管理權(quán)限清單制度的自我進化
——為學校塑造行為

周韞軼/山東省青島市大名路小學校長

管理權(quán)限清單，相較于“立德樹人”“教師隊伍建設(shè)”“課程改革”這些概念，對教育系統(tǒng)尚屬新鮮名詞。追溯其發(fā)展脈絡(luò)，在黨的十八屆三中全會首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度”。十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中再次指出“全面推行行政部門權(quán)責清單制度”。作為教育人，我們對于清單的認知與落地，是從理解其政策內(nèi)涵和實踐意義開始的。

學校管理權(quán)限清單制度的政策內(nèi)涵和實踐意義

學校管理權(quán)限清單制度來源于行政領(lǐng)域的“權(quán)力清單制度”。權(quán)力清單制度，簡而言之，就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力以列表清單的形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。政府各部門權(quán)力清單是法律法規(guī)賦予政府各部門行使權(quán)力的職責目錄。在《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中提到，“要以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站等載體公布”。

周韞軼與學生

學校管理權(quán)限清單制度，是指承接上級政府下放的辦學自主權(quán)，全面統(tǒng)計學校作為單位法人應(yīng)享有的其他權(quán)力，依據(jù)法律法規(guī)，逐項梳理辦事依據(jù)、工作流程、承辦部門、監(jiān)督方式，并以清單的形式向教職工、學生、學生家長和社會各界公布。以此辦理學校管理權(quán)限事項，主動接受校內(nèi)外監(jiān)督。

區(qū)別于行政領(lǐng)域的權(quán)力清單制度重在約束權(quán)力運行的特點，學校管理權(quán)限清單制度在實踐層面具有三層實踐意義：實施學校管理權(quán)限清單制度是落實學校辦學自主權(quán)的制度保障；實施學校管理權(quán)限清單制度是促進政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求；實施學校管理權(quán)限清單制度是實現(xiàn)社會各界監(jiān)督辦學的有效手段。

建立學校管理權(quán)限清單制度的問題解決

問題一：“權(quán)力從哪里來？”——政府為什么放權(quán)，學校清不清楚的問題。管理權(quán)限清單制度是以習近平為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)人治國理政的重要決策?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！倍逃卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化，就是要根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、學校、社會新型關(guān)系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局。因此，政府將辦學自主權(quán)下放給學校，就是推進管辦評分離、構(gòu)建現(xiàn)代學校制度的重要舉措。

問題二：“權(quán)力放了哪些？”——學校接不接得住的問題。以青島市為例，青島市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步推進現(xiàn)代學校制度建設(shè)的意見》，明確將人事管理、財務(wù)和基建管理、教育教學管理三大類14項辦學自主權(quán)下放給學校。而青島市教育局印發(fā)的《青島市教育局關(guān)于實施學校管理權(quán)限清單制度的通知》中給出了關(guān)于學校管理權(quán)限清單的參考目錄。市北區(qū)作為義務(wù)教育階段學校管理權(quán)限清單的試點區(qū)，按照上述文件規(guī)定，依據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合《關(guān)于實施學校自主管理權(quán)限清單制度試點的通知》和《市北區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進依法治校建設(shè)現(xiàn)代學校制度的意見》要求，通過清單目錄的區(qū)校兩級調(diào)整，管理權(quán)限事項表的模板制定，加之教育法律法規(guī)的全面梳理，使得全區(qū)下放給學校的辦學自主權(quán)條清屢晰，責權(quán)明確。

問題三：“有權(quán)也不任性！”——學校接不接得穩(wěn)的問題。學校管理權(quán)限清單制度是一項創(chuàng)新性工作，缺少可借鑒參考的成功經(jīng)驗。當學校需要從原有的依賴于自上而下的權(quán)力統(tǒng)治的依附角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽慷嘣仓蔚臋?quán)力共享的主體角色時，學校的“有權(quán)也不任性”，意味著學校治理是由共同目標支持的管理活動，意味著協(xié)商、合作和共治，意味著更民主、更溫和、更開放的治理模式。因此，學校管理權(quán)限清單制度所秉承的基本原則是“法定職責必須為、法無禁止即可為”。學校需要用一份“正面清單”來梳理公共權(quán)力，公布事項辦理依據(jù)、工作流程、承辦部門等內(nèi)容，同時更需要一份“負面清單”，明確法律法規(guī)的“底線”,使得權(quán)力始終運行在陽光之下。

表1：青島市大名路小學管理權(quán)限清單目錄

建立學校管理權(quán)限清單制度的前期行動

作為現(xiàn)代學校制度建設(shè)的試點區(qū)校，青島市大名路小學積極秉承區(qū)域政策意見，積極呼應(yīng)區(qū)域改革要求，規(guī)范工作流程，全面推動學校管理權(quán)限清單依法、規(guī)范、公開制定，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的現(xiàn)代學校治理結(jié)構(gòu)。

（一）法有所依，規(guī)范先行

為規(guī)范啟動學校管理權(quán)限清單的制定工作，學校全面梳理有關(guān)教育的法律法規(guī)、政策要求，共涉及《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)，涉及教育部、中共山東省委辦公廳、山東省教育廳、中共青島市委、青島市人民政府、青島市教育局等各級政府及教育主管部門制定、頒布、下發(fā)的文件、通知、辦法近百份，這為依法制定學校管理流程、實施管理權(quán)限清單制度奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）目錄擇取，系統(tǒng)并行

學校科學設(shè)置列入清單管理的目錄事項，結(jié)合《市北區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進依法治校建設(shè)現(xiàn)代學校制度的意見》中下放的學校辦學自主權(quán)，對區(qū)級給出的五大類別34項管理權(quán)限目錄進行了二次的“刪減擴并”，形成了學校管理權(quán)限清單的青島市大名路小學的校本表達。比如：在教育教學管理權(quán)限中，將“學校校本教材開發(fā)和學校課程開設(shè)”分列，并且增設(shè)“調(diào)課”“代課”；在學生管理權(quán)限中，將“中小學學生招錄”細化為“新生招錄”“轉(zhuǎn)學”“緩學”，刪減“學生會的選拔”，增設(shè)“學生自主管理委員會組織”；在財產(chǎn)財務(wù)管理權(quán)限中，將“學校經(jīng)費預(yù)算管理和學校資產(chǎn)管理”分列，增設(shè)“報銷”“教師學生午餐自營”“學校食堂管理”等事項，詳見表1。

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（三）讓渡權(quán)利，聽證議行

學校治理的核心就是要解決學校利益相關(guān)方的合作治理問題。就中小學而言，利益相關(guān)主體包括與中小學教育存在直接或者間接利益關(guān)系并享有合法性利益的組織或個人，既包括學校管理人員、教師、學生等內(nèi)部利益相關(guān)者，又包括作為中小學教育重要支持力量的政府、社會公眾和團體、學生家長等外部利益相關(guān)主體。

聚焦管理權(quán)限清單制度，作為法人單位的學校要向參與學校治理的利益相關(guān)方讓渡權(quán)利，也即向?qū)W生、家長（消費者）、教師（實施者）、政府（主辦者）、學校（服務(wù)者）等利益相關(guān)主體讓渡知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

因此，學校管理權(quán)限清單的事項需經(jīng)過校務(wù)委員會、教代會、家委會逐級討論，專題會議審議，專門意見聽取，按規(guī)定需經(jīng)上級教育行政部門審批核準，并與相關(guān)部門匯報確定審核批準程序。聽證議行，使管理權(quán)限清單的形成符合公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體研究決定的程序。

（四）模板制作，全面執(zhí)行

學校清單編制組制定出“學校管理權(quán)限事項表”的參考模板，并分項目組逐項梳理清單目錄中所列事項的事項名稱、類別、實施依據(jù)、工作流程、承辦部門和聯(lián)系方式、監(jiān)督投訴機構(gòu)和聯(lián)系方式等內(nèi)容，并對事項制定和有關(guān)決定形成、批準和實施流程作出詳細性規(guī)定。最后，按照“一事一表”的方法制定《學校管理權(quán)限事項表》并匯編成冊。如學校校本課程開發(fā)管理權(quán)限見表2。

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表2：青島大名路小學校本課程開發(fā)管理權(quán)限

學校管理權(quán)限清單制度的自我進化

隨著學校管理清單制度的實施，為維護權(quán)限清單的嚴肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，用自治規(guī)范的視角，用信息公開的標準，用行政自制的格局，去檢視清單在學校具體辦學實踐中的普遍適用時，我們由衷地感到，任何一項事物都會隨著發(fā)展而變化，無論在編制清單的過程中多么用心，多么仔細，清單必須在現(xiàn)實中接受檢驗。學校管理權(quán)限清單也不是靜態(tài)體系，應(yīng)動態(tài)發(fā)展，實現(xiàn)自我進化。人類的進化是為了生存，器具的進化是為了發(fā)展，清單的自我進化是為了學校行為的不斷塑造。

（一）學校管理權(quán)限清單制度自我進化的現(xiàn)實訴求

“用清單塑造學校行為”，是學校落地“管辦評”分離、構(gòu)建現(xiàn)代學校制度建設(shè)的重要路徑。首先，這是一場觀念變革，來自于清單自我進化的現(xiàn)實訴求。

1.政策機構(gòu)調(diào)整的外部現(xiàn)實。山東省政府出臺了《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》（魯政字[2016]76號），山西省政府出臺了《山西省政府部門權(quán)責清單動態(tài)管理辦法》（晉政發(fā)[2016]35號），集中規(guī)定了權(quán)責清單隨法律法規(guī)和簡政放權(quán)政策調(diào)整而調(diào)整的要求以及動態(tài)調(diào)整的工作程序和責任機構(gòu)的分工等方面的內(nèi)容。所以，法律法規(guī)的立改廢釋成為管理權(quán)限清單目錄事項新增、取消、重組的外部因素之一。而機構(gòu)及職能的調(diào)整成為外部因素之二。清單事項是學校自治行為的目錄索引，其行使主體是學校。因此，對應(yīng)學校內(nèi)部各部門的新設(shè)、合并、撤銷必然會帶來清單事項的動態(tài)調(diào)整。對應(yīng)上級行政主管各部門之間的職能新設(shè)、取消、調(diào)整、劃轉(zhuǎn)等，學校的管理權(quán)限清單事項也會隨之產(chǎn)生合并、拆分以及不同部門間的事項劃轉(zhuǎn)。

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2.學校治理優(yōu)化的內(nèi)部訴求。在清單實施過程中，學校的治理結(jié)構(gòu)及治理行為不斷接受實踐檢驗，新的問題將會產(chǎn)生。例如：權(quán)限邊界不清，學校的管理權(quán)限清單遵循的原則是“法無禁止即可為”，這給權(quán)限界定帶來極大的困難。法律“底線”之上的辦學行為皆可為，對學校而言，是龐雜而開放的權(quán)限空間。再如：權(quán)限大小不一，按照市、區(qū)兩級教育行政部門的要求，“學?？梢越Y(jié)合本單位管理實際，科學設(shè)置列入清單管理的學校事項”，但依據(jù)標準、類別標準、體例標準都沒有明確規(guī)定。實踐中，學校的職權(quán)具有多樣化和繁雜性的特點，從“三重一大”事項的決策，到管理細節(jié)的預(yù)定，都需要制度和流程去創(chuàng)制規(guī)范，可權(quán)限有大有小，層級有高有低，表述有粗放有細致，原有的權(quán)限清單怎么變？變哪些內(nèi)容？變成什么樣子？都需要在行為中辯證界定。

（二）學校管理權(quán)限清單制度自我進化的行動改良

清單進化，其實是一場行為變革，是一種工具的自我進化、不斷迭代。大名路小學確定的清單自我進化的價值定位在于“用清單來塑造學校行為”，主要秉承學校運行規(guī)范操作流程、簡化運行機制、提出監(jiān)管部門。

1.定期審議清單目錄。學校確定了半年為一周期的管理權(quán)限清單目錄的審議時限。對目錄進行審議時，做到了四個充分考慮。一是充分考慮學校作為單位法人應(yīng)享有的權(quán)力和履行的義務(wù)確定目錄；二是充分考慮學校作為辦學主體已定位的辦學理念和辦學要求確定目錄；三是充分考慮學校作為社會組織需承擔的社會責任和文化擔當確定目錄；四是充分考慮學校作為獨立部門的管理實際和育人目標確定目錄。

2.分類調(diào)整清單范圍。市北區(qū)政府下放的辦學自主權(quán)的文件是2014年7月印發(fā)的，其中關(guān)于人、財、物、教育教學方面的重要事項，按照“法無禁止即可為”的原則遠不止參考目錄給出的35項。因此，我們根據(jù)下放給學校的辦學自主權(quán)為標準，以事關(guān)學校發(fā)展的重大事項為標準，以無縫銜接學校內(nèi)部組織行為為標準，將學校的管理權(quán)限清單進行了范圍厘定，分別為體現(xiàn)多元共治格局的重大事項管理清單、標識具體工作質(zhì)量準則的日常事項管理清單和處理突發(fā)偶發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動管理清單，以上清單范圍的調(diào)整，統(tǒng)籌處理了簡潔和有效之間的辯證矛盾，最大程度地減少了學校的權(quán)力尋租空間。

3.刪補增減清單內(nèi)容。清單具有一定的創(chuàng)制功能，組織規(guī)則的創(chuàng)制可以對學校及其部門的權(quán)力進行梳理和分配，程序規(guī)則的創(chuàng)制可以通過每項權(quán)力附帶的運行流程圖為程序法治提供服務(wù)。因此，在既往“一事一表”的清單基礎(chǔ)上，學校增加了流程圖和監(jiān)督圈的內(nèi)容，以此保障清單始終安全、正確和穩(wěn)定地運行。

學校管理權(quán)限清單制度自我進化的實踐宣言

實施學校管理權(quán)限清單制度，是推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，也是現(xiàn)代學校制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯。大名路小學在整體推行的過程中，形成了以下實踐認知。

管理權(quán)限清單的建設(shè)，基于治理的思維，突破了“人治”式的管理，注重從體制機制創(chuàng)新的層面進行系統(tǒng)構(gòu)建，這是學校結(jié)構(gòu)性治理的設(shè)計重點。同時，管理權(quán)限清單的“規(guī)則性”，凸顯了依法治教，使學校的每一項具體實際工作都有了實施依據(jù)和價值追求。

學校管理權(quán)限清單的本質(zhì)在于溝通，其實施離不開劃定角色，遵照流程。遵守清單，需要檢視那些微小且漫不經(jīng)心的小bug，同時，也需要為塑造學校行為的隨機應(yīng)變和主觀判斷留出足夠空間。學校管理權(quán)限清單的運行能解決“有權(quán)就任性”的學校組織行為，因此，清單的管好用活，是一項保障學校高水平治理能力的紀律。

學校管理權(quán)限清單的框架是質(zhì)量標準，看似簡單，其實非常實用。它不是大而全的操作手冊，而是理性選擇后的思維工具。作為社會治理單位的中小學校，需要以管理權(quán)限清單為學校治理的聚焦點，根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律、教育現(xiàn)代化的基本要求、教育承擔的社會責任綜合思考，改變行政管理的路徑依賴，由“他治”到“自治”；改變區(qū)域統(tǒng)一的步調(diào)牽絆，從“依附”到“自主”；改變內(nèi)部管理的權(quán)力分配，從“集權(quán)”到“讓渡”，從而提高教育治理水平。

總而言之，學校管理權(quán)限清單制度的自我進化應(yīng)成為一種學校自我塑造的習慣行為。