地方政府非稅收入規(guī)范化管理研究

黃峰

【摘 要】 現(xiàn)階段，各地方政府非稅收入規(guī)范化管理取得很大進(jìn)步，但是依然存在許多問(wèn)題，本文通過(guò)分析地方政府非稅收入管理現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題和影響因素，并結(jié)合湖南省的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性地提出管理建議和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方政府；非稅收入；規(guī)范化管理

非稅收入是我國(guó)政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府宏觀調(diào)控、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的重要收入來(lái)源。非稅收入管理經(jīng)過(guò)多年的努力取得一定成效，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，及現(xiàn)代科技信息技術(shù)的飛速發(fā)展，對(duì)非稅收入的規(guī)范化管理提出更高的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入科學(xué)化管理、創(chuàng)新征管模式、強(qiáng)化法制監(jiān)管等非常有必要。

一、地方政府非稅收入管理現(xiàn)狀

2001年在我國(guó)政府文件中正式提出“非稅收入”這一概念，2004年明確非稅收入的管理、使用范圍，政府非稅收入逐步走上規(guī)范化管理軌道。一是收入規(guī)模增長(zhǎng)迅速。2007年，全國(guó)地方政府非稅收入為4320.50億元，各地區(qū)非稅收入占一般預(yù)算收入的比重平均為8.4%，2015年，地方政府非稅收入達(dá)到20340.11億元，各地區(qū)非稅收入占一般預(yù)算收入的比重平均為13.4%；二是非稅收入逐步全額編入部門預(yù)算管理。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次明確提出，“清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入，實(shí)行全口徑預(yù)算管理”；2012年，全國(guó)人大十一屆五次會(huì)議提出“全面取消預(yù)算外資金，將所有政府非稅收入納入預(yù)算管理”，政府加大對(duì)非稅收入資金收繳的管理力度，財(cái)力統(tǒng)籌大大增強(qiáng)；三是不斷加強(qiáng)非稅收入票據(jù)管理。2012年10月，財(cái)政部第70號(hào)令公布《財(cái)政票據(jù)管理辦法》，各部門嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》，認(rèn)真做好票據(jù)的領(lǐng)購(gòu)、使用、保管、清算以及核銷工作，充分發(fā)揮了以票管收的作用。

二、非稅收入管理存在的問(wèn)題

1.管理主體分散

其首先表現(xiàn)在收費(fèi)主體多元化，我國(guó)目前行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目名目繁多，盡管國(guó)家不斷加大清理取消不合法、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目，但在一些地方，擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、加大企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象依然存在；其次是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。收費(fèi)項(xiàng)目的立項(xiàng)權(quán)在財(cái)政部門，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則由物價(jià)部門審批，有的收費(fèi)單位到物價(jià)部門簡(jiǎn)單備案，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低是否是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而定缺乏有效審批依據(jù)，有的單位十幾年延用同一收費(fèi)區(qū)間作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大，導(dǎo)致物價(jià)審批形同虛設(shè)，缺乏有效監(jiān)督。

2.執(zhí)收成本的核定缺乏科學(xué)測(cè)算的依據(jù)

非稅收入執(zhí)收成本是執(zhí)收單位在執(zhí)收非稅收入過(guò)程中發(fā)生人力、物力、財(cái)力的消耗，即各種成本補(bǔ)償費(fèi)用。成本核定因不同單位、不同非稅收入項(xiàng)目或類別之間成本率差別大，并且成本額穩(wěn)定性差，因而涉及面廣、情況復(fù)雜，導(dǎo)致非稅收入在編入部門預(yù)算的過(guò)程中，不能有效的為部門預(yù)算的編制提供科學(xué)依據(jù)，降低政府對(duì)非稅收入剔除執(zhí)收成本后結(jié)余資金的統(tǒng)籌安排效率。

3.收入收繳及退付操作環(huán)節(jié)較多

當(dāng)前，非稅收入的收繳一般是征收單位開(kāi)具繳款書(shū)，通過(guò)代理銀行上繳國(guó)庫(kù)，從銀行代收到財(cái)政部門確認(rèn)收入入庫(kù)一般為一個(gè)月一次。非稅收入的退付需填寫(xiě)申請(qǐng)書(shū)、攜帶相關(guān)資料到財(cái)政部門辦理審批手續(xù)，再由銀行退付到申請(qǐng)人賬戶，通常為3-7個(gè)工作日。執(zhí)收單位一方面在資金的撥付、使用時(shí)要考慮收入確認(rèn)的及時(shí)性；另一方面，為避免操作繁瑣，違規(guī)設(shè)立過(guò)渡賬戶或不向繳納義務(wù)人開(kāi)具財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)（?。┲频姆嵌惼睋?jù)等現(xiàn)象客觀存在。

4.非稅收入執(zhí)收工作缺乏常態(tài)化考核機(jī)制

各級(jí)地方財(cái)政部門每年會(huì)對(duì)執(zhí)收單位進(jìn)行專項(xiàng)考核，考核內(nèi)容重點(diǎn)為非稅收入管理制度的建立、收繳到位情況、預(yù)算執(zhí)行及執(zhí)收成本填報(bào)、票據(jù)管理等，由執(zhí)收單位自查上報(bào)資料，財(cái)政部門綜合評(píng)定，一般在年底進(jìn)行，一年一次。這種年度常規(guī)式的檢查難以客觀、真實(shí)的反映執(zhí)收單位非稅收入管理中存在的問(wèn)題。

三、非稅收入管理的影響因素

1.思想觀念方面

受傳統(tǒng)的預(yù)算外資金管理模式的影響，一些部門和個(gè)人對(duì)政府非稅收入的屬性和所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)存在片面認(rèn)識(shí)，還是停留在以前“自收自支”、“收支掛鉤”的意識(shí)階段，混淆了政府非稅收入和單位自有資金的范圍，從而出現(xiàn)違規(guī)多征、提前征收或緩征、減征、免征甚至截留、挪用非稅收入等情況而不自知，這種思想觀念的根深蒂固是造成非稅收入疏于管理的根本原因。

2.管理體制方面

主要包括非稅收入預(yù)算和征收管理體制，是指非稅收入預(yù)算、征收管理權(quán)限和收入歸屬在各級(jí)政府間的劃分。2004年7月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，我國(guó)對(duì)政府非稅收入實(shí)行中央和地方分成管理辦法。如何正確處理中央與地方及地方各級(jí)政府間在非稅收入管理上的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系是非稅收入預(yù)算、征收管理要解決的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

3.監(jiān)管機(jī)制方面

1995年1月開(kāi)始實(shí)施的《預(yù)算法》作為我國(guó)第一部財(cái)政基本法律，沒(méi)有涉及到非稅收入的內(nèi)容。目前關(guān)于非稅收入沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)，大多是各地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府性規(guī)章。完善非稅收入法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化各管理部門、執(zhí)收單位的法定職責(zé)和義務(wù)，是非稅收入規(guī)范管理的有力保障。

四、非稅收入規(guī)范化管理建議

1.強(qiáng)化非稅收入管理理念，推進(jìn)非稅收入管理改革

（1）準(zhǔn)確把握政府非稅收入的定義。2009年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確指出，“要加強(qiáng)稅收征管和非稅收入管理”。各地各部門應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，正確理解非稅收入的財(cái)政屬性，把規(guī)范非稅收入與加強(qiáng)稅收管理置于同等重要位置。湖南省在2009年、2014年該省《非稅收入管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施五周年、十周年之際，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了《條例》學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，各執(zhí)收單位、代理銀行、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大中院校等廣泛參與，讓各界人士更好地了解并且支持非稅收入管理工作，擴(kuò)大了非稅收入規(guī)范化管理的社會(huì)共識(shí)。

（2）不斷完善非稅收入預(yù)算、征收管理體制。根據(jù)“國(guó)家所有、政府使用、財(cái)政管理”原則，明確財(cái)政部門作為管理主體、征收主體的地位和各執(zhí)收單位受托代征的職責(zé)，改變行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政、物價(jià)部門交叉管理的現(xiàn)狀，在充分發(fā)揮銀行代收作用的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新非稅收入征收模式。湖南自2004年以來(lái)，率先確立了“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的征管模式，實(shí)現(xiàn)了收繳分離、收支分離、以票管收、票款同步，為不斷探索非稅收入征收新模式打下良好基礎(chǔ)。隨著“收支兩條線”改革的深化和政府職能的加快轉(zhuǎn)變，非稅收入管理必將迎來(lái)征繳管理、預(yù)算編審、成本核定、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查等全方位的整體性變革。

2.科學(xué)編制非稅收入年度預(yù)算，合理核定征收成本

（1）深化“收支兩條線”預(yù)算模式。一是在部門預(yù)算編制過(guò)程中，各執(zhí)收單位依據(jù)非稅收入本身特征和具體用途，全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地制定非稅收入項(xiàng)目計(jì)劃，單獨(dú)、合理地列出非稅收入預(yù)算，并編入部門預(yù)算；二是實(shí)行徹底的“收支脫鉤”，取消“按比例返還”的做法。各預(yù)算單位按規(guī)定所需支出在部門預(yù)算中統(tǒng)籌安排，收取的非稅收入納入綜合預(yù)算，不與單位支出直接掛鉤。

（2）嚴(yán)格控制非稅收入執(zhí)收成本。在部門預(yù)算中單獨(dú)設(shè)置支出科目反映非稅收入執(zhí)收成本支出，預(yù)算單位的成本補(bǔ)償通過(guò)財(cái)政預(yù)算支出予以保障。2011年起，湖南省正式啟動(dòng)省級(jí)非稅收入執(zhí)收成本核定工作，采取執(zhí)收單位申報(bào)、財(cái)政審核的程序，遵循當(dāng)期責(zé)權(quán)制原則、不重復(fù)計(jì)算原則、基數(shù)參考原則、預(yù)決算結(jié)合原則等，逐步確定執(zhí)收成本的合理性，較好地調(diào)動(dòng)了執(zhí)收單位的積極性。

3.建立和完善全國(guó)統(tǒng)一的非稅收入征繳系統(tǒng)，打造電子化信息平臺(tái)

非稅征管作為一種政府行為，應(yīng)該兼具管理與服務(wù)的特點(diǎn)：

（1）收繳電子化。2017年1月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)地方政府非稅收入收繳電子化管理工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2017〕7號(hào)），要求到2020年全面推行收繳電子化管理工作。2017年11月23日，湖南邵陽(yáng)市非稅收入電子繳庫(kù)成功，成為全國(guó)首個(gè)通過(guò)電子憑證庫(kù)實(shí)現(xiàn)非稅收入繳庫(kù)的城市，資金繳庫(kù)效率大幅提高。

（2）退付電子化。通過(guò)非稅收入收繳系統(tǒng)與財(cái)稅庫(kù)銀行互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)退付的申報(bào)、審核、退款等業(yè)務(wù)流程電子化，做到便民利民，快捷服務(wù)。

（3）對(duì)賬實(shí)時(shí)化。財(cái)政部門、代理銀行、執(zhí)收單位信息共享，對(duì)非稅收入實(shí)行集中化管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

4.完善非稅收入法律法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)執(zhí)收工作績(jī)效考核常態(tài)化

（1）加強(qiáng)立法監(jiān)督。一是對(duì)非稅收入的立項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、征收、上下級(jí)分成及票據(jù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)建立一套完整、統(tǒng)一的法律法規(guī)。二是健全中央到各級(jí)地方政府的非稅收入法制建設(shè)，形成網(wǎng)格化管理模式，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理有法可依、有章可循。

（2）加大績(jī)效考核力度。一方面健全財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)執(zhí)收單位的日常檢查和年度考核；另一方面充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，進(jìn)一步完善收費(fèi)政策公開(kāi)制度、投訴舉報(bào)制度等，廣泛接受社會(huì)公眾、媒體輿論的監(jiān)督，促進(jìn)非稅收入管理績(jī)效考核工作系統(tǒng)化、常態(tài)化。

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