省管縣改革中的突出問題與破解路徑

金世斌 劉為民 邱家林 袁慶鋒

黨的十九大明確提出，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。多年來，各地圍繞省直接管理縣財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)進(jìn)行了積極探索，取得明顯成效。但也要清醒地看到，各地改革過程中也遇到了諸多矛盾和困難，迫切需要進(jìn)一步明確改革方向，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加大試點(diǎn)力度，推動(dòng)省管縣改革向縱深發(fā)展。

一、省管縣改革的探索實(shí)踐：以江蘇為例

改革管理體制。一是調(diào)整政府管理體制。試點(diǎn)縣政府直接向省政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。試點(diǎn)縣政府各工作部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，接受省政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)縣政府直接參加省政府綜合會(huì)議和省政府各部門專業(yè)性會(huì)議，省政府及其各部門發(fā)給設(shè)區(qū)市的公文、信息直接發(fā)給試點(diǎn)縣。省政府各部門分配行政、經(jīng)濟(jì)資源對(duì)試點(diǎn)縣實(shí)行計(jì)劃單列，適當(dāng)傾斜。二是調(diào)整相關(guān)垂直管理體制。實(shí)行省以下垂直管理體制的試點(diǎn)縣地稅等部門，調(diào)整為由省主管部門直接管理。國務(wù)院已明確由省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理的工商、質(zhì)監(jiān)等部門，在改革到位后實(shí)行分級(jí)管理體制。領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行省以下垂直管理的試點(diǎn)縣國土等部門，其領(lǐng)導(dǎo)干部改由省廳管理。三是黨委、紀(jì)委、人大、政協(xié)、法院、檢察院和群團(tuán)管理體制維持不變，干部管理體制維持不變。與黨委機(jī)構(gòu)合署辦公的政府部門，或既是政府工作部門、又是黨委工作機(jī)構(gòu)的部門，如監(jiān)察局、編辦、臺(tái)辦、信訪局等，其管理體制維持不變。四是試點(diǎn)縣的行政區(qū)劃、統(tǒng)計(jì)口徑隸屬關(guān)系和機(jī)構(gòu)規(guī)格維持不變。試點(diǎn)縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)直接向省對(duì)口部門上報(bào)，并抄送所屬設(shè)區(qū)市，試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，并計(jì)入所屬設(shè)區(qū)市的總量。試點(diǎn)縣政府目標(biāo)管理及綜合考核暫委托所屬設(shè)區(qū)市進(jìn)行。

下放管理權(quán)限。省管縣改革試點(diǎn)的核心內(nèi)容，就是賦予試點(diǎn)縣政府與設(shè)區(qū)市相同的行政管理權(quán)限。原則上，除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原設(shè)區(qū)市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)，均由試點(diǎn)縣自行審批、管理；須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、報(bào)省審批的，均由試點(diǎn)縣直接報(bào)省審批。對(duì)國務(wù)院及國家有關(guān)部門規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、審批的事項(xiàng)，采取委托等方式予以下放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇省政府40個(gè)部門在改革試點(diǎn)中共調(diào)整外部管理權(quán)限787項(xiàng)，其中，直接下放223項(xiàng)，委托下放214項(xiàng)，減少層級(jí)350項(xiàng)；調(diào)整內(nèi)部管理權(quán)限387項(xiàng)，其中，直接下放48項(xiàng)，委托下放45項(xiàng)，減少層級(jí)294項(xiàng)。權(quán)限調(diào)整較多的有省交通運(yùn)輸廳（182項(xiàng)）、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（104項(xiàng)）、省人力資源和社會(huì)保障廳（62項(xiàng)）、省民防局（51項(xiàng)）等部門。設(shè)區(qū)市不宜直接下放給試點(diǎn)縣的行政管理權(quán)，由省級(jí)政府直接行使。對(duì)經(jīng)過清理已下放到試點(diǎn)縣政府及其部門的各項(xiàng)行政管理權(quán)，省、設(shè)區(qū)市政府及所屬部門均不得以任何理由上收。

推進(jìn)配套改革。注重改革的系統(tǒng)性，積極做好與其他相關(guān)方面改革的有序銜接和協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是探索大部門體制。試點(diǎn)縣政府職能增加后，在不突破機(jī)構(gòu)限額的前提下，可對(duì)機(jī)構(gòu)適當(dāng)調(diào)整，實(shí)行綜合設(shè)置。機(jī)構(gòu)調(diào)整需按程序?qū)徟?，上?jí)有關(guān)部門不得條條干預(yù)。二是推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、推進(jìn)基層民主等方面的作用，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。三是深化事業(yè)單位改革。結(jié)合行政管理體制改革，根據(jù)不同類別事業(yè)單位的特點(diǎn)，實(shí)施分類改革和管理，推動(dòng)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化。四是發(fā)展社會(huì)中介組織。制定政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)、項(xiàng)目招標(biāo)等制度，拓展社會(huì)組織參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的范圍和方式，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用。

強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督。按照權(quán)責(zé)一致原則，明確試點(diǎn)縣承擔(dān)與管理權(quán)限相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，既要確保擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)有效落實(shí)，不出現(xiàn)管理真空和服務(wù)缺位，又要確保用對(duì)用好公共權(quán)力。一是在對(duì)試點(diǎn)縣政府及其所屬部門下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的同時(shí)，對(duì)試點(diǎn)縣政府及其所屬部門的責(zé)任、管理體制和工作流程做出明確規(guī)定，確保放權(quán)事項(xiàng)銜接有序、放而不亂。二是在擴(kuò)大試點(diǎn)縣政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、向試點(diǎn)縣下放權(quán)力的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣政府權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督，建立健全與試點(diǎn)縣政府?dāng)U權(quán)相適應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制。三是加大試點(diǎn)縣政務(wù)公開力度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，強(qiáng)化行政問責(zé)，提高依法行政水平，確保權(quán)力依法依規(guī)運(yùn)行。

重構(gòu)市縣關(guān)系。省管縣改革著眼于減少行政層級(jí)，提高行政效率，但絕不是簡單割斷試點(diǎn)縣與所在設(shè)區(qū)市之間的關(guān)系，而是重新構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。一是強(qiáng)化試點(diǎn)縣與所在設(shè)區(qū)市之間的協(xié)同配合，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。二是試點(diǎn)縣的重大規(guī)劃，如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及綜合交通體系、水網(wǎng)建設(shè)等規(guī)劃，在直接報(bào)送省審批、核準(zhǔn)或備案的同時(shí)，報(bào)送所在設(shè)區(qū)市。設(shè)區(qū)市和縣之間如有不同意見，由省對(duì)口部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。三是省有關(guān)部門加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新，支持適應(yīng)省管縣改革的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和財(cái)稅制度創(chuàng)新，為設(shè)區(qū)市繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職責(zé)創(chuàng)造條件。

經(jīng)過六年多的探索實(shí)踐，江蘇省管縣改革試點(diǎn)取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政效率明顯升。比如，泰興市安監(jiān)局的?；方ㄔO(shè)項(xiàng)目設(shè)立及其安全審查，由原來的20個(gè)工作日縮減為5天；公安部門的戶籍變更，由60天縮短為6天。昆山市環(huán)保局的跨省危廢轉(zhuǎn)移變?nèi)?jí)審批為兩級(jí)審批后，為企業(yè)節(jié)約辦理時(shí)限10個(gè)工作日；海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)企業(yè)的危廢昆山境內(nèi)轉(zhuǎn)移變后臺(tái)大流程為窗口小流程，把原來蘇州、昆山兩地辦理15個(gè)工作日，縮減為4天。沐陽縣國土資源局改革試點(diǎn)以來，上報(bào)省廳及通過批復(fù)批次是試點(diǎn)之前的1.7倍。二是縣域經(jīng)濟(jì)活力明顯增強(qiáng)。以沭陽縣為例，2011年，該縣地區(qū)生產(chǎn)總值為410.45億，2015年增加至630.13億元，年均增長11.4%，高于全省平均水平；一般公共預(yù)算收入2015年達(dá)71.75億元，年均增長22.3%，總量始終穩(wěn)居蘇北22縣（市）首位，已連續(xù)4年躋身全國百強(qiáng)縣行列，排名升至第44位。

二、省管縣改革中面臨的突出問題

管理體制調(diào)整不協(xié)同。當(dāng)前的省管縣改革試點(diǎn)主要集中在政府層面，沒有法律法規(guī)的及時(shí)跟進(jìn)和其他體制改革的同步調(diào)整，必然會(huì)因?yàn)轶w制錯(cuò)位而產(chǎn)生諸多新的問題。主要表現(xiàn)在：一是與現(xiàn)行法律法規(guī)存在矛盾和沖突。法律法規(guī)是各級(jí)政府權(quán)力行使的依據(jù)。盡管省管縣改革具有強(qiáng)大的憲法基礎(chǔ)，但由于設(shè)區(qū)市長期以來的實(shí)體化運(yùn)作，實(shí)際上具備了一級(jí)政府的所有功能。尤其是行政許可法實(shí)施以來，設(shè)區(qū)市政府部門的相關(guān)管理權(quán)限進(jìn)一步得到了法律確認(rèn)。比如，部分由國家有關(guān)部門審批的事項(xiàng)，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，必須由設(shè)區(qū)市負(fù)責(zé)申報(bào)和監(jiān)管。一些部門以此為由拒絕下放管理權(quán)限，即使通過委托形式下放給試點(diǎn)縣行使的行政許可和行政處罰，也缺乏充足的法律依據(jù)，一旦引發(fā)行政訴訟，必將產(chǎn)生新的矛盾和沖突。二是黨委與政府系統(tǒng)改革不同步。政府部門雖實(shí)行了省管縣，而黨委部門改革沒有跟進(jìn)，與黨委機(jī)構(gòu)合署辦公的政府部門，或既是政府工作部門、又是黨委工作機(jī)構(gòu)的部門，如監(jiān)察局、編辦、臺(tái)辦、信訪局等，其管理體制維持不變，試點(diǎn)縣既要對(duì)省，又要對(duì)設(shè)區(qū)市，多頭匯報(bào)工作。此外，由于黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)部門的職責(zé)部分交叉，在省管縣后，涉及部分職能調(diào)整的試點(diǎn)縣黨委部門處境尷尬。例如，試點(diǎn)縣黨委部門—縣農(nóng)辦承接了省政府部門—省農(nóng)委下放的部分管理權(quán)限，但在管理體制上仍受市黨委部門—市農(nóng)辦的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在工作中既對(duì)應(yīng)省農(nóng)委，也對(duì)應(yīng)市農(nóng)辦，協(xié)調(diào)工作明顯加大。三是管人和管事相脫節(jié)。行政體制實(shí)行省管縣，干部管理仍是市管縣，試點(diǎn)縣領(lǐng)導(dǎo)的升降去留仍由所在設(shè)區(qū)市決定，但大量的業(yè)務(wù)工作又要與省政府部門對(duì)接，管人管事不統(tǒng)一。這無形中迫使試點(diǎn)縣必須兩頭匯報(bào)，誰也得罪不起，工作難度加大。

管理權(quán)限下放不徹底。各部門雖然向試點(diǎn)縣下放了不少經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，但與改革要求相比仍顯不夠。一是一些關(guān)鍵性資源要素管理權(quán)限沒有下放。比如，城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)用地項(xiàng)目審批等，仍然集中在中央和省級(jí)政府。省管縣只是將原先需經(jīng)設(shè)區(qū)市的中間環(huán)節(jié)取消，從某種程度上減少了設(shè)區(qū)市的工作量，試點(diǎn)縣只是換了一個(gè)“婆婆”而已，權(quán)限并沒有得到實(shí)質(zhì)性增加。二是涉及權(quán)力利益分配的管理權(quán)限下放不多。例如，車輛生產(chǎn)企業(yè)更名、遷址等信息變更審核，從事保安培訓(xùn)許可等事項(xiàng)，仍由省里管理。再比如，資金配套的項(xiàng)目類管理權(quán)限、司法部門的部分管理權(quán)限等，仍需到市里辦理。三是政府部門內(nèi)部管理事項(xiàng)繁多。實(shí)際工作中，政府部門存在大量內(nèi)部管理事項(xiàng)，包括各項(xiàng)考核、評(píng)比、申報(bào)、審核等，這些內(nèi)部管理事項(xiàng)是各級(jí)政府部門日常工作的重要內(nèi)容，很大程度上決定了資源配置和行政效率。雖然省級(jí)政府部門對(duì)內(nèi)部管理權(quán)限進(jìn)行了梳理和部分下放，但下放的并非實(shí)質(zhì)性權(quán)力，而只是政府內(nèi)部常規(guī)性的操作事宜。四是權(quán)限下放缺乏配套實(shí)施細(xì)則。致使已經(jīng)明確下放的權(quán)力，縣級(jí)部門難以操作，無法全部落實(shí)到位。一些應(yīng)該下放到縣的管理權(quán)限，按照有關(guān)規(guī)定仍需到設(shè)區(qū)市備案，在實(shí)際操作過程中，備案程序往往會(huì)異化成審批或?qū)徍诵袨椋垢母锿嘶氐皆c(diǎn)。

配套改革跟進(jìn)不到位。省管縣后，由于相應(yīng)的配套改革尚未跟上，省、市、縣三級(jí)政府運(yùn)行過程中，明顯存在不協(xié)調(diào)不一致的情況。一是適應(yīng)省管縣改革要求的考核體制尚未建立。從江蘇來看，省里明確試點(diǎn)縣政府目標(biāo)管理及綜合考核暫委托所屬設(shè)區(qū)市進(jìn)行。對(duì)設(shè)區(qū)市而言，試點(diǎn)縣直接由省政府領(lǐng)導(dǎo)，市里不掌握縣里具體工作情況；對(duì)試點(diǎn)縣而言，考核仍由市里進(jìn)行，縣里各項(xiàng)工作開展勢必受制于市，無法完全行使應(yīng)有權(quán)限。同時(shí)，已有部分省級(jí)部門明確，直接對(duì)試點(diǎn)縣相應(yīng)部門進(jìn)行考核，造成同一業(yè)務(wù)省、市重復(fù)考核的低效率現(xiàn)象。二是縣級(jí)行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制有待健全。省管縣改革在擴(kuò)大縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)，又部分解除了原先市對(duì)縣的監(jiān)督制約關(guān)系。盡管改革中提出要建立健全與試點(diǎn)縣政府?dāng)U權(quán)相適應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，但目前省對(duì)試點(diǎn)縣的監(jiān)督體系尚未建立，這是當(dāng)前改革試點(diǎn)和未來全面實(shí)行省管縣體制需要深入研究的問題。三是垂管部門在省管縣中定位模糊。省級(jí)政府在下放“塊塊”管理權(quán)限方面相對(duì)容易，而在下放“條條”管轄權(quán)限方面卻束手無策，金融、通信、供電等公共服務(wù)行業(yè)省管縣管理體制尚未形成。尤其是金融系統(tǒng)仍是省—市—縣管理體制，縣級(jí)銀行支行的授信權(quán)限和額度非常有限，嚴(yán)重制約了縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。四是協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。各地在試點(diǎn)中提出要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化試點(diǎn)縣與所在設(shè)區(qū)市之間的協(xié)調(diào)配合，但在實(shí)際執(zhí)行中仍有一些體制機(jī)制上的障礙。比如，抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等跨市縣、跨區(qū)域項(xiàng)目的規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌實(shí)施，市級(jí)承擔(dān)的區(qū)域性公共管理事務(wù)和公共產(chǎn)品供給的成本補(bǔ)償，等等，市縣之間產(chǎn)生新的矛盾。

干部履職能力不適應(yīng)。省管縣改革的各項(xiàng)工作任務(wù)，最終需要試點(diǎn)縣的廣大干部予以落實(shí)。對(duì)于試點(diǎn)縣而言，無論是隊(duì)伍數(shù)量，還是干部素質(zhì)，都與履職要求不相適應(yīng)。一是部門人員編制短缺。新體制運(yùn)行以來，由于縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置較少，一個(gè)部門可能要對(duì)應(yīng)省里2—3個(gè)部門，一個(gè)科室一般需對(duì)應(yīng)省里十多個(gè)處室，工作量大大增加，但人員沒有相應(yīng)增加，事多人少的矛盾較為突出。比如，沭陽縣農(nóng)委對(duì)應(yīng)省農(nóng)委、林業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、海洋漁業(yè)局等。二是干部履職能力有待加強(qiáng)。試點(diǎn)縣機(jī)關(guān)干部結(jié)構(gòu)不盡合理，普遍存在人員老化、知識(shí)老化、技術(shù)力量不足等問題。環(huán)保局、安監(jiān)局、民防局等部門的許多權(quán)限，涉及專業(yè)人才、專家隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)資質(zhì)、專業(yè)設(shè)施設(shè)備等的配套，在短期內(nèi)較難一步到位。三是領(lǐng)導(dǎo)干部積極性有待提高。試點(diǎn)縣的領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)槁毤?jí)限制，加之地域因素，存在難以交流出去的問題，形成“天花板效應(yīng)”。以前有市級(jí)通道，流動(dòng)相對(duì)方便，安排比較合理。省管縣改革試點(diǎn)后，干部體制仍是市管縣，但市里對(duì)試點(diǎn)縣總會(huì)另眼相看；理論上有省級(jí)通道，但省里人才濟(jì)濟(jì)，縣級(jí)很難向省里流動(dòng)，即使安排到省里也很難理想，這勢必影響試點(diǎn)縣廣大干部的工作積極性。

三、進(jìn)一步深化省管縣改革

1.以善治善政為目標(biāo)，進(jìn)一步明確改革方向

改革的方向和目標(biāo)，決定了宏觀框架的清晰性，決定了改革設(shè)計(jì)的可操作性。省管縣改革進(jìn)行了十多年，目前處于徘徊不前、進(jìn)退兩難的尷尬境地，關(guān)鍵是改革方向不明確、目標(biāo)不明晰。在經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多樣化的今天，善治已經(jīng)成為人類政治發(fā)展的理想目標(biāo)。簡單地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng)。善治是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善政是通向善治的關(guān)鍵，欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。目前，我國省管縣改革沒有觸及更為重要和根本的價(jià)值基礎(chǔ)——善治善政，使得整個(gè)改革缺乏應(yīng)有的深度，其結(jié)果很容易滑入“一擴(kuò)就亂、一亂就統(tǒng)”的困境。善治善政的本質(zhì)要求是政府職能的根本轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，包括行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理、管理程序的科學(xué)、管理活動(dòng)的高效。就省管縣改革而言，總的趨勢必然是減少政府層級(jí)，提升政府效能，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)地方善治善政。因此，在全國范圍內(nèi)普遍推行省管縣，應(yīng)是這次改革必須明確的方向，但這并意味著全國“一刀切”。由于各地在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地域面積、人口數(shù)量、歷史淵源、民族成分、宗教關(guān)系等方面差別很大，有的地方市管縣體制運(yùn)行良好，或者省管縣條件尚不具備，就沒有必要盲目推進(jìn)。在改革時(shí)點(diǎn)上，也不必全國“齊步走”，但必須有清晰的路線圖，先易后難，逐步到位。比如，首先開展財(cái)政省管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)或擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)體制上理順關(guān)系。其次，實(shí)行省管縣的干部管理體制，黨政群系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。再次，完善配套政策，重點(diǎn)是從國家層面探索新型司法體制，適應(yīng)省管縣的新形勢。最后，全面推行省管縣體制，相應(yīng)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，鞏固和完善與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中國特色省管縣體制。當(dāng)然，在推進(jìn)方式上，可先選擇條件相對(duì)成熟的東部省份試點(diǎn)，隨后逐步向中、西部地區(qū)擴(kuò)展。

2.以干部人事管理為突破口，進(jìn)一步深化配套改革

繼續(xù)深化干部人事制度改革。選人用人始終是關(guān)系黨和人民事業(yè)的關(guān)鍵性、根本性問題。構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機(jī)制，是省管縣改革的核心，也是當(dāng)前反映強(qiáng)烈的突出問題。一方面，要?jiǎng)?chuàng)新干部管理方式。在改革中未調(diào)整干部管理體制的省，要?jiǎng)?chuàng)新管理體制，確保在現(xiàn)有人事管理制度下試點(diǎn)縣干部在晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等方面不因改革試點(diǎn)受到影響。在改革中已調(diào)整干部管理體制的，如安徽省將干部人事制度調(diào)整為試點(diǎn)縣的黨政主要負(fù)責(zé)人由省委直接管理，其他副縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部由省委委托省委組織部管理，也應(yīng)創(chuàng)新管理方式方法，加強(qiáng)省和試點(diǎn)縣之間的干部交流，為試點(diǎn)縣干部選拔任用提供更大的發(fā)展空間。另一方面，要賦予試點(diǎn)縣更大的用人自主權(quán)。在完成財(cái)政省管縣、下放更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，充分考慮縣域經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢，給予試點(diǎn)縣合理的干部人事權(quán)力，為縣域自主發(fā)展提供組織保障，調(diào)動(dòng)和激發(fā)縣級(jí)積極性。

抓緊完善市縣政府績效考核體系。要充分發(fā)揮績效考核的指揮棒作用，理順考核層次，明確試點(diǎn)縣政府目標(biāo)管理和綜合考核辦法，由省政府統(tǒng)一組織實(shí)施?？紤]到試點(diǎn)縣不同的發(fā)展基礎(chǔ)和改革進(jìn)程，不宜采用橫向比較的考核方式，宜采用縱向比較考核方式，即以試點(diǎn)縣各條線部門改革前后的成效變化來予以衡量判斷。與此同時(shí)，要調(diào)整對(duì)設(shè)區(qū)市的考核，積極推進(jìn)考核評(píng)價(jià)理念、主體、內(nèi)容、方法、技術(shù)等方面的改革創(chuàng)新，從單純GDP指標(biāo)向注重以人為本、改善民生轉(zhuǎn)變，從追求短期、顯性的政績向注重長期、可持續(xù)的實(shí)績轉(zhuǎn)變，防止因市縣分治而影響設(shè)區(qū)市的干群積極性。

健全縣級(jí)行政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。在上級(jí)監(jiān)督方面，要充分利用現(xiàn)有的省級(jí)行政資源，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)察和審計(jì)，確保來自上級(jí)的行政監(jiān)督和約束，不因市級(jí)層面的減少而弱化。在同級(jí)監(jiān)督方面，要著重發(fā)揮縣級(jí)人大的作用，增強(qiáng)對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力運(yùn)行的全過程監(jiān)督。在外部監(jiān)督方面，要著力深化政務(wù)公開，把重大決策、項(xiàng)目建設(shè)、行政許可、行政執(zhí)法、財(cái)政預(yù)決算、政府采購、招投標(biāo)等行為納入監(jiān)督范圍，建立健全監(jiān)督程序，充分發(fā)揮社會(huì)組織、新聞媒體和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督作用。

3.以簡政放權(quán)為核心，進(jìn)一步完善地方治理體系

進(jìn)一步加大權(quán)力下放力度。針對(duì)改革實(shí)踐中管理權(quán)限調(diào)整出現(xiàn)的問題，按照“放、管、服”的要求，進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度。一是進(jìn)一步下放關(guān)鍵性資源要素配置權(quán)限。通過法律法規(guī)和規(guī)章制度等形式，將一些涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性資源要素和權(quán)力利益分配的管理權(quán)限配置給縣。比如，法律法規(guī)規(guī)定的由設(shè)區(qū)市行使諸如工商登記管理的專有權(quán)力，可通過適當(dāng)形式下放。一些清理取消和下放的審批許可事項(xiàng)，確保不折不扣地落實(shí)，杜絕以備案、規(guī)范等名義搞變相審批和權(quán)力上收。二是進(jìn)一步下放或減少內(nèi)部管理權(quán)限。以參與試點(diǎn)的昆山市為例，省和設(shè)區(qū)市下放的內(nèi)部管理權(quán)限占總下放權(quán)限的比例超過40%。事實(shí)上，許多內(nèi)部管理權(quán)限是部門的“自留地”，是實(shí)質(zhì)性權(quán)力，直接影響行政效率，增加行政成本。應(yīng)在改革中切實(shí)下放或減少部門的內(nèi)部管理權(quán)限，如在項(xiàng)目申報(bào)、審核、審批與資源分配等方面，賦予縣與設(shè)區(qū)市相同的權(quán)限。若暫時(shí)不能享有此類權(quán)限，也應(yīng)減少層級(jí)、優(yōu)化流程、提高效率，給試點(diǎn)縣更大支持。三是進(jìn)一步下放垂直管理部門的權(quán)限。屬于中央政府的專屬職能，如海關(guān)、國稅、金融、出入境檢驗(yàn)檢疫等，應(yīng)按照改革方向和要求，與縣級(jí)政府明確責(zé)任分工，建立有效的工作配合和銜接機(jī)制。不是中央的專管業(yè)務(wù)，也不是省級(jí)的專管業(yè)務(wù)，如地稅等部門設(shè)在縣的管理結(jié)構(gòu)，可由省以下垂直管理調(diào)整為由試點(diǎn)縣直接管理，業(yè)務(wù)上接受省級(jí)主管部門的指導(dǎo)。

進(jìn)一步明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)。明晰省、市、縣各級(jí)政府職責(zé)邊界，避免“職責(zé)同構(gòu)”，這在客觀上將有助于省管縣體制的良好運(yùn)行。當(dāng)前，需要以權(quán)力清單、責(zé)任清單形式明確每級(jí)政府的職能職責(zé)，讓每級(jí)政府都享有與其職能相匹配的權(quán)力。比如，省級(jí)政府主要承擔(dān)區(qū)域宏觀政策制定、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督下級(jí)政府等，市、縣政府的職能從直接參與經(jīng)濟(jì)管理為主轉(zhuǎn)為以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主。同時(shí)，遵循“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)政”的原則，健全政府間事權(quán)與財(cái)力相匹配的機(jī)制，從體制機(jī)制上解決基層政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱的問題，形成良性的行政層級(jí)關(guān)系。從長遠(yuǎn)來看，真正實(shí)現(xiàn)中央與地方行政管理體制的規(guī)范化和制度化，還應(yīng)適時(shí)修改有關(guān)法律法規(guī)，盡快制定《中央與地方關(guān)系法》，從法律上明確市縣定位。只有科學(xué)合理劃清了各級(jí)政府的職責(zé)，才有可能精簡管理層次、擴(kuò)大管理幅度，形成扁平化的政府組織架構(gòu)。

穩(wěn)妥推進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市將成為人們最主要的生產(chǎn)生活空間。我國城市管理水平相對(duì)滯后，當(dāng)前比較突出的問題是，需要適時(shí)啟動(dòng)市制改革。根據(jù)城市人口規(guī)模、土地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)，設(shè)置不同的城市等級(jí)。在行政層級(jí)上，可以考慮分為省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)三級(jí)六類：直轄市為省級(jí)市，省會(huì)城市和計(jì)劃單列市等特大城市為副省級(jí)市，設(shè)區(qū)市等大城市為地級(jí)市，中等城市為副地級(jí)市，小城市為縣級(jí)市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改市的為副縣級(jí)市，其中，副省級(jí)市、地級(jí)市、副地級(jí)市、縣級(jí)市和縣均由省級(jí)政府直接管理，副縣級(jí)市由縣級(jí)政府管理，從而形成梯度的城市發(fā)展和治理格局。在實(shí)施城市分級(jí)管理的同時(shí)，也要超前謀劃、適時(shí)推進(jìn)相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整，以及黨委、人大、政協(xié)等政治體制改革和跨區(qū)域法院、檢察院等司法體制改革，推動(dòng)省管縣體制向縱深發(fā)展，形成科學(xué)合理、扁平化的地方治理結(jié)構(gòu)，以及權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同合作的良好府際關(guān)系。

（作者單位：金世斌，江蘇省人民政府研究室；劉為民，江蘇省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室；邱家林，江蘇省人民政府研究室；袁慶鋒，連云港市連云區(qū)人民政府）

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