沙河鎮(zhèn)行政管理體制改革的成效與啟示

陳修銳++張永寧

2010年4月，中央編辦部署在全國開展以“擴權(quán)強鎮(zhèn)”為核心的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作。同年8月，省編辦確定將萊州市沙河鎮(zhèn)等8個鎮(zhèn)作為省試點單位。2012年，市編辦根據(jù)省編委批復的《萊州市沙河鎮(zhèn)行政管理體制改革試點實施方案》，結(jié)合沙河鎮(zhèn)的工作需要和承接能力，會同萊州市相關(guān)部門，為沙河鎮(zhèn)提供了一系列貼合實際、惠民強鎮(zhèn)的扶持政策，促進了其經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

一、主要做法

一是明確責任，下放管理權(quán)限。按照“權(quán)責一致、依法行政、分類指導、積極穩(wěn)妥”的原則，采取委托、授權(quán)和設(shè)置派駐機構(gòu)等方式，將涉及鎮(zhèn)級發(fā)展的國土、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)改、環(huán)保、交通等14個部門的56項經(jīng)濟社會管理權(quán)限全部下放到了沙河鎮(zhèn)，并明確了萊州市業(yè)務(wù)部門對下放權(quán)限的指導、檢查、監(jiān)督和考核責任，保證了權(quán)限實施不斷檔。

二是理順關(guān)系，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職能。所有派駐沙河鎮(zhèn)的機構(gòu)均實行雙重管理體制，接受鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對派駐機構(gòu)相關(guān)工作的參與權(quán)，上級對派駐機構(gòu)的考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，派駐機構(gòu)主要負責人任免需聽取鎮(zhèn)黨委意見。對工作不力的派駐機構(gòu)主要負責人，鎮(zhèn)黨委可向其上級主管部門提出調(diào)整建議。為加強日常工作的協(xié)調(diào)配合，制定完善了雙管單位聯(lián)席會議制度、雙管單位“雙報告、雙溝通”制度，派駐機構(gòu)負責人每季度向鎮(zhèn)黨委、政府匯報一次工作，形成了助推鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展的合力。

三是強化保障，積極落實扶持政策。在財政扶持上，省財政給予沙河鎮(zhèn)每年600萬元、連續(xù)三年的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點無償扶持資金，每年2000萬元、連續(xù)四年的小城鎮(zhèn)建設(shè)改革試點無償扶持資金，用于促進沙河鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展。萊州市對沙河鎮(zhèn)地方財政收入超出年計劃部分全額予以返還，比上年新增部分按50%給予獎補；鎮(zhèn)項目用地實現(xiàn)的縣及縣以下土地純收益全額返還沙河鎮(zhèn)；工業(yè)和倉儲類項目的基礎(chǔ)設(shè)施配套費由沙河鎮(zhèn)收取，房地產(chǎn)項目由萊州市財政全額返還沙河鎮(zhèn)；研究制定了沙河鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)試點資金扶持方案，擬以不低于省標準給予資金扶持。在用地支持上，對全省小城鎮(zhèn)建設(shè)試點新劃撥的50畝用地指標，直接下達給沙河鎮(zhèn)，用于4個重點項目建設(shè)；萊州市政府結(jié)合沙河鎮(zhèn)當年項目用地實際，每年再安排一定數(shù)量的用地指標，并將沙河鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)實施工礦廢棄地復墾新增耕地指標置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，全面支持鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。在戶籍改革上，將城中村居民統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)居民，納入城市公共服務(wù)管理，在勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面享受城鎮(zhèn)居民同等待遇，并將沙河鎮(zhèn)符合條件人員納入廉租房、經(jīng)濟適用房等住房保障范圍。在完善金融服務(wù)體系上，積極鼓勵金融機構(gòu)到沙河鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點，支持沙河鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、專業(yè)投資機構(gòu)和擔保公司，并建立完善了重點項目與信貸資金對接推進制度，進一步拓寬了促進沙河鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的融資渠道。

四是規(guī)范設(shè)置，加強機構(gòu)編制資源配備。按照保障重點、服務(wù)基層的原則，為沙河鎮(zhèn)設(shè)置了黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室等6個工作機構(gòu)，下設(shè)了農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)中心等6個事業(yè)機構(gòu)，強化了經(jīng)濟發(fā)展、公共事務(wù)管理等職能。在領(lǐng)導職級和機構(gòu)規(guī)格上，級別均高于萊州市其他鎮(zhèn)街，其中：黨委書記、鎮(zhèn)長均按副縣級配備，黨委專職副書記、紀委書記、人大專職副主席按正科級配備，各事業(yè)機構(gòu)規(guī)格均明確為副科級，進一步加強了鎮(zhèn)黨委、政府的組織領(lǐng)導。在編制配備和考錄計劃上，該鎮(zhèn)數(shù)量均居萊州市所有鎮(zhèn)街首位，為沙河鎮(zhèn)各項工作的協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)提供了充足的人員保障。

二、取得的成效

（一）管理權(quán)限承接運轉(zhuǎn)良好。圍繞全面履行“促進經(jīng)濟發(fā)展、增加居民收入，強化公共服務(wù)、著力改善民生，加強社會管理、維護社會穩(wěn)定，推進基層民主、促進社會和諧”職能，重點強化社會管理和公共服務(wù)職能的需要，投資80萬元，改建了建筑面積1500平方米的便民服務(wù)中心，并按照“集中辦理、一廳服務(wù)、限時辦結(jié)”的運行模式，設(shè)立了11個“一線窗口”，提供11大項、62小項便民服務(wù)，涵蓋了下放的住房、民政、人力資源社會保障、安全生產(chǎn)等34項行政審批事項，進一步規(guī)范了審批流程，提高了辦事效率，得到了群眾的認可與好評。

（二）財政扶持措施落實到位。三年來，萊州市委、市政府制定和落實了對沙河鎮(zhèn)的獎勵扶持政策，在資金、項目安排等方面也對沙河鎮(zhèn)予以重點傾斜。截至目前，萊州市級以上財政共給予沙河鎮(zhèn)扶持資金5250萬元，返還資金1931萬元，獎補資金208萬元，沙河鎮(zhèn)自收其它稅費3250萬元，為沙河鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了有力的資金保障。

（三）鎮(zhèn)域經(jīng)濟快速發(fā)展。抓住行政管理體制改革試點和國家實施“黃藍”戰(zhàn)略的有利時機，規(guī)劃了一期占地5000畝的黃三角（萊州）先進制造產(chǎn)業(yè)園，完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引進了3個過億元的產(chǎn)業(yè)項目，拉開了園區(qū)發(fā)展的大框架。立足自身產(chǎn)業(yè)特點，將加快發(fā)展小型工程機械產(chǎn)業(yè)作為拉動經(jīng)濟增長、解決群眾就業(yè)的著力點，目前，全鎮(zhèn)小型工程機械整機生產(chǎn)廠家發(fā)展至120家，配套廠家達400多家，從業(yè)人員3萬多人，裝載機、翻斗車的年產(chǎn)量已占全國市場份額的70%左右，被授予“山東省特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)”。近3年來，沙河鎮(zhèn)域生產(chǎn)總值連續(xù)3年均增長14%以上，公共財政預(yù)算收入連續(xù)3年均增長12%以上，成功躋身“全省百強示范鎮(zhèn)”行列。

（四）各項社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。三年來，累計投入3000多萬元，用于小學、幼兒園校舍的新建、修繕，進一步改善了教育條件；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達到100%，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老保險參保率、領(lǐng)取金額逐年提高，低保發(fā)放范圍已增加到2605戶，發(fā)放總額增加到455萬元，社會保障能力明顯增強；投資1300萬、建筑面積6600平米第二人民醫(yī)院病房樓和急診樓建成并投入使用，新建了16處農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，進一步提高了醫(yī)療服務(wù)水平；新建社區(qū)、文化場所近60個，為農(nóng)民學習、生活、娛樂提供了便利；完成道路修建100多公里，硬化道路65萬平方米，實現(xiàn)農(nóng)村連村路全部硬化；年投資160萬元，對所有村莊實施了環(huán)境集中連片治理，完善了“戶清潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運”的生活垃圾處理模式，并投資3600多萬元，建成了全市第一座鎮(zhèn)級污水處理廠，群眾生活環(huán)境有了較大改觀。在萊州市群眾滿意度測評中，沙河鎮(zhèn)群眾滿意度由2010年的90.6%提高到了2012年的96.6%，位次由第16名提升為第3名。

三、幾點啟示

一是下放管理權(quán)限是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政體系中最基層的末梢型政府，也是直接面對管理對象的一級政府。在管理過程中，普遍存在著層級職責交叉、界線不清，特別是權(quán)責不對等的問題。以沙河鎮(zhèn)為例，改革試點前，鎮(zhèn)政府一方面承擔著繁重的行政和社會管理事務(wù)；另一方面，在發(fā)改、國土、規(guī)劃建設(shè)、交通、環(huán)保等大批涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長遠發(fā)展的事務(wù)中，缺乏相應(yīng)的管理權(quán)限，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職能力。改革試點后，上級政府根據(jù)沙河鎮(zhèn)承接能力，本著權(quán)責一致的原則，逐步依法下放了一系列管理權(quán)限，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體規(guī)劃、長遠發(fā)展能力。比如：在項目建設(shè)中，試點前，對于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中總投資3000萬美元以下的鼓勵類、允許類項目，必須到發(fā)改部門進行核準；試點后，相關(guān)手續(xù)可直接在鎮(zhèn)便民服務(wù)中心辦理。在規(guī)劃建設(shè)中，試點前，各類建設(shè)項目的項目選址意見書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證等，必須到規(guī)劃建設(shè)部門辦理；試點后，工業(yè)和倉儲類項目的相關(guān)證件，可直接在鎮(zhèn)政府辦理，等等。管理權(quán)限的下放，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展活力，提高了行政效率。在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過程中，應(yīng)逐步推廣沙河鎮(zhèn)試點經(jīng)驗，以下放權(quán)限為重點，在綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作需要和承接能力的前提下，通過委托、授權(quán)、設(shè)置派出機構(gòu)等方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限，進一步激發(fā)其經(jīng)濟社會發(fā)展活力。同時，要將便民服務(wù)中心作為承接下放權(quán)限的重要載體，積極推行一站式服務(wù)，簡化審批流程，提高服務(wù)效率，使群眾實實在在感受到下放權(quán)限帶來的好處與實惠。

二是增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的財政，是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的基礎(chǔ)。改革試點前，沙河鎮(zhèn)盡管較萊州市其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財力相對充足，但是仍然難以滿足企業(yè)和群眾日益增長的公共服務(wù)需求，該鎮(zhèn)主干道路硬化、垃圾中轉(zhuǎn)及污水處理廠建設(shè)、河流區(qū)域綜合整治等事項，屢因資金問題無法動工。改革試點后，各級政府根據(jù)沙河鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展需要，制定了一系列財政扶持政策。三年來，累計為沙河鎮(zhèn)新增扶持資金1.06億元，為該鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、城鎮(zhèn)管理提供了充足的財力支持，營造了良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境。在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過程中，各級政府應(yīng)當按照事權(quán)與財力相匹配的原則，努力調(diào)整完善縣鎮(zhèn)兩級財政管理體制，建立財政主體稅收超收激勵機制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財自主權(quán)。同時，上級財政部門應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，制定和落實促進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)加快發(fā)展的專項扶持政策，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，增強其經(jīng)濟社會發(fā)展能力。

三是壯大特色產(chǎn)業(yè)是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。改革試點前，沙河鎮(zhèn)已經(jīng)具有一定規(guī)模的工業(yè)基礎(chǔ)，但是多數(shù)企業(yè)均是較為零散的運作模式，產(chǎn)業(yè)鏈條較為單一，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。改革試點后，沙河鎮(zhèn)充分利用政策疊加優(yōu)勢，著力培育以小型工程機械產(chǎn)業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)，建立完善現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，有效拉動了地方經(jīng)濟增長，實現(xiàn)了經(jīng)濟指標與群眾收入的雙提升。2012年，沙河鎮(zhèn)人均GDP為103862元，較2010年增長20.4%；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民人均可支配收入分別為15084元、13111元，較2010年分別增長34.6%、32.4%。在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過程中，應(yīng)借鑒沙河鎮(zhèn)經(jīng)驗，將培育地方特色產(chǎn)業(yè)作為促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展的著力點，努力形成規(guī)?；?、集群化的發(fā)展態(tài)勢，在促進鎮(zhèn)域經(jīng)濟實力提升的同時，解決農(nóng)村富余勞動力就業(yè)問題，切實增加農(nóng)民收入，最終實現(xiàn)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的目標。上級政府可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，在稅收、獎補等方面給予一定的扶持，進一步激發(fā)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力。

四是構(gòu)建科學高效的管理體制和運行機制是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，不僅承擔著促進經(jīng)濟社會發(fā)展的責任，還肩負維護社會和諧穩(wěn)定的重任，特別是許多突發(fā)或應(yīng)急性的工作，需要快速反應(yīng)、直接辦理、迅速解決。這就需要建立富有執(zhí)行力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來滿足基層群眾、企業(yè)和其他組織的需求。此次改革試點，為沙河鎮(zhèn)綜合設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)，有效整合了資源，強化了公共服務(wù)和社會管理職能。在此基礎(chǔ)上，加大了編制支持力度，優(yōu)化了工作人員的學歷層次和年齡結(jié)構(gòu)。截至2012年底，沙河鎮(zhèn)黨委、政府共配備行政編制65名，較省定同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準增加11名；配備事業(yè)編制60名，較省定同類鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準增加15名；本科以上文化程度人員73名，較2010年增加25名；平均年齡41.5歲，較2010年下降2歲。在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過程中，應(yīng)參照萊州市做法：一方面，建立機構(gòu)綜合設(shè)置、管理扁平高效、運行機制靈活的基層政府新型組織架構(gòu)，整合設(shè)置行政事業(yè)機構(gòu)，完善基層政府職能，理順條塊關(guān)系，增強其管理和服務(wù)能力。另一方面，按照保障重點、服務(wù)基層的原則，將有限的編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜，用于招錄年輕的優(yōu)秀干部和緊缺的專業(yè)性人才，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員年齡結(jié)構(gòu)老化、學歷層次偏低、知識結(jié)構(gòu)單一的問題，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)日趨繁重和工作人員緊缺的矛盾。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn) 行政管理體制改革 管理權(quán)限