學(xué)院治理能力提升途徑思考與實(shí)踐

張吉軍

摘 要 在高等教育走 “以提高辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展”道路的形勢(shì)下，提高高校基層學(xué)院治理能力越來越重要。本文以高校管理實(shí)踐為基礎(chǔ)，探討學(xué)院治理能力提升的途徑是制度構(gòu)建，包括科學(xué)建立制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，公正監(jiān)督制度，全員遵守制度。

關(guān)鍵詞 高校內(nèi)部管理 學(xué)院治理能力 制度構(gòu)建

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2018.02.009

Abstract It has been a trend for higher education to take the way of intensive development whose core is to improve school running level and talent training quality. Therefore， it is becoming more and more important to improve the administration abilities of basic schools in universities. This research is based on the governance practices of universities and explores the approaches to improve school administration abilities， among which， the key is system construction， including constructing systems scientifically， executing systems strictly， monitoring systems equally， and complying with the system universally.

Keywords university internal administration； college administration abilities； system construction

在一個(gè)高校內(nèi)部管理過程中，學(xué)院不是一個(gè)獨(dú)立的組織，不是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體，不享有獨(dú)立的治理權(quán)，但是，學(xué)院治理不可游離于大學(xué)治理之外，不可回避治理的規(guī)律，不可錯(cuò)過治理改革的機(jī)遇。學(xué)院治理能力的提升是大學(xué)治理體系中一個(gè)子系統(tǒng)，是一項(xiàng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。兵馬未動(dòng)制度先行，學(xué)院發(fā)展的根本是制度保證。構(gòu)建學(xué)院治理制度體系的主要路徑包括科學(xué)建立制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，公正監(jiān)督制度，全員遵守制度。

1 實(shí)現(xiàn)依法治院，要科學(xué)建立制度

“科學(xué)立法”是針對(duì)立法而言的。在大學(xué)中的一個(gè)學(xué)院內(nèi)部的制度，就是學(xué)院的“法”，一套好的學(xué)院規(guī)章制度至少要具備以下幾點(diǎn)：

1.1 學(xué)院規(guī)章制度必須合法

2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》），進(jìn)一步擴(kuò)大了高等學(xué)校依法辦學(xué)的自主權(quán)利，給予高等學(xué)校更多自主管理的權(quán)限。第十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！奔暗谌鍡l規(guī)定“高等學(xué)校根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)?！绷硗狻吨腥A人民共和國教育法》第二十九條也規(guī)定“學(xué)校按照章程自主管理”。

合法性主要是指學(xué)院內(nèi)部的規(guī)范制度的內(nèi)容與形式一定符合國家的法律法規(guī)，不能與現(xiàn)行法律文件精神相互抵觸，否則的話，其合法性基礎(chǔ)就不可能存在。

高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)增加的同時(shí)，也對(duì)學(xué)院提出了更高的要求。即學(xué)院的管理制度必須在不突破上位法精神的前提下實(shí)現(xiàn)其自主性。依照上位法優(yōu)先原則，上位法的效力高于下位法。學(xué)院管理制度作為效力最低層的“法”，必須符合效力更高層的法，一旦違反，即為無效。學(xué)院如果依據(jù)此種無效的制度進(jìn)行管理，工作與生活中一旦遇到糾紛，學(xué)院必定承擔(dān)不利的法律后果。比如對(duì)違紀(jì)教職工和學(xué)生的處理，處分的力度不能超越上位法，否則一定是無效的。

1.2 學(xué)院規(guī)章制度必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一

《高等教育法》第三十四條規(guī)定“高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)。”高等學(xué)校的基層學(xué)院雖然不是獨(dú)立的實(shí)體法人，但是高等學(xué)校教學(xué)計(jì)劃及其任務(wù)的具體執(zhí)行者，教職工及學(xué)生是學(xué)院內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的同一適用對(duì)象。因此，學(xué)院的各類制度規(guī)范必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一，若存在內(nèi)容上的相互沖突、自相矛盾的情形，管理過程中就會(huì)出現(xiàn)漏洞或重復(fù)處理情況。相互不一致的管理制度也很大程度上導(dǎo)致教職工及學(xué)生無法預(yù)測(cè)自己行為的后果，無論在正激勵(lì)還是負(fù)激勵(lì)方面使師生無所適從。依這樣的管理制度對(duì)師生進(jìn)行的管理一般是無效率、乃至是不公正的。

1.3 學(xué)院規(guī)章制度必須具有可適用性

學(xué)院的管理制度是針對(duì)教職工和學(xué)生的教學(xué)、科研和生活等方面的日常管理而制定的。在確保學(xué)校良好教學(xué)生活環(huán)境的情況下，學(xué)院的各類制度規(guī)范必須具體化，具有相對(duì)的可適用性，否則，這些制度規(guī)范就會(huì)逐漸變成一紙空文。管理制度中提倡性或禁止性條款，要進(jìn)一步明確違反這些規(guī)定的具體處理措施。否則這類條款可能是無從適應(yīng)。規(guī)范中存在的部分過于空泛的詞匯，如“品學(xué)兼優(yōu)”、“表現(xiàn)較好”、“極為優(yōu)秀”等也應(yīng)當(dāng)慎用。

2 實(shí)現(xiàn)依法治校，要嚴(yán)格執(zhí)行制度

已經(jīng)建立了良好的管理制度體系，必須認(rèn)真執(zhí)行。否則，再好的制度規(guī)范也只是廢紙一張。在日常的管理活中，嚴(yán)格認(rèn)真執(zhí)行學(xué)院的管理制度體現(xiàn)在主體合法、實(shí)體合法和程序合法三個(gè)方面。

2.1 主體合法

所謂主體合法是指學(xué)?；?qū)W院進(jìn)行行政管理的主體，必須是依法具有行政權(quán)力的部門和個(gè)人。非經(jīng)法律法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)或委托，任何部門和個(gè)人都不得進(jìn)行行政管理。反映在具體的學(xué)院內(nèi)部事務(wù)管理上，以對(duì)教職工及其學(xué)生進(jìn)行紀(jì)律處分為例，對(duì)教職工及其學(xué)生進(jìn)行的任何紀(jì)律處分均應(yīng)由學(xué)院或?qū)W校，按照管轄范圍及制度位階作出，任何職能部門，對(duì)此類管理僅具有建議權(quán)而無最終處分權(quán)，若越權(quán)處分則構(gòu)成主體不合法，處分行為歸于無效。

2.2 實(shí)體合法

所謂實(shí)體合法是指學(xué)院或?qū)W校對(duì)教職工及其學(xué)生的各項(xiàng)涉及師生實(shí)際利益的管理，均要有法律、法規(guī)或?qū)W校、學(xué)院管理制度上的依據(jù)。如果在任何法律、法規(guī)及制度上均找不到處理某一事件的依據(jù)，則不能對(duì)此事件的當(dāng)事人作出任何處理。否則，盡管某事件在學(xué)校內(nèi)產(chǎn)生了消極的影響，盡管行為人理應(yīng)受到道德乃至思想上的譴責(zé)，管理者也只能對(duì)其進(jìn)行思想教育而不能對(duì)他作出任何處分。一旦違背，就構(gòu)成實(shí)體違法。如果引起法律訴訟，學(xué)校和學(xué)院也可能只會(huì)受到法官的同情而得不到法律的支持。實(shí)體合法主要是在防止管理者濫用職權(quán)，從而切實(shí)保障教職工及其學(xué)生的權(quán)利。

2.3 程序合法

所謂程序合法是指學(xué)院或?qū)W校調(diào)查處理事件的整個(gè)過程必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序。在實(shí)體合法的條件下，也要保證管理遵循必要的程序?，F(xiàn)代法學(xué)理論認(rèn)為程序?yàn)閷?shí)體服務(wù)，程序合法是保障實(shí)體合法的前提，一個(gè)在程序上存在瑕疵的處理，不能保障其在實(shí)體上權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。違反了程序的處分，即使有法律依據(jù)，存在對(duì)教職工及學(xué)生人權(quán)的侵害也是違法的。

做到程序合法，要對(duì)這個(gè)事件所涉及的各個(gè)方面、環(huán)節(jié)的提出具體要求；根據(jù)這些環(huán)節(jié)的要求，形成該事項(xiàng)的操作程序；工作中嚴(yán)格按照操作程序繼進(jìn)行實(shí)施；確保程序?qū)嵤┑轿唬枰獙W(xué)?；?qū)W院相關(guān)部門及機(jī)構(gòu)加強(qiáng)經(jīng)常性檢查督促。

3 實(shí)現(xiàn)依法治院，要公正監(jiān)督制度

3.1 形成監(jiān)督機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)

監(jiān)督與制約是科學(xué)決策的保障，良好監(jiān)督制約機(jī)制的形成是學(xué)院治理能力的充分體現(xiàn)。建立起全過程的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)，形成以學(xué)院紀(jì)委、教代會(huì)、青聯(lián)會(huì)、團(tuán)學(xué)聯(lián)為主的監(jiān)督機(jī)構(gòu)網(wǎng)。在決策監(jiān)督、過程監(jiān)督、目標(biāo)監(jiān)督中，充分發(fā)揮監(jiān)督網(wǎng)的作用。學(xué)院嚴(yán)格執(zhí)行院務(wù)、財(cái)務(wù)、獎(jiǎng)懲等公開制度，采取會(huì)議、公示、網(wǎng)絡(luò)、通知等多種形式及時(shí)公開院內(nèi)重要事務(wù)。

3.2 構(gòu)建監(jiān)督制度體系

針對(duì)學(xué)院管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新變化、新情勢(shì)、新問題，不斷修訂和完善有關(guān)制度。立足學(xué)院發(fā)展實(shí)際，尊重制度建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，注重制度文化創(chuàng)新，打造一個(gè)系統(tǒng)性的監(jiān)督制度體系。

結(jié)合學(xué)院管理與監(jiān)督工作的實(shí)際逐步完善或修訂了《學(xué)院基層黨建工作責(zé)任制實(shí)施辦法》、《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制》、《教職工年度與聘期考核制度》、《領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度》、《學(xué)院黨委中心組學(xué)習(xí)制度》、《三會(huì)一課制度》和《學(xué)院基層黨組織考評(píng)制度》等制度。監(jiān)督制度體系不斷完善，對(duì)學(xué)院公權(quán)力的運(yùn)行過程形成了有效監(jiān)督與制約。

3.3 完善監(jiān)督體制機(jī)制

在學(xué)院黨委的領(lǐng)導(dǎo)和部署下，監(jiān)督體制方面建立完整的組織機(jī)構(gòu)，形成了學(xué)院紀(jì)委統(tǒng)領(lǐng)，教代會(huì)、青聯(lián)會(huì)和團(tuán)學(xué)聯(lián)等協(xié)調(diào)分工的監(jiān)督組織體系。在監(jiān)督機(jī)制方面，各組織機(jī)構(gòu)具有工作任務(wù)的明確分工，根據(jù)工作性質(zhì)和特點(diǎn)，制定了工作制度、工作方法和考核細(xì)則。

3.4 建立維權(quán)申訴機(jī)制

維權(quán)申訴機(jī)制的建立既是對(duì)權(quán)益受侵害師生的事后救濟(jì)，也是對(duì)權(quán)力執(zhí)行的監(jiān)督方式。根據(jù)《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等相關(guān)法律制度關(guān)于保護(hù)學(xué)校師生合法權(quán)益的規(guī)定內(nèi)容，為切實(shí)維護(hù)廣大師生的合法權(quán)利，結(jié)合我院管理的實(shí)際，制定具體的規(guī)章制度。在申訴原則、申訴處理機(jī)構(gòu)、申訴受理及其復(fù)查程序等方面都有明確的規(guī)定（見表1）。

4 實(shí)現(xiàn)依法治院，要全員遵守制度

4.1 加大學(xué)院制度規(guī)范的教育與宣傳力度

分清層次類別，突出重點(diǎn)內(nèi)容，講究制度規(guī)范教育工作的特點(diǎn)。學(xué)院黨委根據(jù)院內(nèi)實(shí)際和特點(diǎn)確定學(xué)習(xí)教育的重點(diǎn)內(nèi)容，制定詳細(xì)具體的教育學(xué)習(xí)活動(dòng)實(shí)施方案及其步驟，區(qū)分不同層級(jí)和群體深入開展教育學(xué)習(xí)。

4.2 由上而下是關(guān)鍵

健全科學(xué)有效的決策和執(zhí)行機(jī)制，建立嚴(yán)格的規(guī)章制度，為保障學(xué)院各項(xiàng)決定的順利實(shí)施提供制度保證。學(xué)院一項(xiàng)規(guī)章制度執(zhí)行不到位或引起師生員工的抵觸，其實(shí)最大的問題在于不能得以自上而下的執(zhí)行。作為學(xué)院制度的制定的主導(dǎo)者，帶頭執(zhí)行制度是凸顯其貫徹決心的表現(xiàn)。

學(xué)院各項(xiàng)決定貫徹實(shí)施的關(guān)鍵是學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，而黨政班子的履職狀況很大程度上又取決于學(xué)院的總體氛圍是否風(fēng)清氣正、制度嚴(yán)明、團(tuán)結(jié)和諧。實(shí)踐證明，要形成這樣一種工作氛圍，既要靠班子每位成員的思想素質(zhì)和自覺性，更要靠科學(xué)、有效的決策和執(zhí)行機(jī)制、嚴(yán)格的規(guī)章制度。

4.3 從我做起是基礎(chǔ)

在抓好學(xué)院制度規(guī)范宣傳和教育的前提下，以各基層系黨支部為單位扎實(shí)推進(jìn)“落實(shí)制度規(guī)范”活動(dòng)。不斷營造“學(xué)制度守制度用制度”的氛圍。嚴(yán)格規(guī)范全院師生自身行為，引導(dǎo)師生學(xué)會(huì)在享受自己的權(quán)利和自由時(shí)，尊重別人的權(quán)利和自由。

如果學(xué)院每位師生都能養(yǎng)成“從我做起”的習(xí)慣，那么，學(xué)院無論是制度的執(zhí)行與工作效率會(huì)有不一樣的變化。很多可以執(zhí)行的制度，都是在“個(gè)別人”的影響下慢慢被破壞。在全院深入開展落實(shí)制度規(guī)范宣傳教育，使落實(shí)制度規(guī)范深入人心，成為每一個(gè)人的自覺行為，使每一個(gè)普通師生員工都真正學(xué)制度守制度用制度，依法維護(hù)合法權(quán)益，自覺履行法定義務(wù)。

學(xué)院治理體系與治理能力的提升不是個(gè)別人的空想，不是一湊而就的，不是權(quán)宜之計(jì)；是高等教育發(fā)展與改革形勢(shì)之所迫，是大學(xué)治理之必需，學(xué)院發(fā)展之緊要。在基層學(xué)院的管理實(shí)踐中，需要深入研究與理論支持，需要師生參與和協(xié)同，需要實(shí)踐與執(zhí)行。堅(jiān)信通過制度建設(shè)與實(shí)踐的運(yùn)用，學(xué)院治理能力會(huì)逐步提升，一個(gè)學(xué)院的發(fā)展目標(biāo)一定會(huì)達(dá)成。

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