“去產(chǎn)能”面臨的困局及市場(chǎng)化解決途徑

詹花秀

摘要：我國(guó)工業(yè)產(chǎn)能過剩問題由來已久，中央政府自2006年就開始重視過剩產(chǎn)能問題，并開始實(shí)行“去產(chǎn)能”政策，但目前來看，我國(guó)工業(yè)總體產(chǎn)能仍然處于過剩狀態(tài)，鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃等傳統(tǒng)行業(yè)情況尤為嚴(yán)重。究其原因，主要在于歷史因素導(dǎo)致去產(chǎn)能社會(huì)成本太高、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難、人員安置任務(wù)艱巨。更為重要的是，下達(dá)減產(chǎn)停產(chǎn)指標(biāo)的“計(jì)劃式”去產(chǎn)能方式，導(dǎo)致產(chǎn)能邊減邊增、明減暗增等現(xiàn)象。因此，“去產(chǎn)能”要尋求市場(chǎng)化解決方案。在宏觀層面，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行宏觀調(diào)控和法治化治理；在微觀層面，建立優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)機(jī)制淘汰落后產(chǎn)能。為化解“去產(chǎn)能”中的巨大社會(huì)成本及風(fēng)險(xiǎn)，政府要采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策及配套措施。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過剩；去產(chǎn)能；市場(chǎng)化解決方案

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-3605（2018）04-0066-07

一、問題的提出

我國(guó)的產(chǎn)能過剩問題由來已久，傳統(tǒng)行業(yè)如鋼鐵、水泥、煤炭等產(chǎn)能過剩是老大難問題，2006年，中央政府首次提出“去產(chǎn)能”政策。以后的歷次政府工作報(bào)告中，都提及產(chǎn)能過剩問題及解決方案。但去產(chǎn)能并沒有達(dá)到預(yù)期效果。不僅是傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩，前些年，新興產(chǎn)業(yè)粗放、無序、同質(zhì)化發(fā)展問題嚴(yán)重，也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題，如光伏產(chǎn)業(yè)、新材料、新能源等等。[1]基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要及國(guó)際上對(duì)我國(guó)信用評(píng)級(jí)下調(diào)的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)政府對(duì)去杠桿去產(chǎn)能的決心更加堅(jiān)決。根據(jù)工業(yè)企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)杠桿率高的行業(yè)主要是鋼鐵、石化、電力、鐵路、船舶、航空航天制造業(yè)、有色、煤炭等行業(yè)，這些行業(yè)中產(chǎn)能過剩的問題比較嚴(yán)重，因此，去杠桿與去產(chǎn)能是互相聯(lián)系、不可分割的。同時(shí)，過剩產(chǎn)能與政府干預(yù)及企業(yè)軟預(yù)算約束密切相關(guān)。如何通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高供給的質(zhì)量與效益，成為我們必須面對(duì)的問題?！叭ギa(chǎn)能”必須真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰作用，解綁政府與企業(yè)的關(guān)系，把企業(yè)放到市場(chǎng)中去，讓其自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，在市場(chǎng)機(jī)制作用下化解過剩產(chǎn)能。2018年《政府工作報(bào)告》提出，“繼續(xù)抓好‘三去一補(bǔ)一降，……堅(jiān)持用市場(chǎng)化法治化手段，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能?！薄叭ギa(chǎn)能”的市場(chǎng)化解決方案提上了中央政府的議事日程。如何尋求“去產(chǎn)能”市場(chǎng)化解決方案的具體途徑，是我們必須研究的課題。

二、“去產(chǎn)能”政策及其效果

消化過剩產(chǎn)能的政策從2006年就開始提出。2007年《政府工作報(bào)告》中提出“要推進(jìn)部分產(chǎn)能過剩行業(yè)調(diào)整”。并在以后的歷次政府工作報(bào)告中都提及過剩產(chǎn)能及去產(chǎn)能問題，并下達(dá)了一系列相關(guān)文件。2010年國(guó)務(wù)院專門就落后產(chǎn)能淘汰工作進(jìn)行了部署，下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》。這份專門針對(duì)落后產(chǎn)能淘汰的政策文件，以電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業(yè)為重點(diǎn)，對(duì)具體產(chǎn)能淘汰任務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的界定。2013年5月10日國(guó)家發(fā)改委和工信部《關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》的文件中，認(rèn)為鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)處于嚴(yán)重過剩狀態(tài)。當(dāng)年10月，國(guó)務(wù)院針對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，確定淘汰任務(wù)目標(biāo)和時(shí)限要求。2015年4月，工信部印發(fā)了《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》。2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次提出“三去一補(bǔ)一降”五大任務(wù)。2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》及《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》兩個(gè)專門針對(duì)特定行業(yè)的文件。[2]這兩個(gè)文件開始分類分解落實(shí)“去產(chǎn)能”的任務(wù)，以后甚至把指標(biāo)下達(dá)到每個(gè)省、每個(gè)企業(yè)。例如，2017年，國(guó)家下達(dá)給河北省“去產(chǎn)能”的任務(wù)是：退出煤礦11處、產(chǎn)能753萬T/a。[3]2017年底，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合其他11個(gè)部委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》，進(jìn)一步明確了兼并重組的目標(biāo)。同時(shí)，也從財(cái)政拿出資金對(duì)落實(shí)“去產(chǎn)能”任務(wù)的省市給以獎(jiǎng)勵(lì)和進(jìn)行職工安置。據(jù)相關(guān)資料，經(jīng)過多年的努力，擔(dān)負(fù)去產(chǎn)能任務(wù)的大部分省市完成了任務(wù)，去產(chǎn)能工作取得了一定成效。2017年，鋼鐵行業(yè)超額完成全年5000萬噸鋼鐵去產(chǎn)能政府目標(biāo)任務(wù)，集中力量取締困擾行業(yè)發(fā)展多年的痼疾“地條鋼”，實(shí)現(xiàn)1.4億噸“地條鋼”全面出清。[4]尤其是2015年中央出臺(tái)“三去一補(bǔ)一降”政策后，鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)等產(chǎn)能都有所壓縮。但我國(guó)工業(yè)總體過剩狀態(tài)并沒有根本性改變，行業(yè)之間差距也比較大。2014年，我國(guó)工業(yè)總體產(chǎn)能利用率約為78.7%，根據(jù)國(guó)際上關(guān)于產(chǎn)能利用率“低于79%為產(chǎn)能過剩，低于75%為嚴(yán)重產(chǎn)能過剩”的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)工業(yè)總體處于產(chǎn)能過剩狀態(tài)，部分行業(yè)已經(jīng)屬于嚴(yán)重產(chǎn)能過剩。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年底發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)能利用率為77%。很明顯，到2017年為止，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)能總體利用率仍低于79%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。而且與2014年相比，總體產(chǎn)能利用率有所下降。煤炭行業(yè)和鋼鐵行業(yè)，因其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大影響，成為社會(huì)最關(guān)注的兩個(gè)行業(yè)，也是學(xué)者們研究最多的兩個(gè)行業(yè)。尤其是煤炭行業(yè)，2015年全國(guó)煤礦總產(chǎn)能57億噸，煤炭產(chǎn)量36.8億噸，產(chǎn)能利用率為64.5%，屬于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)。權(quán)威研究認(rèn)為，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)煤炭產(chǎn)能約為每天42-43億T，加上2-3億T的進(jìn)口規(guī)模，供給能力達(dá)到45億T左右，而需求總量為每天36-38億T，有效供給比總需求多出18-25%。[5]

從我國(guó)去產(chǎn)能指標(biāo)層層下達(dá)方式來看，其“計(jì)劃”色彩十分明顯，雖然在完成指標(biāo)方面有一定成效，但總的效果并不理想。雖然中央政府一直在強(qiáng)調(diào)“去產(chǎn)能”，但是過剩產(chǎn)能并沒有隨之下降，部分過剩產(chǎn)業(yè)甚至繼續(xù)保持較高增速，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。2017年吳敬璉在探討中國(guó)真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況時(shí)，就批評(píng)說，“改革執(zhí)行不力，鋼鐵產(chǎn)能越去越多?！痹蛟谟?，雖然政府實(shí)施了深度的數(shù)量限制措施，但難以達(dá)到市場(chǎng)調(diào)節(jié)的精準(zhǔn)平衡。那么，我們?nèi)绾尾拍苁埂叭ギa(chǎn)能”更有成效，筆者認(rèn)為，必須通過市場(chǎng)化方案來解決，并切實(shí)尋找市場(chǎng)化解決的具體路徑。讓過剩產(chǎn)能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中淘汰。當(dāng)然，過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的過剩產(chǎn)能，需要一段時(shí)間進(jìn)行消化，而且考慮到它復(fù)雜的利益關(guān)系和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，存量部分需要通過行政手段來解決，但更多的需要在市場(chǎng)中解決，要用市場(chǎng)手段和法治手段來解決，尤其是在接下來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要以市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，在增量發(fā)展中不再產(chǎn)生類似的嚴(yán)重的過剩產(chǎn)能。

三、“去產(chǎn)能”困局的原因分析

（一）歷史因素導(dǎo)致“去產(chǎn)能”社會(huì)成本高，難度大

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的重復(fù)建設(shè)和無序競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)的產(chǎn)能過剩問題一直比較嚴(yán)重。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是過去的支柱產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃、造船等等，給地方政府帶來巨大利益，地方政府投入了巨額資金，在政府的擔(dān)保下，銀行對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也投入了巨額貸款。因此，在以后的“去產(chǎn)能”工作中，地方政府擔(dān)心GDP下滑及財(cái)政收入受影響，并不是那么積極，銀行也擔(dān)心企業(yè)破產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致自己的貸款收不回來，不愿意讓企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)。所以，有些企業(yè)雖然效益不好，甚至成了僵尸企業(yè)，也在地方政府和銀行的幫助下苦苦支撐。中央政府要求“去產(chǎn)能”，壓縮生產(chǎn)規(guī)模，地方政府就搞“上有政策、下有對(duì)策”，在執(zhí)行“去產(chǎn)能”政策時(shí)，并不一定是真正關(guān)停并轉(zhuǎn)了，只是暫時(shí)停產(chǎn)了。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好或市場(chǎng)需求量小的情況下，就減產(chǎn)，在市場(chǎng)情況稍好的情況下，就偷偷復(fù)產(chǎn)。尤其是一些老工業(yè)基地，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，當(dāng)?shù)谿DP都靠煤炭、鋼鐵、水泥等行業(yè)，一旦這些行業(yè)減產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)就沒有了增長(zhǎng)，財(cái)政就沒有了來源，還會(huì)帶來下崗失業(yè)造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。“去產(chǎn)能”會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)成本，企業(yè)停產(chǎn)關(guān)閉的難度相當(dāng)大。

（二）現(xiàn)實(shí)困難，各方難以承受

一方面是資金困難，轉(zhuǎn)型升級(jí)找不到出路。我國(guó)產(chǎn)能過剩行業(yè)相對(duì)來說比較集中，老工業(yè)基地尤其是產(chǎn)煤大省、鋼鐵大省，多年來都依靠這些行業(yè)維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，一旦這些行業(yè)被大量壓縮，政府沒有了經(jīng)濟(jì)來源，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也缺少資金和技術(shù)，前路茫茫。所以，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府往往是采取保護(hù)措施，支持這些企業(yè)繼續(xù)生存，甚至在政府的支持下，越做越大。另一方面，企業(yè)員工安置困難。傳統(tǒng)行業(yè)職工眾多，一旦企業(yè)關(guān)閉，員工安置需要大量資金，安置不妥容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。所以，地方政府出于維穩(wěn)考慮，愿意維持現(xiàn)狀。不僅是國(guó)有企業(yè)去產(chǎn)能困難，就算是民營(yíng)企業(yè)，一樣會(huì)受到地方政府的保護(hù)。因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)在地方政府工作目標(biāo)中的重要性，日漸被同化。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)也為當(dāng)?shù)卣鉀Q就業(yè)、增加GDP做出了巨大貢獻(xiàn)。所以，無論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，只要它足夠大，大到對(duì)當(dāng)?shù)卣杏绊懥?，它的退出就十分困難。所以，在中央政府多次下達(dá)去產(chǎn)能政策和指標(biāo)后，地方政府的回應(yīng)并不是主動(dòng)去產(chǎn)能，而是觀望和博弈，盡量保住本地產(chǎn)能不被去掉。例如，在中央政府多次出臺(tái)“去產(chǎn)能”政策后，山西省政府為了保住當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)不被淘汰，召集幾家銀行及大型煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人，讓其商討如何繼續(xù)貸款，維持企業(yè)生存與發(fā)展。有人質(zhì)疑這一做法不符合中央精神，但對(duì)地方政府來說，這一做法似乎也無可厚非。作為產(chǎn)煤大省的山西，沒有了煤炭企業(yè)的發(fā)展，定會(huì)面臨一系列問題，甚至?xí)＜吧鐣?huì)穩(wěn)定。因此，去產(chǎn)能中的現(xiàn)實(shí)困難也是必須考慮和解決的。

（三）產(chǎn)能過剩是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，需要標(biāo)本兼治

按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來說，任何一個(gè)產(chǎn)品，經(jīng)過一段時(shí)間后，都會(huì)達(dá)到市場(chǎng)飽和狀態(tài)。如果市場(chǎng)機(jī)制能及時(shí)調(diào)節(jié)，就能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，達(dá)到市場(chǎng)出清狀態(tài)，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的可能性就比較小。如果市場(chǎng)機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)，如政府干預(yù)市場(chǎng)，搞地方保護(hù)主義，如降低環(huán)保要求、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、降低安全標(biāo)準(zhǔn)、零地價(jià)招商甚至財(cái)政補(bǔ)貼等，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就可以在市場(chǎng)飽和的情況下繼續(xù)生產(chǎn)和新上馬項(xiàng)目。如果繼續(xù)這樣下去，傳統(tǒng)行業(yè)的過剩產(chǎn)能去不了，新興行業(yè)也會(huì)產(chǎn)生新的產(chǎn)能過剩，光伏產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)就是在政府補(bǔ)貼政策下，一哄而上的。如果體制機(jī)制不改變，產(chǎn)能就會(huì)邊減邊增，明減暗增。

（四）政府計(jì)劃調(diào)控方式導(dǎo)致效果不佳

在“去產(chǎn)能”的過程中，出現(xiàn)了重點(diǎn)調(diào)控省市產(chǎn)能下降，其它地區(qū)卻在上項(xiàng)目、增產(chǎn)能的現(xiàn)象。例如，2006年-2014年，當(dāng)一些鋼鐵大省“去產(chǎn)能”的同時(shí)江浙皖閩四省始終在加大鋼材產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能；當(dāng)河南省和內(nèi)蒙古的平板玻璃產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量下降的同時(shí)，云南、貴州、重慶的產(chǎn)能卻在增加。[6]這說明，由政府下達(dá)指標(biāo)的計(jì)劃式“去產(chǎn)能”措施，效果是大打折扣的。因?yàn)椋ㄟ^下達(dá)指標(biāo)的方式壓縮產(chǎn)能，只有受到指標(biāo)限制的地區(qū)，會(huì)去產(chǎn)能，而沒有下達(dá)指標(biāo)的地區(qū)，可能會(huì)增加產(chǎn)能。而且，在計(jì)劃式“去產(chǎn)能”的情況下，往往存在討價(jià)還價(jià)、弄虛作假等問題，去產(chǎn)能的真實(shí)效果很難估計(jì)。一些地方，在政策緊的情況下停產(chǎn)，等風(fēng)聲一過又復(fù)產(chǎn)。鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)發(fā)展受宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)及市場(chǎng)價(jià)格的影響較大，去產(chǎn)能工作只有在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)十分激烈的情況下，效果才比較明顯。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)向好，市場(chǎng)需求量大，很多原來壓縮產(chǎn)能的企業(yè)就會(huì)復(fù)產(chǎn)，甚至?xí)行碌漠a(chǎn)能上馬。近些年，房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需政策的拉動(dòng)下，“鐵公基”建設(shè)熱火朝天，都產(chǎn)生了對(duì)鋼鐵、水泥等產(chǎn)品的大量需求，給產(chǎn)能過剩行業(yè)的發(fā)展增加了動(dòng)力，產(chǎn)能過剩行業(yè)仍有利可圖。只要中短期內(nèi)有市場(chǎng)、有利潤(rùn)，企業(yè)、地方政府都不想“去產(chǎn)能”，這是去產(chǎn)能效果不明顯的重要原因。

四、市場(chǎng)化解決方案及具體途徑

（一）宏觀層面：法治化治理，建立公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

1.用法治化手段和市場(chǎng)機(jī)制淘汰落后產(chǎn)能

“去產(chǎn)能”首先要明確去什么樣的產(chǎn)能，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求是提高供給的質(zhì)量與效益，現(xiàn)階段去產(chǎn)能是要在科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展總要求下，按照質(zhì)量與效益的要求，淘汰落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能。因此，在宏觀調(diào)控政策上，首先注重的應(yīng)是落后產(chǎn)能，在全國(guó)應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而不是針對(duì)地區(qū)和企業(yè)下達(dá)指標(biāo)。當(dāng)然，下達(dá)指標(biāo)也是必要的，但它應(yīng)在統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)之后再評(píng)估各地去產(chǎn)能的規(guī)模。要按照環(huán)保、安全、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后產(chǎn)能。對(duì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)被淘汰的企業(yè)和產(chǎn)品，就不存在討價(jià)還價(jià)的問題，地方政府也沒有了保護(hù)的借口。下達(dá)指標(biāo)有可能淘汰的不是最落后的產(chǎn)能，會(huì)產(chǎn)生各地苦樂不均現(xiàn)象。能夠復(fù)產(chǎn)的企業(yè)，說明它在一段時(shí)間內(nèi)是有市場(chǎng)需求的，所以，只有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策要求的采取一刀切，堅(jiān)決壓縮，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的，可以讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來逐步淘汰。同時(shí)，我們要淘汰的是落后產(chǎn)能，與企業(yè)規(guī)模大小及企業(yè)所有制沒有關(guān)系，所以，在淘汰落后產(chǎn)能的過程中，不能保大關(guān)小，也不能保國(guó)有企業(yè)、去民營(yíng)企業(yè)。要以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力來衡量其是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)展。這一做法不僅是針對(duì)目前的煤炭、鋼鐵、水泥等過剩行業(yè)，也適應(yīng)將來一切可能產(chǎn)生過剩的行業(yè)。

2.幫助企業(yè)尋求化解過剩產(chǎn)能的有效方式

市場(chǎng)化解決方案，并不意味著政府無事可做，我們化解過剩產(chǎn)能的目的并不是要將企業(yè)以一刀切的方式關(guān)閉，而是要在堅(jiān)決按質(zhì)量要求、安全要求、技術(shù)要求、環(huán)保要求淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，充分利用有效產(chǎn)能，堅(jiān)持國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)原則，充分利用現(xiàn)有資源和產(chǎn)能，為過剩產(chǎn)能尋找更多的出路，減少損失和浪費(fèi)。在國(guó)際市場(chǎng)上有需求的產(chǎn)品，在“一帶一路”建設(shè)中政府可以幫助企業(yè)尋求更多的國(guó)際合作。“一帶一路”建設(shè)對(duì)鋼鐵、水泥、工程機(jī)械等產(chǎn)品仍有大量需求，政府可以幫助企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)中繼續(xù)尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，積累資金和實(shí)力，進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)。這樣可以充分利用現(xiàn)有資源，減少去產(chǎn)能過程中的浪費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)在發(fā)展中提升技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，在對(duì)外開放中積累資金和實(shí)力，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.建立宏觀調(diào)控預(yù)警機(jī)制，實(shí)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)

地方保護(hù)及產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展問題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的頑疾，歷史上的鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、造船等，近些年的光伏產(chǎn)業(yè)等，都是這樣發(fā)展起來的。因此，必須建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)警機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展，才能保證今后不再產(chǎn)生類似產(chǎn)能過剩。我們已處于信息時(shí)代，大數(shù)據(jù)為我們建立產(chǎn)業(yè)預(yù)警機(jī)制提供了條件。政府職能部門的網(wǎng)站，在提供信息方面，要有更大的作為。一是發(fā)布政府鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；二是及時(shí)收集和發(fā)布產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)，包括國(guó)外產(chǎn)業(yè)相關(guān)信息及國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息，供企業(yè)參考。企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的情況下，都會(huì)考慮投資風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)飽和的行業(yè)不會(huì)貿(mào)然進(jìn)入。企業(yè)也可以根據(jù)政府及市場(chǎng)提供的相關(guān)信息實(shí)時(shí)衡量自己在行業(yè)中所處地位，調(diào)整未來發(fā)展方向。

（二）微觀層面：發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的體制機(jī)制必須落到實(shí)處。政府的干預(yù)導(dǎo)致了企業(yè)的軟預(yù)算約束，也影響了金融資源的市場(chǎng)化配置。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)一直是在地方政府的庇護(hù)下發(fā)展，尤其是在融資方面，主要靠政府。國(guó)有企業(yè)成立時(shí)，毫無疑問，是政府撥款，改革開放初期，實(shí)行撥改貸，企業(yè)的融資方式變了，企業(yè)建立了與銀行間的借貸合同關(guān)系，但后來有些企業(yè)虧損嚴(yán)重，資不抵債，政府為了讓企業(yè)生存，就開始搞股權(quán)改革和資產(chǎn)重組。債權(quán)變股權(quán)，其實(shí)，債權(quán)人的資金是“被股權(quán)”了，債權(quán)人變成股東后，并沒有參與公司治理，也沒有從根本上改變企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)狀況。政府的干預(yù)導(dǎo)致了企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)和銀行的逆向選擇。不是經(jīng)營(yíng)好、有市場(chǎng)、有效益的企業(yè)獲得了銀行貸款，而是有政府背景的企業(yè)獲得了銀行貸款。銀行不去選擇產(chǎn)品有市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)有效益的企業(yè)，而是選擇有政府保護(hù)的企業(yè)放貸。有政府支持的國(guó)有企業(yè)效益不是最好的，但規(guī)模卻越來越大，規(guī)模越大政府就越想保護(hù)，“去產(chǎn)能”就越難。政府對(duì)企業(yè)的保護(hù)不僅表現(xiàn)在資金、政策的支持上，也表現(xiàn)在對(duì)企業(yè)環(huán)保要求上，有的企業(yè)因達(dá)不到環(huán)保要求，面臨罰款或要關(guān)閉整頓時(shí)，有的地方政府為了保住企業(yè)，甚至為企業(yè)交納排污費(fèi)（資料來源：中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道《將改革進(jìn)行到底第六集》），讓企業(yè)繼續(xù)邊生產(chǎn)邊污染。然而，黨的十八屆三中全會(huì)確定了“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，2018年5月17日，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，嚴(yán)禁企業(yè)以各種名義要求或接受地方政府及其所屬部門為其市場(chǎng)化融資行為提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任，切實(shí)做到“誰用誰借、誰借誰還、審慎決策、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。[7]可見，政府最后擔(dān)保人的角色終將會(huì)被取消，沒有了地方政府的支持與保護(hù)，沒有了銀行不顧風(fēng)險(xiǎn)的放貸，沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，最終會(huì)被市場(chǎng)淘汰。因此，解綁政府與企業(yè)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓企業(yè)按照綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是現(xiàn)階段真正“去產(chǎn)能”的有效措施，也是在未來減少無效產(chǎn)能的根本途徑。這不僅是針對(duì)目前的產(chǎn)能過剩行業(yè)，也針對(duì)未來的支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。

目前的產(chǎn)能過剩行業(yè)，如鋼鐵、水泥、煤炭等，雖然大部分都是大型國(guó)有企業(yè)，與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，但它已經(jīng)不是影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，不再需要政府對(duì)其進(jìn)行控制，所以，要采取措施，讓地方政府慢慢放手，不再把這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)捆綁在自己身上。讓企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中淘汰過剩產(chǎn)能，真正做到優(yōu)勝劣汰。當(dāng)然，“去產(chǎn)能”有多種方式，并不一定是關(guān)閉企業(yè)。以市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)企業(yè)重組和產(chǎn)業(yè)鏈重組，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高生產(chǎn)效率。政府減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，形成良性循環(huán)的價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)上下游企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，企業(yè)就可以通過與下游企業(yè)的對(duì)接進(jìn)行技術(shù)升級(jí)和生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。

（三）配套政策措施

我國(guó)產(chǎn)能過剩大部分原因是受過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，有著重要的歷史原因，因此，解決產(chǎn)能過剩問題，需要考慮歷史因素的影響，對(duì)受影響較大的地區(qū)，需要有利益補(bǔ)償機(jī)制和配套改革措施。過去的產(chǎn)煤大省、鋼鐵大省對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)，現(xiàn)在，要產(chǎn)業(yè)升級(jí)，要綠色發(fā)展，但這些省份會(huì)面臨GDP下降、人員安置困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足等問題，中央政府必須采取相應(yīng)配套措施。一是人員安置方面，針對(duì)去產(chǎn)能壓力大的地區(qū)，中央政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮其下崗失業(yè)人員的社會(huì)保障問題，適當(dāng)提高其保障水平；同時(shí)，為下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)提供一定的資金支持。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)壓縮了，如何在新興產(chǎn)業(yè)中獲得發(fā)展動(dòng)力，中央政府一方面要為其產(chǎn)業(yè)重組提供一定的政策支持，另一方面，要為其尋找其它出路提供適當(dāng)優(yōu)惠政策。三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源型城市轉(zhuǎn)型。對(duì)于主要依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的老工業(yè)基地或經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)，如何實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，是目前面臨的難題。在全球化、信息化大背景下，要以面向世界、面向未來、綠色發(fā)展的思維，選擇具有本地特色或優(yōu)勢(shì)、可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。中央政府可為這些地區(qū)提供指導(dǎo)性意見和專家建議，為其提供發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)指引。

總之，“去產(chǎn)能”是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，有著巨大的歷史包袱和現(xiàn)實(shí)困難，不能期望一蹴而就。要在實(shí)施“去產(chǎn)能”各項(xiàng)政策的同時(shí)，建立市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)均衡發(fā)展調(diào)節(jié)機(jī)制，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制淘汰落后產(chǎn)能，同時(shí)實(shí)現(xiàn)未來產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

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責(zé)任編輯：葉民英