對(duì)如何落實(shí)好“市場(chǎng)化采購(gòu)”+“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”新政的思考

王常君

國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕452號(hào)），明確指出2017年國(guó)家在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)整大豆目標(biāo)價(jià)格政策，實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加補(bǔ)貼機(jī)制。此舉意味著大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼正式退出，中央財(cái)政對(duì)大豆生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼。通過(guò)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)玉米種植，優(yōu)化配置耕地資源，弱化政策支持造成的市場(chǎng)扭曲；有效利用國(guó)際市場(chǎng)資源，避免政策支持引發(fā)的貿(mào)易摩擦；合理補(bǔ)貼農(nóng)民收入，維持糧食安全的生產(chǎn)保障。

2017年，各地按照“藏糧于地、藏糧于技”的發(fā)展思路，主動(dòng)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，加快優(yōu)化區(qū)域布局，在主要口糧作物稻谷、小麥播種面積保持基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，調(diào)減庫(kù)存較多的玉米種植，特別是在玉米非優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)“鐮刀彎”地區(qū)大幅度調(diào)減玉米播種面積，實(shí)行“糧改飼”“糧改豆”，增加雜糧和豆類的播種面積。

2017年全國(guó)糧食播種面積16.83億畝，比2016年減少1222萬(wàn)畝，下降0.7%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017）。黑龍江省2017年實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量6018.8萬(wàn)噸，穩(wěn)居全國(guó)首位，但全國(guó)糧食“生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量”三量齊增的怪現(xiàn)象在黑龍江省同樣存在，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與供給側(cè)改革如何協(xié)調(diào)才能促進(jìn)黑龍江省三產(chǎn)融合互動(dòng)？補(bǔ)貼政策如何調(diào)整才能在糧食供求總量基本平衡、結(jié)構(gòu)矛盾凸顯的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和“四化”同步發(fā)展？

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是包括我國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要政策工具，通過(guò)對(duì)黑龍江省農(nóng)戶調(diào)研結(jié)果顯示，補(bǔ)貼政策在糧食產(chǎn)能提升，保障糧食供給的同時(shí)，相對(duì)固化的發(fā)放依據(jù)、發(fā)放時(shí)間、發(fā)放模式也帶來(lái)了市場(chǎng)失靈與政策失靈。

（一）穩(wěn)定糧食供給，保障糧食安全

所有地區(qū)受訪農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)貼依據(jù)滿意度較高，78.89%受訪農(nóng)戶認(rèn)為按照種植面積發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠在一定程度上促進(jìn)糧食增產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收。黑龍江省糧食總產(chǎn)自2010年后連續(xù)七年穩(wěn)定在1000億斤以上。糧食總產(chǎn)量、年均增量、商品量、調(diào)出量和人均占有量等均居全國(guó)之首。

（二）扭曲市場(chǎng)信號(hào)，增加生產(chǎn)成本

從調(diào)研農(nóng)戶反饋得知，種糧時(shí)不會(huì)考慮補(bǔ)貼因素的農(nóng)戶比例超過(guò)70%，相關(guān)研究已經(jīng)表明任何與種植面積掛鉤的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，都會(huì)因?yàn)橥度胄砸氐氖袌?chǎng)化供給而轉(zhuǎn)化為地租上漲，從而增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，這種高成本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與國(guó)家托市收購(gòu)的政策疊加，嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng)供求信號(hào)，造成了高位價(jià)格均衡。在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，必然導(dǎo)致難以順價(jià)銷(xiāo)售的后果，造成農(nóng)業(yè)資源配置低效，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低下。

（三）政策信號(hào)失靈，供給需求脫節(jié)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策自2004年實(shí)施以來(lái)，強(qiáng)調(diào)政策在糧食安全數(shù)量屬性上的基礎(chǔ)性作用和增加農(nóng)民收入的普惠性質(zhì)，弱化甚至擱置補(bǔ)貼在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式、農(nóng)業(yè)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術(shù)體系構(gòu)建、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)體系塑造等方面的積極作用。“加工補(bǔ)貼、收儲(chǔ)補(bǔ)貼”等產(chǎn)業(yè)鏈中間環(huán)節(jié)臨時(shí)性政策，不能從根本上解決有效需求不足與農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的兩難困境，超過(guò)90%以上受訪農(nóng)戶認(rèn)為，政策沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與市場(chǎng)需求有效對(duì)接，補(bǔ)貼造成的供需脫節(jié)問(wèn)題凸顯。

二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新政實(shí)施需要處理的三大關(guān)系

農(nóng)業(yè)支持政策市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，為順應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型，促進(jìn)新政平穩(wěn)過(guò)渡，引領(lǐng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化定價(jià)的改革趨勢(shì)，首先需要處理好三大關(guān)系：

一是處理好計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系。堅(jiān)持市場(chǎng)化定價(jià)為目標(biāo)的改革方向，政策實(shí)施的過(guò)渡期內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有糧食企業(yè)的主體收儲(chǔ)功能，避免主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆價(jià)格下降過(guò)于劇烈，引發(fā)糧食價(jià)格大幅度波動(dòng)，造成社會(huì)需求下降，引發(fā)更大范圍的物價(jià)波動(dòng)。

二是處理好國(guó)內(nèi)與國(guó)際關(guān)系。統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)資源，優(yōu)化國(guó)內(nèi)耕地資源配置，玉米價(jià)格走低直至與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格趨同，是必然趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該與國(guó)際貿(mào)易政策銜接，在國(guó)內(nèi)玉米、大豆收獲上市流通期間，把握好進(jìn)口的時(shí)間窗口與節(jié)奏，充分發(fā)揮國(guó)際市場(chǎng)填補(bǔ)國(guó)內(nèi)供求余缺的作用。

三是處理好生產(chǎn)與消費(fèi)關(guān)系。中國(guó)計(jì)生政策改革帶來(lái)的人口增長(zhǎng)，快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及穩(wěn)步增長(zhǎng)的居民收入，必然會(huì)帶來(lái)食物消費(fèi)的升級(jí)。玉米、大豆作為畜牧業(yè)飼料的主要來(lái)源，在肉、蛋、奶生產(chǎn)中的要素投入中具有不可替代性。生產(chǎn)規(guī)劃調(diào)整要切合消費(fèi)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與需求側(cè)消費(fèi)升級(jí)相結(jié)合，促進(jìn)合理產(chǎn)出的有效轉(zhuǎn)化。

同時(shí)，為了更好的落實(shí)“市場(chǎng)化采購(gòu)”+“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”新型農(nóng)業(yè)支持政策，必須緊抓以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

一是確定收入目標(biāo)為主的基本原則。新政核心是減少政策對(duì)市場(chǎng)的扭曲，維持種植積極性的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)民的合理收入。政策出發(fā)點(diǎn)和最終著力點(diǎn)在于保證農(nóng)民收入維持在合理的水平。將市場(chǎng)的功能交還給市場(chǎng)，避免政策反復(fù)造成的效率損失，提高政策支持的預(yù)期效果。

二是合理設(shè)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放時(shí)間。新政本質(zhì)上是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的一種呈現(xiàn)形式，生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要以現(xiàn)貨市場(chǎng)供求及期貨市場(chǎng)交易等因素綜合確定，既要體現(xiàn)生產(chǎn)成本變動(dòng)又要結(jié)合需求趨勢(shì)變動(dòng)，加上農(nóng)民外出務(wù)工的平均收入，補(bǔ)齊農(nóng)民收入短板，促進(jìn)勞動(dòng)力要素資源在農(nóng)業(yè)及其他部門(mén)之間合理流動(dòng)。補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間應(yīng)在第二季種植開(kāi)始前，使其成為農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)資本性投入的來(lái)源之一。

三是培育產(chǎn)業(yè)鏈綜合競(jìng)爭(zhēng)力為目的。新政著力點(diǎn)依然集中在供給側(cè)，通過(guò)培育多元化采購(gòu)主體，破除產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合的體制性障礙，此外，應(yīng)利用信息化技術(shù)對(duì)市場(chǎng)需求信息進(jìn)行挖掘，利用有效需求、激發(fā)潛在需求、創(chuàng)造新需求去引領(lǐng)前端生產(chǎn)，提升產(chǎn)業(yè)鏈綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。

三、與供給側(cè)改革協(xié)調(diào)互進(jìn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整建議

在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下，市場(chǎng)化導(dǎo)向的補(bǔ)貼政策調(diào)整應(yīng)該以信息化引領(lǐng)，以信息化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)四化同步；以市場(chǎng)化為目的，通過(guò)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板”，創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)踐，提速三產(chǎn)融合，打造生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特色突出、農(nóng)畜產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)高效、品牌渠道優(yōu)勢(shì)明顯、綠色健康持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。

（一）補(bǔ)貼政策應(yīng)以信息化為先導(dǎo)，促進(jìn)供給側(cè)改革與需求側(cè)信息互動(dòng)，形成有效市場(chǎng)均衡

統(tǒng)籌國(guó)土測(cè)量、衛(wèi)星遙感、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息資源，形成數(shù)據(jù)共享體系，打破以往“有稅有補(bǔ)、無(wú)稅不補(bǔ)”的糧食補(bǔ)貼原則，形成全新農(nóng)業(yè)種植面積數(shù)據(jù)庫(kù)資源池，將不同地區(qū)農(nóng)作物播種面積數(shù)字化，為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給側(cè)與需求側(cè)決策提供信息依據(jù)，為不同品種、不同地區(qū)差異化補(bǔ)貼政策實(shí)施奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作執(zhí)行成本，提高補(bǔ)貼工作效率。

（二）通過(guò)品種差異化補(bǔ)貼，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，去掉多余產(chǎn)能

明確短期內(nèi)補(bǔ)貼政策指向性，突出重點(diǎn)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)。短期內(nèi)，應(yīng)該堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，制定與實(shí)施品種差異化補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整，去掉過(guò)剩產(chǎn)能，形成對(duì)接市場(chǎng)需求的有效供給，增加農(nóng)民收入。通過(guò)“穩(wěn)定存量補(bǔ)貼、調(diào)整增量補(bǔ)貼、增加特殊補(bǔ)貼”，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的財(cái)政杠桿作用。通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的長(zhǎng)遠(yuǎn)目的。

（三）通過(guò)全產(chǎn)業(yè)鏈增值補(bǔ)貼，提質(zhì)增效，減低成本

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整要以多樣化補(bǔ)貼方式滿足不同農(nóng)戶需求，以多元化補(bǔ)貼項(xiàng)目全方位促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。重點(diǎn)支持一二三產(chǎn)融合、實(shí)踐綠色發(fā)展可持續(xù)理念等全產(chǎn)業(yè)鏈增值模式補(bǔ)貼，通過(guò)區(qū)別對(duì)待不同地區(qū)、不同品種、不同規(guī)模補(bǔ)貼對(duì)象來(lái)提高補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)配套改革中生產(chǎn)組織方式、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式改變，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展效益，降低農(nóng)業(yè)發(fā)展成本。

（四）通過(guò)定向?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)貼，夯實(shí)基礎(chǔ)，補(bǔ)齊短板

落實(shí)“有種有補(bǔ)、沒(méi)種不補(bǔ)、誰(shuí)種補(bǔ)誰(shuí)”的基本原則。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，做好糧食補(bǔ)貼準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)放。對(duì)糧食種植面積達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)戶，給予專項(xiàng)補(bǔ)貼；建議適當(dāng)提取一定比例補(bǔ)貼資金，定向補(bǔ)貼給省內(nèi)具有品牌優(yōu)勢(shì)、地理資源優(yōu)勢(shì)的特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，引導(dǎo)其向規(guī)?；?、品牌化、集聚化方向發(fā)展，形成資金、技術(shù)、人才、金融要素資源有效整合，提升全產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值創(chuàng)造與分配能力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展短板。促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)民生活共同進(jìn)步。

（五）補(bǔ)貼政策以促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化為目的，促進(jìn)三產(chǎn)融合，共享增值收益

從源頭牢固樹(shù)立圍繞需求、圍繞消費(fèi)進(jìn)行生產(chǎn)和調(diào)整的觀念，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置要素資源作用。整合專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，憑借移動(dòng)互聯(lián)、電視媒體、平面廣告等多種渠道宣傳，提升龍江綠色食品品牌效應(yīng)，形成高端糧油食品市場(chǎng)壟斷性占有趨勢(shì)，從引導(dǎo)需求向創(chuàng)造需求轉(zhuǎn)變，樹(shù)立“生產(chǎn)是基礎(chǔ)，質(zhì)量是核心，營(yíng)銷(xiāo)是關(guān)鍵”經(jīng)營(yíng)理念，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者真正成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求匹配。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，建立黑龍江省綠色、有機(jī)食品資源數(shù)據(jù)庫(kù)，選擇具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的市縣，建設(shè)重點(diǎn)綠色食品、有機(jī)食品可追溯體系試驗(yàn)示范區(qū)，增加綠色、有機(jī)安全農(nóng)產(chǎn)品的供給，減少一般農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)；引進(jìn)具有線上、線下平臺(tái)優(yōu)勢(shì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，通過(guò)品牌捆綁，渠道共享，利益均沾等方式促進(jìn)三產(chǎn)融合，增加特色農(nóng)產(chǎn)品供給量，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增值增效。通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由以數(shù)量為主轉(zhuǎn)向數(shù)量質(zhì)量并重，更加注重效益，注重市場(chǎng)導(dǎo)向，更好滿足消費(fèi)者需求。

（作者為黑龍江省宏觀經(jīng)濟(jì)研究所研究員）