，全方位加強對行政職權(quán)的監(jiān)督和管理，將法治化的要求貫徹到整個行政執(zhí)法過程，并提供有效的后續(xù)保障。

（二）具體方案

雖然我國實行社會主義制度，但是在法治建設(shè)這一塊，與西方發(fā)達國家依然有很多相通之處，所以，對于改革與完善的具體方案，我們依然有著可以學(xué)習(xí)的空間。筆者主要論述以下幾點：

1.加強法治宣稱教育，弘揚“程序正義”理念

不可否認，任何一項觀念的樹立都需要對人的思維進行改造，而最有效的改造方法就是對其進行宣傳教育。我國的法治建設(shè)是一場自上而下的社會變革，上層所引進的法治理念與下層的公眾思維并不匹配，具體說來就是社會公眾的思維落后于法治理念，這對于我國的法治建設(shè)目標的實現(xiàn)十分不利。所以，要想真正弘揚“程序正義”理念，必須加強對其的法治宣傳教育，徹底根除深植在他們心里“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)觀念。在改造人的思維的同時，應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的社會變革，改變以往“唯實體論”的法律傳統(tǒng)，全面貫徹落實“程序正義”理念，讓這一理念真正深入人心，從而推動我國的法治化建設(shè)進程。

2.制定統(tǒng)一完整的行政程序法典，進一步規(guī)范行政執(zhí)法的程序要求

立法是執(zhí)法的前提，要想在行政執(zhí)法中全面貫徹落實“程序正義”理念，倡導(dǎo)依法行政，就必須有統(tǒng)一完整的行政程序法典。在這樣一部法典中，包含了對于行政執(zhí)法活動的統(tǒng)一化規(guī)范，并設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任，有利于行政執(zhí)法機關(guān)更加明確自己的程序性職責(zé)，在執(zhí)法過程中更為有效地約束和規(guī)范自己的執(zhí)法行為，妥善行使自由裁量權(quán)，避免因違反程序性要求而受到法律的制裁。所以，這樣一部法典的制定迫在眉睫，我們需要讓行政執(zhí)法的程序設(shè)置進一步規(guī)范化，從而真正將“程序正義”理念落到實處，保證行政權(quán)力的行使既能保護相對人的合法權(quán)益，又能保證社會公共利益的順利實現(xiàn)，為我國的行政法治建設(shè)保駕護航。

3.恪守“程序正義”的基本要求，彌補行政執(zhí)法的程序性漏洞

由于法律本身有著缺陷和不足，所以完全依靠立法無法完全解決執(zhí)法中遇到的所有問題。這時，法理的基本要求的作用就能夠充分發(fā)揮出來了。要在行政執(zhí)法中貫徹落實“程序正義”理念，就必須恪守該理念的基本要求：推行行政公開，自覺接受社會公眾的監(jiān)督，提高行政效率，方便百姓生活；鼓勵公眾參與，重視與相對人的溝通交流，多多傾聽民意，集思廣益，增強行政執(zhí)法活動的科學(xué)性；堅持公務(wù)回避，避開利益事項，保持中立地位，提高行政執(zhí)法活動的公正性；倡導(dǎo)行政案卷排他，遵循“先程序，后行為”的執(zhí)法模式，確保執(zhí)法程序的正當(dāng)化與法治化。如此，便可彌補行政執(zhí)法的程序性漏洞，將其進一步納入法治化軌道，實現(xiàn)該項行政活動的現(xiàn)代化變革。

4.完善行政執(zhí)法程序違法的權(quán)利救濟，加強行政問責(zé)

“有權(quán)必有責(zé)”、“有侵害必有救濟”，針對行政執(zhí)法過程中的程序侵權(quán)，需要配備包括司法途徑、行政途徑等在內(nèi)的權(quán)利救濟途徑，確保行政相對人能夠得到有效的國家保護，讓違反程序性規(guī)定的執(zhí)法者得到應(yīng)有的懲戒，徹底改變“官本位”的思想，督促執(zhí)法者重視和保護私權(quán)利，防止權(quán)力恣意。并且，注重對行政官員的先進執(zhí)法理念的宣傳教育，加強行政問責(zé)，充分發(fā)揮立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督等多方面的協(xié)同聯(lián)動作用，對于那些不遵守程序規(guī)范的害群之馬進行嚴厲懲處，優(yōu)化行政執(zhí)法隊伍，凈化行政執(zhí)法環(huán)境。

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