廣州市機構養(yǎng)老供給能力的現狀與問題*

劉陽陽，黃穎烽，秦良玉

(1廣州醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，廣東　廣州　511436, 1285829123@qq.com；2廣州市第十二人民醫(yī)院，廣東廣州　510620)

20 世紀末我國邁入老齡化社會行列，老齡人口數量逐年攀升，且老齡化中高齡化和失能化現象凸顯，失能、半失能老年人的護理型養(yǎng)老服務需要陡增[1]。加之我國有大量失獨家庭，這都對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式造成沖擊，使我國家庭養(yǎng)老功能弱化，機構養(yǎng)老開始蓬勃發(fā)展。

但是，隨著失能老人數量的猛增，機構養(yǎng)老服務存在嚴重不足，導致大量需要機構長期照護的失能老人無法進入養(yǎng)老機構接受照護或者得到的照護服務水平比較低，失能老人的養(yǎng)老困境越來越突出。據廣州市老齡網公布的數據顯示，截至2015年底，廣州市戶籍人口854.50萬人，其中60歲及以上老年人口147.53萬人，占戶籍人口的17.27%[2]，廣州市面臨嚴峻的人口老齡化形勢，機構養(yǎng)老的需求也日益增加，對廣州市養(yǎng)老機構的供給能力提出了更高的要求。本文主要研究廣州市機構養(yǎng)老供給能力的現狀和存在的問題，為廣州市機構養(yǎng)老的發(fā)展提供參考。

1　廣州市養(yǎng)老機構供給現狀

廣州市養(yǎng)老機構、養(yǎng)老機構床位數和每千名老年人所擁有的養(yǎng)老床位數均逐年增多，但增長速度緩慢；養(yǎng)老護理員數量不穩(wěn)定、波動大；民辦養(yǎng)老機構數和床位數均遠高于公立養(yǎng)老機構；2015年全市老年人口數與養(yǎng)老機構床位數和2020年預測以及政府目標還存在較大差距。

1.1　廣州市養(yǎng)老機構數量統(tǒng)計

2012年全市養(yǎng)老機構數158家(不包括五保村)，2013年167家(不包括五保村)，較2012年增加9家，年增長率5.7%；2014年全市養(yǎng)老機構數170家(不包括五保村)，較前一年增加3家，年增長率1.8%；2014年養(yǎng)老機構數年增長率較前一年下降3.9%；2015年全市養(yǎng)老機構數177家，較2014年增加7家，年增長率約為4.1%；2016年全市養(yǎng)老機構數183家，較前一年增加6家，年增長率3.39%；2012—2016年全市養(yǎng)老機構整體呈逐年上升趨勢，2013—2014年稍平緩；養(yǎng)老機構年增長率起伏較大，其中2013年年增長率最高5.7%；2014年年增長率最低1.8%；養(yǎng)老機構年增長率可能與老年人口比例增加、老齡化的加快有關。

1.2　廣州市養(yǎng)老機構床位數統(tǒng)計

2013年全市老年人口數較2012年增加了6.61萬人，年增長率0.52%；2014年全市老年人口較前一年增加了7.61萬人，年增長率0.57%；2012—2015年老年人口數呈逐年增長趨勢。

2013年全市養(yǎng)老機構床位數較2012年增加4913張，年增長率14.4%；2014年較前一年增加4293張，年增長率11.0%；2014年年增長率較前年下降3.4%。2015年養(yǎng)老機構床位數48511張，較前一年增加5269張，年增長率12.2%，較前一年升高1.2%；2012—2015年全市養(yǎng)老機構床位數整體呈逐年勻速上升趨勢。

2012年全市每千名老人擁有養(yǎng)老床位數27張，2013年為29張，較2012年增加2張，年增長率7.4%；2014年全市每千名老人擁有養(yǎng)老院床位數31張，較前一年增加2張，年增率6.9%，較前一年下降0.5%，年增長率稍有下降，2015年全市每千名老人擁有養(yǎng)老機構床位數33張，較前一年增加1張，年增長率6.4%，年增長率下降0.5%；2012—2015年每千名老人擁有床位數整體呈逐年勻速上升趨勢，但年增長率整體呈緩慢下降趨勢，說明養(yǎng)老床位數的增長速度沒有達到老年人口數的增長速度。

圖1　2012—2015年廣州市老年人口數和養(yǎng)老機構床位數情況

對比圖1，2013年、2014年和2015年每千名老人擁有養(yǎng)老院床位數的年增長率均高于養(yǎng)老機構數的年增長率，說明雖然養(yǎng)老機構數的年增長率相對較低，但由于現有養(yǎng)老院床位數的增多，每千名老人擁有養(yǎng)老院的床位數一直呈緩慢增加趨勢。

1.3　廣州市養(yǎng)老機構的發(fā)展趨勢

2015 年廣州市老年人口數為1475313 人，養(yǎng)老機構床位數有48511張。根據年齡移算法測算出2020年廣州市老年人口數1882915人，該預測與廣州市老齡委根據發(fā)展趨勢預測的2020年老年人口數185萬人較一致[3]。2015年養(yǎng)老機構每千名老人擁有床位數為33張，與廣州市政府目標“2020 年實現養(yǎng)老床位達到7.2萬張，每千名戶籍老人40張”仍有一定距離[4]。見表1。這表明隨著老年人口增長，廣州市急需增加養(yǎng)老機構的床位數。

表1　預測2020年老年人口數及與政府目標差距

注：數據來源于廣州市老齡網。

1.4　廣州市養(yǎng)老護理員數統(tǒng)計

2013年全市養(yǎng)老護理員數比2012年減少324人，年增長率-8.8%；2014年全市養(yǎng)老護理員數比2013年增加685人，年增長率20.5%，2014年養(yǎng)老護理員數年增長率高2013年29.3%，增幅大大提高。2015年全市養(yǎng)老護理員數4472人，較前一年增加444人，年增長率11.0%；年增長率較2014年下降9.5%，年增長率 有所放緩。根據表2,2012—2013年護理員與老年人的比例下降，2013—2015年又逐年升高，2015年比例達到1∶5.2。國家對機構養(yǎng)老的護理要求為：一級護理、二級護理、三級護理，養(yǎng)老護理員與老人的比例分別為1∶3、 1∶6和1∶10[5]。根據實地調研發(fā)現，廣州市多數養(yǎng)老院護理員屬于混合排班制，即一個護理員既負責一級護理，又負責二、三級護理，這樣安排有利于減輕養(yǎng)老護理員的負擔，體現養(yǎng)老護理員之間的公平性，容易被養(yǎng)老護理員所接受。所以這樣的排班制無法評價2015年廣州市護理員與老年人的比例是否達到標準，但實地走訪的10家養(yǎng)老院養(yǎng)老護理員與老年人的比例差距非常大，其中養(yǎng)老護理員與老人的比例最高的養(yǎng)老院為1∶2.6，而最低的養(yǎng)老院為1∶9.8，養(yǎng)老護理員配比非常不合理。

表2　2012—2015年廣州市養(yǎng)老護理員與老年人的比例

注： 2013年、2014年數據來源于廣州市老年人口和老齡事業(yè)數據手冊，2015年數據來源于廣州市民政局。

1.5　發(fā)展趨勢總結

綜上，2012—2015年廣州市養(yǎng)老機構、養(yǎng)老機構床位數和每千名老人擁有養(yǎng)老床位數年增長率變化不大，床位數年增長率>每千名老人擁有養(yǎng)老床位數年增長率>養(yǎng)老機構年增長率，三者年增長率整體趨勢比較一致；養(yǎng)老護理員數波動非常大，2013年年增長率-8.8%，2013—2014年護理員數快速增加，年增長率高達20.5%，2015年又下降至11.0%。原因是護理員工作特殊，待遇不高，流動性大，易受外部因素影響。

圖2　2012—2015年各年增長率的比較

1.6　2015年廣州市公立與民營養(yǎng)老機構情況對比

根據廣州市民政局2015年的數據可知，廣州市共有177家養(yǎng)老機構和7個五保村，其中公辦養(yǎng)老機構占35.3%，民辦養(yǎng)老機構占60.9%。說明民辦養(yǎng)老機構在數量上已占絕對優(yōu)勢，遠多于公辦養(yǎng)老機構。養(yǎng)老機構床位總數48511張，公辦養(yǎng)老機構床位占23.0%，民辦養(yǎng)老機構床位數占73.0%，集體制五保村床位數占3.7%。提示民辦養(yǎng)老機構床位數遠遠超過公辦養(yǎng)老機構床位數和集體制五保村床位數，民辦養(yǎng)老機構不管是在數量上還是在床位數方面都占據絕對優(yōu)勢，為廣州市的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻。集體制五保村床位數主要集中在經濟發(fā)展較落后的郊區(qū)。公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構在各區(qū)的分布數量和床位數差別都比較大，養(yǎng)老資源在各區(qū)的分布具有不平衡性。

表3　2015年廣州市公辦和民辦養(yǎng)老機構數的比較

注：表中數據來源于廣州市民政局。

2　討論及建議

2.1　廣州市現有養(yǎng)老機構供給能力遠不能滿足需求

2015年廣州市養(yǎng)老機構床位數48511萬張， “到2017年廣州市養(yǎng)老機構床位數達到6.5萬張，2020年預計達到7.2萬張”[6]，2015年養(yǎng)老機構千名老人床位數為33張，與廣州市政府目標“每千名戶籍老人40張”仍有一定距離[4]。廣州市仍需加大對養(yǎng)老機構建設的投入，鼓勵社會資本投入養(yǎng)老行業(yè)，放寬養(yǎng)老機構準入政策，以滿足全市日益增長的養(yǎng)老需求。

2.2　 公辦養(yǎng)老機構比重低，管理制度落后

截至2015年，廣州市共有177家養(yǎng)老機構，公辦養(yǎng)老機構有65家公辦養(yǎng)老機構占養(yǎng)老機構總數的35.3%，遠低于民營養(yǎng)老機構所占比63.3%；在養(yǎng)老機構床位數方面，民營占74%，公辦占23.3%，公辦養(yǎng)老機構市場份額遠低于民辦養(yǎng)老機構。公辦養(yǎng)老機構應該承擔更多的社會責任，承擔更多的保障性供給。此外，國家或集體主辦的養(yǎng)老機構的資金來源單一，公立養(yǎng)老機構較少，或因缺乏競爭機制而效率低下，服務水平較低[6]。 實地調查中發(fā)現，如某大型公立養(yǎng)老院內許多老年人神情冷漠，缺少溝通，且消毒水味刺鼻，這樣的環(huán)境不利于老年人的身心健康。政府放開對公立養(yǎng)老機構的管制，簡化優(yōu)化養(yǎng)老機構相關審批手續(xù)，提高辦事效率[7]，將刺激養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，尤其對公辦養(yǎng)老機構來說，政府加大簡政放權力度，有利于公辦養(yǎng)老機構改革，引入市場機制，實現多渠道融資，改變管理激勵制度，提高工作效率和服務水平。

2.3　民辦養(yǎng)老機構已成為廣州市機構養(yǎng)老服務的支柱

截至2015年，廣州市民辦養(yǎng)老機構數占廣州市養(yǎng)老機構的60.9%，民辦養(yǎng)老床位數占全市養(yǎng)老機構床位數的73.0%。民辦養(yǎng)老機構無論是機構數還是床位數都占絕對優(yōu)勢，成為廣州市機構養(yǎng)老服務的支柱，為廣州市的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻[8]?！笆濉逼陂g養(yǎng)老體系建設指標中要求政府運營的養(yǎng)老床位數的占比不能超過50%，廣州市的公辦養(yǎng)老機構床位占比符合國家“十三五”規(guī)劃的指標，廣州市民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展呈現良好態(tài)勢[9]。因此，國家應進一步放寬養(yǎng)老機構的準入條件，全面放開養(yǎng)老服務市場[10]，采用多種方式鼓勵社會資本投入養(yǎng)老行業(yè)，對民辦養(yǎng)老機構在投資、稅收、用地和人才等方面落實好相關鼓勵政策，鼓勵私人資本興辦養(yǎng)老機構，繁榮養(yǎng)老市場，為廣州市老年人提供更多、更優(yōu)質的養(yǎng)老服務。

2.4　養(yǎng)老護理員供給不足且資源分布不合理

2015年廣州市老年人口數為147.53萬人，若按照“9064”的養(yǎng)老模式，選擇機構養(yǎng)老的老年人應占廣州市老年人口的4%[10]，為59012人[11]。按照廣州市行業(yè)的習慣以1∶5來計算，養(yǎng)老機構需要11802名護理員； 根據表3，2015年廣州市護理員數為4472人，缺口數為7330人。由此看來，廣州市養(yǎng)老護理員遠遠沒有滿足養(yǎng)老需求，護理人員短缺仍然是各個養(yǎng)老機構都面臨的難題。而從實際走訪的10家養(yǎng)老院來看，養(yǎng)老護理員配備比較充足的養(yǎng)老院護理員與老人的比例為1∶2.6和1∶3.3，而護理員配備較差的醫(yī)院比例為1∶9.8。護理員配備不足的原因可能跟市場上護理員普遍短缺有關；另外，可能是因為部分養(yǎng)老院護理員待遇較差很難留住人或有的養(yǎng)老院為了節(jié)約人力成本減少使護理員配備數量。

（4）著者號取號復雜，外包書商沒有編目基礎和經驗，編目工作難度大，因此，編目外包受限制。例如：《蛙》（莫言著），其索書號：I247.5/M718.1-18(1)，查重結果顯示是莫言著的第18本書，取著者號要加“-18”，而且又是修訂版，又要加“(1)”。外包書商一般沒有圖書情報專業(yè)知識，又不了解我館的編目原則，而且對我館取著者號的“漢語拼音著者號碼表”又不熟悉,編目質量很難符合一定的要求。所以，書商編目外包有困難。

因此，為解決護理員供給不足問題，政府應當適當調整養(yǎng)老護理員的最低工資標準，對養(yǎng)老護理員進行社保補貼和崗位補貼，提高養(yǎng)老護理員的薪資待遇。另外，應該大力宣揚勞動光榮的傳統(tǒng)美德，對優(yōu)秀養(yǎng)老護理員進行表揚獎勵，在全社會形成尊重勞動、尊重養(yǎng)老護理員的良好氛圍，提供養(yǎng)老護理員的職業(yè)認同感。最后，政府應該積極解決外地護理員的子女入學問題，放開外來務工人員子女的入學條件，解決外來務工養(yǎng)老護理員的后顧之憂。