西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的演進(jìn)及其特征*

田 旭

一、問題提出

公共服務(wù)支出是政府財政支出的一部分，是反映政府公共服務(wù)能力的重要指標(biāo)，更是我國實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的有效保障，其結(jié)構(gòu)安排關(guān)乎政府公共服務(wù)職能的履行，反映著政府在一個時間段內(nèi)的政策變化，而合理的支出結(jié)構(gòu)安排能夠有效地實現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域補短板提品質(zhì)，積極回應(yīng)群眾的美好生活需要。

“十三五”時期是西藏與全國一道全面建成小康社會的決勝階段，建立健全公共服務(wù)體系，優(yōu)化公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)對于切實保障和改善民生，助力精準(zhǔn)脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會和公共服務(wù)均等化目標(biāo)，推進(jìn)西藏長足發(fā)展和長治久安等都具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。黨的十八大以來，西藏財政不斷擴(kuò)寬民生覆蓋領(lǐng)域，已盡最大可能為城鄉(xiāng)居民提供更多民生保障服務(wù)，讓更多人群受益。但長期以來，一直未有改變的是西藏地區(qū)財政能力的外生特征，中央對西藏的縱向轉(zhuǎn)移支付以及全國各省對西藏的橫向?qū)谥г蔀槲鞑刎斄κ杖氲淖钪匾黧w，財政依賴度占90%左右，同時西藏地區(qū)公共支出體系龐大，維持正常的政治經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)需要更高的成本[1]，因此，在西藏財政支出不斷呈剛性增長的同時，財力安排用于公共服務(wù)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)演進(jìn)與特征更值得關(guān)注。

世界經(jīng)驗表明，人均 GDP超過 1000美元后，社會公共服務(wù)需求將快速擴(kuò)張。近年來，西藏在我國中央和各兄弟省市的支持和幫助下，GDP增速領(lǐng)跑全國，加之城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高，西藏城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面公共需求的比重大幅上升。同時，伴隨著西藏經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的快速變化，就業(yè)、人口、資源、環(huán)境等方面的矛盾和問題也快速顯現(xiàn)，使得公共服務(wù)的供給面臨嚴(yán)重不足，這就更加要求有充足的公共服務(wù)支出規(guī)模和合理的公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)來適應(yīng)當(dāng)前形勢。2007年，我國財政支出的通用化分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全新的調(diào)整，從這一年起，國家財政支出的分類包含一般公共服務(wù)、外交、國防、對外援助、公共安全、武裝警察、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水務(wù)、交通運輸、車輛購置稅、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等。按照政府公共支出領(lǐng)域?qū)卜?wù)的劃分，相較于政府經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支出，本文重點關(guān)注財政支出分類標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后西藏教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障和就業(yè)等與民生狀況直接相關(guān)的社會性支出結(jié)構(gòu)的演進(jìn)與特征。

二、西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的演進(jìn)

（一）西藏公共服務(wù)支出的規(guī)模擴(kuò)張

就世界各國的情況來看，財政支出增長的趨勢具有普遍性，財政支出的增長與相應(yīng)的規(guī)模擴(kuò)張已成為政府財政支出的一個規(guī)律。2007-2015年西藏各項公共服務(wù)的支出額均在逐年遞增，即出現(xiàn)了穩(wěn)步增長的趨勢。其中，2006年，國務(wù)院制定了加快西藏發(fā)展維護(hù)西藏穩(wěn)定的40條優(yōu)惠政策，2007年國務(wù)院明確了總投資達(dá)770多億元的西藏“十一五”180個規(guī)劃項目［2］，由此2007年僅文教衛(wèi)生投入就較2006年增長了近1.8倍，但從各類公共服務(wù)支出的增長率情況來看，西藏各項公共服務(wù)支出均未呈現(xiàn)出逐年遞增的變化規(guī)律，可以看出，政府在公共服務(wù)職能的履行上仍在不斷地調(diào)整完善中，2007年到2015年這9年間，財政安排用于環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的總量增長幅度最大，均達(dá)到10倍以上，這與近年來我國倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)與重視社區(qū)建設(shè)的執(zhí)政目標(biāo)是分不開的。

從各項公共服務(wù)投入的橫向比較來看，其中，教育的支出總量居于首位，這說明近五年來，國家和自治區(qū)政府高度關(guān)注教育，與之相反，西藏在科學(xué)技術(shù)方面的投入形勢不容樂觀，是公共服務(wù)中財政支出最少的一項，較難滿足科技的快速發(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，從2007-2015年，此項服務(wù)的財政支出額逐年提升，其增長率也是呈現(xiàn)逐年遞增狀態(tài)，這說明自治區(qū)政府對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的重視度在逐年提升，期間2010年，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的財政增長率是7項公共服務(wù)中最高的，這說明2010年自治區(qū)財政對于西藏醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面給與了較高的重視度，但由于西藏特殊的地理區(qū)位以及醫(yī)療服務(wù)的高成本問題，西藏醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力依然有待提高。

（二）西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的演進(jìn)

就公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)而言，與財政安排用于公共服務(wù)支出總量不足的矛盾相比，西藏公共服務(wù)支出的結(jié)構(gòu)性矛盾同樣不容忽視（如表1所示）。

首先，西藏財政在教育方面的支出占比是最高的，平均在11.5%左右。教育是具有極強正外部性的公共產(chǎn)品，加大對教育的投入，對于提高人民文化素養(yǎng)，增強科研和就業(yè)等能力以及提高人民生活水平等具有重要意義。

其次，社會保障和就業(yè)支出占比次之。社會保障和就業(yè)支出是政府通過財政向由于各種原因而導(dǎo)致暫時或永久性喪失勞動能力、失去工作機會或生活面臨困難的社會成員提供基本生活保障和就業(yè)扶助的支出。社會保障是市場經(jīng)濟(jì)正常運行的外部條件，也是一個重要的“內(nèi)在穩(wěn)定器”，與2007年相比，2015年西藏社會保障和就業(yè)的支出額增長了近6倍，從占比情況來看，西藏的財政支出在此項公共服務(wù)上的支出是僅次于教育的，可以看出，政府對社保和就業(yè)的高度關(guān)注，且整體上是按照穩(wěn)中求進(jìn)的狀態(tài)發(fā)展的。

表1 西藏各類公共服務(wù)支出占財政支出比重

再次，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，從2007年-2015年，西藏醫(yī)療衛(wèi)生支出平均占財政總支出的4.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家醫(yī)療平均水準(zhǔn)2個百分點。從西藏特殊的區(qū)位環(huán)境來看，西藏醫(yī)療服務(wù)半徑過長，即使西藏醫(yī)療衛(wèi)生投入占比達(dá)到國家平均投入水平，這對西藏醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境的改善也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為西藏的就醫(yī)成本問題是不容忽視的，從這個層面上說來，西藏對于醫(yī)療衛(wèi)生支出的投入明顯不足。

第四，環(huán)境保護(hù)支出與城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出占比增長幅度最大。由表1可知，西藏的環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出占比分別由 2007年的1.73%、2.51%增長到2015年的 4.11%、6.76%，絕對規(guī)模增長也分別翻了近12倍、14倍，體現(xiàn)了西藏近年來不斷加大對環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的力度。

最后，科學(xué)技術(shù)支出與文化體育與傳媒支出占比相對穩(wěn)定。其中，西藏財政用于科學(xué)技術(shù)方面的支出是7項公共服務(wù)中支出最低的，平均在0.52%左右?？茖W(xué)技術(shù)的支出投入與科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的實際需要之間矛盾突出，投入比重標(biāo)準(zhǔn)低于國家10倍左右，且呈現(xiàn)總體降低的趨勢；文化體育與傳媒支出是反映政府在文化、文物、體育、廣播影視、新聞出版等方面的支出,近年來，西藏財政用于公共文化體育領(lǐng)域的投入大幅增加，但西藏的文化體育與傳媒支出占財政支出的比重卻一直穩(wěn)定在 2.5%左右，沒有很大的變化，這勢必與西藏城鄉(xiāng)居民日益增長的文化需求相矛盾，從而在一定程度上影響和制約西藏文化事業(yè)上的繁榮發(fā)展。

三、西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的演進(jìn)特征

（一）公共服務(wù)支出增幅波動性較大

經(jīng)濟(jì)學(xué)瓦格納法則的基本原理指出，隨著國家職能的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就要求保證行使這些國家職能的財政支出不斷增加，即隨著人均收入提高財政支出相對規(guī)模相應(yīng)提高。也就是說，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，無論是一個國家的發(fā)達(dá)區(qū)域還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政支出規(guī)模都呈不斷擴(kuò)大的趨勢。西藏雖為我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但近年來，在中央和各兄弟省市的大力幫扶下，西藏GDP增速領(lǐng)跑全國，西藏每年的財政支出規(guī)模也在不斷增長，但與財政支出的增幅情況相比，財政每年用于各項公共服務(wù)的支出，其增幅波動性較大，整體公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)尚有待調(diào)整優(yōu)化。

圖1中選取西藏教育、文化體育與傳媒、社保與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生四項公共服務(wù)支出為代表，通過其年度增長與西藏總體財政支出的增幅情況相比，揭示了西藏自治區(qū)政府職能的基本內(nèi)容和活動方向所發(fā)生的深刻變化。由圖1可見，與西藏總體財政支出的增幅相比，教育支出增幅趨勢與之最為相當(dāng)，社保就業(yè)支出增幅波動最大，僅醫(yī)療衛(wèi)生支出增長率近年來呈總體線性遞增的趨勢，但不可否認(rèn)，當(dāng)前西藏醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出占比水平較低，因此，總體醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出增幅依然十分有限。

從年度發(fā)展上來看，2012年前公共服務(wù)支出增長幅度變化波動明顯大于2012年后，且在2010年，教育、文化體育與傳媒、社會保障與就業(yè)三類支出均呈現(xiàn)負(fù)增長，2013年，除文化體育與傳媒支出外，其余三項支出增幅與財政總支出增幅基本一致，2014年，首次出現(xiàn)公共服務(wù)支出增幅超過財政總支出增幅。據(jù)統(tǒng)計，2014年西藏財政總支出1185.51億元，增長13.01%。其中，用于文化體育與傳媒、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)的支出分別增長51.49%、32.56%、21.27%、17.88%，這幾項公共服務(wù)支出的增長幅度均高于總支出的增幅，說明自治區(qū)政府傾力民生的力度顯著增強，因此，確保公共服務(wù)支出增幅超過財政總支出增幅，并結(jié)合城鄉(xiāng)居民急需的公共服務(wù)需求優(yōu)先滿足的原則，對于調(diào)整公共服務(wù)支出占比及優(yōu)化公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)具有強大的資金保障功效。

（二）各項公共服務(wù)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理

圖1西藏各項公共服務(wù)支出年度增幅比較

根據(jù)恩格爾定律，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的需求會更加多樣化，對教育、科技、文化、就業(yè)和醫(yī)療等的要求也越來越高，單純的物質(zhì)已經(jīng)無法滿足消費者日益增長的各類需求，這就需要政府要更多的加強對自我價值實現(xiàn)的精神層面的供給，也就要求政府要有更好的教育來保證人們的受教育的質(zhì)量，更先進(jìn)的科技來保證生活的方便與舒適，更多彩的文化來保證娛樂的多樣性和更專業(yè)的醫(yī)療來保證身體的健康。近年來，隨著社會的不斷發(fā)展，西藏城鄉(xiāng)居民對科學(xué)技術(shù)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等的要求也越來越高，因此公共服務(wù)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)不斷優(yōu)化。

就教育支出而言，前文表1表明西藏教育支出比重最高，但西藏教育支出在各教育階段以及各階段城鄉(xiāng)間支出的規(guī)模差異和結(jié)構(gòu)不盡合理。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Psacharopoulos在考慮了教育的全部成本后，對教育投資回報率的世界性統(tǒng)計得出結(jié)論：教育投資的世界平均社會回報率初等教育為 20.2%，中等教育為13.5%，高等教育為 10.7%［3］。目前，西藏在全國已率先實現(xiàn)了從學(xué)前至高中階段的15年免費教育，同時形成了包含幼兒教育、基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育、成人教育在內(nèi)的完整的現(xiàn)代教育體系，西藏教育事業(yè)的飛速發(fā)展，已經(jīng)使西藏的教育發(fā)展站在了一個新的歷史起點上。財政預(yù)算內(nèi)生均教育事業(yè)費與公用經(jīng)費是反映政府教育投入充足程度的重要指標(biāo)。據(jù)2015全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告顯示，較2014年，2015年普通小學(xué)與普通初中生均教育事業(yè)費增長速度居全國第一，分別為43.81%和43.37，這一方面說明黨和政府對于西藏基礎(chǔ)教育的重視力度加大，另一方面則反過來說明西藏基礎(chǔ)教育底子薄，生均基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入有待加強，但從西藏地方自身教育經(jīng)費的分配增速來看，初等教育與中等教育支出增速明顯低于高等教育經(jīng)費增長速度，這與Psacharopoulos的論斷預(yù)期是相矛盾的。此外，西藏城鄉(xiāng)教育財政資源分配的差距依然不容忽視，無論是在投入數(shù)量還是在產(chǎn)出質(zhì)量上，西藏廣大農(nóng)牧區(qū)的基礎(chǔ)教育環(huán)境和水平均有待提高。

（三）公共服務(wù)支出占比普遍低于國家平均標(biāo)準(zhǔn)

西藏自治區(qū)位于我國西南邊陲，是我國自然與社會經(jīng)濟(jì)條件最特殊的一個地區(qū)，受自身惡劣的高原自然環(huán)境、偏遠(yuǎn)的地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、人口和歷史等因素的制約，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的投入成本往往是其他優(yōu)勢地區(qū)的數(shù)倍。近年來，在中央的關(guān)心與支持下，在內(nèi)地各兄弟省市的援助之下，西藏經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)取得了跨越式發(fā)展，公共服務(wù)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，但從2007年至2015年西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)與國家各項公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的占比水平比較來看，除了西藏文化體育與傳媒的支出和2012年、2015年的環(huán)保支出占比略高于國家平均水平外，其余各項公共服務(wù)支出占比水平至少平均低于國家2個百分點以上，最高低于近5個百分點。西藏十三五規(guī)劃明確提出了到2020年實現(xiàn)“基本公共服務(wù)能力和均等化水平全面提升，主要指標(biāo)接近或達(dá)到西部地區(qū)平均水平”的奮斗目標(biāo)。很顯然，當(dāng)前西藏區(qū)域公共服務(wù)投入占比水平仍滯后于西部乃至全國平均水平。另外，從人均投入水平來看，表面看來西藏人均公共服務(wù)投入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國，但若刨除西藏區(qū)域發(fā)展成本后則西藏人均公共服務(wù)投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為西藏底子薄、地域成本及行政執(zhí)行成本高，加之西藏區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)市自然、人口、經(jīng)濟(jì)等因素迥異，所以，對于這個嚴(yán)重依賴國家財政的區(qū)域進(jìn)行公共服務(wù)投入，不能光看數(shù)據(jù)表面的人均差異，應(yīng)該看成本消減后的數(shù)值更有實際意義，要想獲得和其他地區(qū)相同的公共服務(wù)產(chǎn)出，西藏的公共服務(wù)投入水平仍有待提高。

（四）現(xiàn)有支出框架下公共服務(wù)支出績效尚有待提高

公共服務(wù)是地方政府的一項重要職能，如何在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中實現(xiàn)人民滿意、人民幸福是我國各地方政府努力追求的目標(biāo)，因此注重公共服務(wù)績效管理至關(guān)重要。公共服務(wù)績效一方面決定于人們從政府，或者說是從二次分配中獲得的收入以及通過這些收入購買的公共服務(wù)和公共服務(wù)物品。另一方面取決于公共服務(wù)的供給狀況［4］。

首先，從西藏居民的收入分配以及公共服務(wù)購買情況來看。近年來，西藏城鄉(xiāng)居民收入差距始終高于全國平均水平，如果考量到區(qū)域成本等要素，則西藏城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國城鄉(xiāng)居民收入平均差。西藏城鄉(xiāng)居民的收入差異直接決定城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、文教娛樂等公共服務(wù)方面購買上的差距，由圖2可見，與總體家庭人均消費支出差異相比，西藏城鄉(xiāng)居民用于醫(yī)療保健和文教娛樂方面的支出差異更大，且消費差異有擴(kuò)大的趨勢。現(xiàn)有實證研究表明，西藏城鄉(xiāng)居民家庭人均轉(zhuǎn)移性收入，已經(jīng)成為擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入差距的重要影響因素[5]，因此，無論是西藏城鄉(xiāng)居民用于購買公共服務(wù)和公共服務(wù)物品的力度差異，還是居民從政府二次分配中獲得的轉(zhuǎn)移性收入來看，當(dāng)前西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)以及支出績效水平均有待完善和提升。

其次，從公共服務(wù)的供給來看。公共服務(wù)的供給一般包括三類，一類是政府的資金投入和政府直接提供的公共服務(wù)，二是社會的服務(wù)，包括社會組織對于參與和提供的公共服務(wù)，三是企業(yè)提供的公共服務(wù)。當(dāng)前西藏社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展90%左右依賴國家財政，是依靠國家總體供給模式來保障西藏各地區(qū)市城鄉(xiāng)人民基本生活的，可見，西藏地區(qū)公共服務(wù)的供給來源主要是政府，社會力量參與嚴(yán)重不足，而當(dāng)下社會力量正在日漸成為影響公共服務(wù)績效變化的越來越重要的因素，截止目前，西藏是人均擁有社會組織最低的省份，加之西藏市場活力激發(fā)不夠，以致由政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給的成效比較有限，使得在現(xiàn)有支出框架下的公共服務(wù)在城鄉(xiāng)和區(qū)域間均呈現(xiàn)不同程度的差異，因此，健全公共財政體制，通過優(yōu)化和調(diào)整公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)、鼓勵和調(diào)動多元主體參與供給、彌補公共服務(wù)資源失衡至關(guān)重要。

四、結(jié)束語

科學(xué)合理的財政支出政策是一國或地區(qū)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的強大杠桿，財政用于公共服務(wù)領(lǐng)域的支出比重及其結(jié)構(gòu)安排是反映政府公共服務(wù)能力提升與否的重要指標(biāo)。對于西藏經(jīng)濟(jì)社會來說，合理的公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)是政府履行其公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，其結(jié)構(gòu)安排對于維護(hù)西藏社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展，促進(jìn)西藏城鄉(xiāng)居民美好生活愿望的實現(xiàn)至關(guān)重要。事實證明，公共服務(wù)投入資金的供求關(guān)系永遠(yuǎn)是一對矛盾，而優(yōu)化公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)，切好分好“蛋糕”，配好財力恰是緩解這一矛盾的良方，因此，對西藏公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的核心應(yīng)是力求通過改革和政策調(diào)整，著力建立起一套以民生為導(dǎo)向、支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、管理方式符合現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、注重支出實效的支出運行機制，并健全完善支出結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整的長效性，面對新時代新要求，更好發(fā)揮財政在公共服務(wù)建設(shè)和發(fā)展中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

［1］張筱風(fēng).西藏財政能力建設(shè)研究［D］.西南財經(jīng)大學(xué)，2009：47.

［2］中央政府助力西藏經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)跨越發(fā)展［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/w/2008-03-30/100015255241.shtm l,2008-03-20.

［3］Psacharopoulos.Returns to investment:aglobal update［J］.World Development,1994(22):1325-1343.

［4］丁元竹.界定基本公共服務(wù)及其績效［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2009（2）：20.

［5］張傳慶，田旭.西藏城鄉(xiāng)居民收入差距影響因素的實證研究——基于計量經(jīng)濟(jì)模型的分析［J］.黑龍江民族叢刊，2016（1）：45-50.